【关键词】林改; 村庄社区; 再组织化
自2008 年全面铺开的集体林权制度改革,同耕地家庭承包经营一样,是一场规模宏大的农村土地产权制度变革,对整个农村社会经济发展产生重要而深远的影响。集体林权制度改革重塑了村庄社区组织资源,并影响着农村村庄社区的治理。因此,探讨如何在林改后整合村庄社区组织资源,是当前实现山区农村善治的关键着力点。
一、林改后的村庄面临原子化情形及解决途径
农民原子化是指农民因合作意识差,合作能力不强而分化为单一的个体,彼此之间难以形成有效的联合,无法为争取共同利益而组织起来的状态与取向,特别是在面对市场冲击的形势下更为明显①。始自上个世纪80 年代的农村家庭承包制,以及随之而来的市场化和城市化进程,对村庄共同体的生活起到解体作用。②新世纪启动的集体林权制度改革被认为是“第二次家庭联产承包责任制”,是承包制在山林的继续,不仅要做到“均山到户”,而且其市场化的尺度更大。集体林改允许社会资本进入林业,可以林地使用权和林木所有权作为抵押,在很多地方超越了耕地承包制。尽管如此,仍有些做法可能在客观上忽视了林改模式的多样性和基层组织运转问题。一方面,由于分山到户后,在一些地方的配套改革未能续上,农户出现“碎片化”经营现象。另一方面,由于村民自治的内生秩序在一定程度上是有赖于“村两委”领导的有效管理,林改后,村财政收入在很多地方出现了一定程度的减少,使基层组织的运转陷入困境,有些地方的村级财政仅仅依靠1 万元左右的财政转移支付③,显然无法保证村级组织的有效运转,两种困境的出现可能使得村庄面临原子化程度加深的可能。
为了解决林改后村庄的治理困境,笔者从村庄社区资源的再组织化出发,来探寻林改后乡村治理之道。村庄社区资源的再组织化即指将村庄内各种组织资源,通过不同纽带联系重新整合组织为一个整体,并根据村民自治的需要发挥自己的功能,以维持村庄的存在和发展。众所周知的是,乡镇政府、林业站和村两委是村庄社区主要的组织力量,在林改后这三种组织仍是乡村治理中不可或缺的组织资源。但在林改后,外来资本和外来企业的力量的进入,以及农民林业专业合作组织的组建,使村民在传统组织资源之外找到了新的社会网络依靠,也对乡村治理产生重要影响。
二、林改后的村庄社区再组织化的外部资源
(一) 基层林业站的新功能
在集体林改执行过程中,林业站实际上作为乡镇政府的“组织角色”,积极参与到了集体林地的重新分配。从职能上看,基层林业站是林业工作的最基层组织,是农村基层管理各项林业事务的职能机构,是国家林业主管部门的“腿”和“触角”,是林业工作延伸基层的“毛细血管”和“神经末梢”。“上面千条线,下穿一根针”,在林改中,基层林业站要充分发挥林改政策的宣传、森林资源的管护、集体林地的确权换证,以及林业科技的推广和社会化服务等作用。国家有关集体林改的法律法规,方针政策,各项林业任务,最终都要通过基层林业站落实到村屯、农户和山头地块。
以广西钦州市钦北区D 镇的林业站为例。在集体林地改革中,林业站对所辖各村的森林资源权属的统计、集体林地的管理、林权纠纷的调解等起着重要作用。林业站须将这些情况向林业局反馈,给上级决策者提供更多的决策依据。随着林改进程的深入,林业站又要尽量下到乡村中与林农交流和沟通,之后把林农对林改的意愿和意见反馈到林业局。整个林改过程,林业站还要及时向林业局反馈林改工作进展情况,总结林改工作的先进经验,剖析存在的主要问题,提出今后工作思路和对策,以便更好地执行国家林业部门的任务,为林农服务。该林业站站长李某说: “在林改的勘界确权阶段,我们工作人员到山林上测量、划界; 在解决界线纠纷时期,工作人员要与村民、村干部一起协商处理; 在林木成熟时期,林业站工作人员要到实地勘测以受理砍伐。林改后,各个村庄需我们站内工作人员亲自入户、验收、协助防火和受理砍伐申请”④。一些农民连字都不认识,也需要基层林业站帮助他们填写砍伐申请表; 当到了病虫防治和施肥的时候,基层林业站要给每户林农讲解和示范; 在干燥季节需要加大防火力度时,基层林业站要组织防火。
