学者统计得出中国公共部门并不臃肿
中国日渐臃肿、低效的官僚体系已经成为人民的负担吗?美国密歇根大学的洪源远教授在11月29日的《青年参考》上发文称,中国公共部门职员占总人口的比例从1960年的1,100万上升到2005年的4,700万,占总人口的3.7%,低于4.7%的国际平均值,远超那些习惯唱衰中国的西方学者的认知。
洪源远认为许多西方学者对中国公共部门的“误会”来源于概念上的缺陷。中国的公共部门由哪些组织构成?公务员的概念能否涵盖所有在公共部门任职的人员?军人和国企职工名义上也在为公共利益服务,他们算不算公共部门的一部分?
为了相对客观地评价中国的公共部门,洪源远在研究中把党组织、政府机构、事业单位、社会团体统归于“公共”一类,而军队和国企则不包含在内。
与西方国家不同的是,“公务员”无法代指所有在中国公共部门工作的人员----首先,公务员在中国是新生的概念。西方至少在一个世纪前就开始运行公务员制度,而中国在2006年才出台《公务员法》;其次,西方的政党与公务员系统相互独立,而中国的公务员则大量存在于党组织和政府组织中。
更重要的是,中国的人事制度中存在着两种编制:行政编制和事业编制。拥有行政编制的大都是在党政机关工作的公务员,由政府财政负担薪酬。事业单位虽然在党政机关的指导下为公共利益服务,但多数事业单位的雇员只有事业编制,不属于公务员系统,而且不依靠或不完全依靠政府财政提供报酬。
编制很大程度上决定了中国公共部门的大小。机关单位的编制由隶属中共的机构编制委员会办公室决定,而事业单位的编制则相对自由和灵活。洪源远在研究中详细阐释了两种编制的共存所造成的一些“中国特色”。
第一,中国普遍存在着超编的现象。由于一个机构的编制是经过严格规定的,并且与该机构所获得的财政资源挂钩,许多西方观察者将超编与腐败联系起来。洪源远的调查表明,虽然公共机构中确实存在领导无视编制限制而将“关系户”塞进“队伍”的现象,但“关系户”不是超编发生的唯一原因。
“超编”发生的真实逻辑是:一方面,中国的快速发展提高了民众对社会服务的需求,而编制系统并没有赶上中国发展的速度。因此,诸如医院、学校等直接对人民提供服务的单位不得不突破编制的限制,雇用编外人员满足公众的需求。
另一方面,中国自90年代以来实行了一系列“缩编”改革,而且还不时要求地方政府安置转业军人。编制减少,待安置人员增多,而原有的人员还来不及裁撤,致使中国地方政府普遍有超编的“体验”。
第二,除了超编,中国公共领域还存在着“借编”、“混编”和“捆编”的现象。“借编”往往发生在地位相对高的机构和次级机构之间。洪源远在一次采访中发现,某地的组织部因为编制已满无法纳新,所以向环保局借人。借编过程中,被借调的人员的工资还由原单位承担。
“混编”一般指享有事业编制却在机关工作的人员。他们不是公务员,无法享受与公务员相同的待遇,却做着与公务员几乎相同的工作。“捆编”指某人同时享有行政和事业编制,并且可能同时从两个单位领取薪酬。近年来,由于政府意识到捆编的不合理性,捆编现象正在消失的过程中。
虽然中国特有的编制系统给公共领域抹上了浓重的中国特色,但中国的公共部门并不比其他国家的臃肿。根据洪源远的计算,在中国公共领域工作的人员从1960年的1,100万上升到2005年的4,700万,占总人口的3.7%,低于4.7%的国际平均值。
当然,从另一角度看,中国的公共部门确实在扩张当中。1960年公共领域的工作人员只占总人口的1.7%,但即使考虑到人口的增长,该比例在2005年也达到了3.7%。洪源远发现公共领域的“扩招”大都是在事业单位发生的。相对于机关单位,事业单位编制更灵活,因而更有能力吸收转业军人、大学毕业生、领导的关系户以及被编制改革淘汰出机关单位的人员。
同时,中国省一级的公共部门呈现出弱化的趋势,而乡镇级的部门扩张迅速。洪源远判断,这一趋势显示中国越来越依靠基层公共部门为社会提供服务。