以下是中国人民大学农业农村发展学院院长温铁军教授发言全文。
想说的第一个观点是土地征占和改革开放以来的宏观政策。我们也看到80年代以来已经有过三次叫“圈地”运动也好或者叫土地大规模被征占也好,每次都和宏观政策的变化高度相关。第一次可以归纳为叫依地兴起,第二次归纳为叫依地生财,第三次归纳为叫以地套现。
1984年第一次出现大规模的农地转为非农用地,当时出台了财政分级承包,于是出现了地方工业化的高潮。在短缺经济条件下一方面是缺资金。于是乎,当时农村乡镇企业为主的工业化就是在相对比较资金短缺的条件下,把农村的劳动力要素和土地要素转化为乡镇企业创办投资。
当年,我们搞调查研究的时候出了一个很好的报告,对200家大型乡镇企业做的调查,报告覆盖指出了乡镇企业收益和乡镇企业的资产的来源是特别的土地的收益,尽管土地农转非的规模非常大,在全国非常普遍的但是没有引发冲突,主要原因是这次土地变现同期带动了大量的规模就业。
第二次是1994年分配制,分配制改革是一个重大的改革。以政府直接出面的征占方式,由此导致农村资金的非农化速度加快的同时,农村土地劳动力要素不合理,也就是说这个阶段上资金已经大量的离开农业农村用地,土地也因大规模征占分离而出现流失。
第三次是在1998年到2003年国家完成了二次市场化改革。市场化改革无可厚非,是重要的改革。但另一种现象值得关注,就是失去对金融部门的部分控制权,地方政府开始通过直接引进套现以不断占地,不断套现,取得银行资金,把大量资金投入到已经出现生产过剩,并且短期内难以回收的基本建设,甚至楼盘之中。
我在这个问题上的一个小结论是,有中国特色的地方政府实际上是经济主体,它也不可能被现行的体制所改变。
第二个观点的挑战性大了点,根据2007年中央一号文件提出的“农业多功能性”。2007年一号文件改了一个提法,在1956年的时候也讨论过,为了配合国家农业化提出了“农业现代化”口号,这本来是一个计划的口号,我们沿用了50年。到2007年,中国重新改革改叫“现代化农业”,在于强调农业的多功能性。
中国的农业政策导向本来应该趋向于欧盟或者日韩。当年因为土地资源限制农业发展的条件,在80年代后期,改革强调农村的综合区域发展,强调农业的生产安全和生态环保的问题,本来就已经趋于多功能性。欧盟是在1996年以后改革了原来的政策,开始趋向于多功能性,我们则是在2007年,相差10年左右。我们现在既然提出了多功能性,就得考虑土地本身的多功能性,因为土地是载体。
土地除了经济功能之外,第二项是粮食安全保障功能,第三项是经营功能,第四是农村发展的问题,第五是生态功能,第六是环保功能。我们现在所谓的地价计算是计算土地的经营功能,而其他土地的生态功能、环保功能不计算在内。假如我们在强调土地功能问题上能够实现的话,作为将来土地管理的一个依据,将来土地定价就应该体现土地多功能的价值,根据不同地区,对于不同功能的重要性来作出土地定价的权重,这可能是一个合理定价的方式,而不是一个简单的买卖关系。
因为粮食安全的问题不由地方也不由农民承担,粮食安全功能是国家来承担的,要强调一个市场交易上的主体来承担土地第二大功能粮食安全功能是不合理的。我提到这个问题是希望国土部门在土地价值或者地价考虑上能够注意这个观点,在不同地区体现不同地价的时候来纳入考虑,同时会大幅拉高地价。
另外一个建议可能会值得作参考,我不太主张直接把土地纳入直接交割买卖的方式。其实农村土地对基本建设来说可以变现,还应该以租赁的方式变现。
接下来说一下我们最近做国家重大项目的一些体会,就是第三个观点,征地矛盾引发冲突的发生频率。它有一个相关性,和什么相关呢?是和政府给农民留的土地变现比例以及与其收益分配高度相关。
我们发现有个简单的经验性的情况,现在城郊经济和沿海经济里一些集体经济的强村,这些村宣布自己是什么主义并不重要,核心的问题是他们把全部资源自主的转化了,基本没有外流。我发现没有矛盾冲突,完全符合科学发展观,完全符合和谐社会发展进程,主要核心的秘密就是一条,就是自主资源资本化。
我的研究还没有搞完,今天临时把这几个观点拿出来汇报一下,肯定是不成熟的,有说错的地方请各位领导、老师批评,谢谢大家!