特别是在解决林权纠纷的时候,林业站不仅利用行政权力的非正式运作,寻求村民的配合,协商解决,而且宽严并济,依靠官僚机构的行政权威进行裁决。林业站就是在与村庄、林农反复地服务与裁决中建立了自己的组织权威。特别是作为林业站的李站长,尤受乡亲“热捧”,逢年过节乡亲们一手提鸡、一手提蛋看望站长。这种外部组织资源甚至可以直接影响到村庄的内部权力结构,该镇的另一位村主任说: “李站长在我们村可是有头有脸的人物,有时村里的林业外的冲突我都得找他帮忙,村民们就是愿意听他的”⑤。当村两委在处理村庄事物遇到困难的时候,如果林业站出面协调,就可以减轻许多阻碍。基层林业站组织力量的加入,带给了村庄里一股新的权威资源。
(二) 外来企业与乡村的再组织化
在集体林改后,大部分集体林地被分山到户,形成单户经营的林地经营格局。由于林地的特殊性,这种经营制度不管是在造林、护林防火上,还是与市场对接上都面临许多困难。组织化、产业化和社会化的林地经营道路是破解林地经营难题的钥匙。外来的企业力量只要引导得好,以“公司+ 农户”的方式运行,就可能使林农林地的经营组织化,实现林业的适度规模经营。如四川省沐川县X 村在引来Y 公司进入村庄后,实现了企业与农民双赢的格局。
X 村地形以山地为主,集体林地面积11512 亩,户均24. 9 亩。立地条件极好,全部为用材林,尤其适宜种周期短、收益快的慈竹。但是,由于道路不便利,一个劳动力每天只能运输竹片100 公斤,慈竹从山上运到木材销售点的成本非常高,农民实际100 斤竹片只收入4—7 元,这当中还没有算农民请人砍伐的费用。很明显的是,单户经营背景下的林农自身是不能解决道路问题的,村委会也无力提供或申请到大批资金改善村庄通往木材销售点的道路状况,该村林业发展陷入困境,竹资源得不到利用。林改后,X 村和外来资本都看到了林地经营的效益所在。对慈竹需求量较大的造纸公司Y 公司正位于该村的附近,X 村即以“林权换路”,换取Y 公司投资60 余万元修建长达6. 5 公里的林区公路,并负责养护,确保畅通。集体林地的经营模式则变成该公司将林地发包给原村民种植竹木,采取林农“自家经营、自家管护”的形式; 但是每年必须向该公司交售一定数量的竹木,且对于每户一年约出售的数量都有明确的规定; 无论竹木价格涨跌,该公司都按每吨200 元的价格收购,对于超额完成销售计划的农户奖励每吨20 元。这样,该村以稳定的林地产出做抵押,换来了了自身的发展,实现了林农与企业的共赢。在整个沐川县,都在大力推广“以林换路,以路促林”的模式。截止2011 底,该县有30 个业主投资林区公路建设,已建成12 条136 公里,在建42.5 公里,筹建58.5 公里,极大地改善了农村基础设施条件。⑥
值得注意的是,企业组织介入农村社会时,仍需要借用村社组织的原始权威渠道。由于五组组长威望高又是该组的护林员,所以公司聘请他对林地经营进行行政监督,主要是制止滥砍滥伐以及偷伐现象。其主要目的在于借用村组的组织权威实现对流转林地经营的低成本监控。而双赢局面的出现,也增强了村组组织的权威和合法性。
三、林改后的村庄内部再组织化的两个途径
在林改背景下,村庄内部再组织化有两个途径:
(一) 林改后的“村两委”与村庄优质社群的并重: 林改精英和能人的进入20 世纪90 年代末以来,我们发现一种十分矛盾的现象: 一方面,国家立法和中央政策长足进步,村民自治制度日益深入人心; 另一方面,对村级财务实行“村财乡管”,在乡镇政府的行政指令下,村两委甚至在集体土地转让的发言权也被削弱,人、财、物均由县乡地方政府所控制。村集体组织的“非自主性”阻碍了村集体组织作为村民自治最主要载体功能的发挥。村庄社区资源的再组织化必须先从村集体组织开始。村两委的建设如果比较好,就能够有效发挥其在农村公共事务中的动员和组织作用,有效维持林区的稳定,并促进林区经济发展,在处理林区各种林业经营纠纷时也会得心应手。如何重新整合村集体组织? 最重要的关键点就在于吸纳林改精英和经济能人进入到村组组织中来,形成村两委组织权威与村庄社会的民间权威的联合。
林改后,大量“资本上山”给乡村社会带来了大量的经济精英,重新塑造着村庄社区中的社会关系网。林业经济精英,均是村庄社区中一些有头脑,善经营,交际圈广,应对市场风险能力强,经济方面拥有比一般成员更多优势资源的能人,他们利用这些资源取得了经济上的成功,为其进入村庄社区公共权力领域提供了物质基础和群众基础。经济上成功会驱使经济精英们迈开步入村庄政治治理的步伐。他们多通过村民选举参与村民自治。最终,经济精英与政治精英身份的重合就打破了村庄原有的政治关系网络,可以说,集体林权制度改革为村庄社区内部人力资源的再生产再分配提供了有效的流动途径。特别是当如何实现富裕成为农村生活的中心时,经济精英自然成为最有理由参政的群体,对村庄权力结构产生了重大影响。他们与原来的体制精英一起,共同构成村庄的“能人政治”。
在乡村社区的政治、经济、文化和社会生活中,乡村“能人”对乡村政治、经济、文化和社会生活的管理具有重要影响力,他们握有包括政治的、经济的、文化的或传统的社会资源。林权制度改革为“能人”从体制外走向体制内及发挥更大的作用提供了良好的通道和平台。而乡村“能人”的积极参与,使林权制度改革在乡村取得了巨大成效。我们以福建省永安的“洪田村”为例,该村书记邓文山在林改后,牵头组建了护林联防协会,以亲情、友情为纽带,发动18 户农户自发组建了文山家庭合作林场,在他的示范带领下,村里形式多样的林业合作经济组织纷纷建立,既借助组织的力量发展生产,又保证林农的生产积极性,形成了一个个联系密切的利益共同体,使农民从单户生产走向合作经营,统一组织生产、销售,实现了规模效益,为全体股东提供了合理丰厚的回报。⑦这些精英构成一种乡村领导力,它在某种程度上可以克服村民之间信任不足的挑战。可以看出,林改对“能人政治”的作用效应主要体现在以下几个方面: 第一,林改吸引能人。集体林改采用强大的动员机制,“一村一策”民主制定本村的林改方案。这促使林改地区的能人主动或被动地参与到林改中去,起到了最基本的、带动林农为林改建言献策的作用。而对能人而言,这个过程和结果,让他们重新和进一步发现、体现了自我的价值,重新定位了自我在乡村中的地位和作用。在林改后,部分林改地区的村组进行了换届,这些重新定位自我的能人,借助林改中取得的“时势权威”,积极参选,从体制外精英成为体制内精英。第二,林改激活了村庄自治的博弈机制,为经济精英进入村两委提供了重要契机。集体林改是一个利益分配的过程,如何处理改革中出现的一系列重大事项就成为村干部和村民们共同关注的问题。由于林改涉林农直接的利益,作为利益相关者的村庄经济精英,必然会借用村庄组织资源,主动监督或直接参与村集体利益的分配。正是由于乡村能人的积极参与,使林权制度改革在乡村取得了巨大的成效。林改为体制外精英转为体制内精英提供了更多的通道,为能人在新农村建设中发挥自己的才能,建设家乡创造了很好的平台和机会。第三,林改后,林地经营形式上出现“碎片化”,需要村庄“领头雁”发挥组织管理作用⑧。这些“领头雁”就是村庄内若干个有威望、有能力的精英,他们能够站出来与大家沟通,在碰到个人利益与集体利益的冲突时,能够做出牺牲。按照奥斯特洛姆的“公共池塘”理论,在制度供给与实施的过程中,占用者并不是平等地分摊成本的。如公共事物的发起者和组织者就需要在合作过程中承担了更多的责任,分担更多的成本。这些人往往是那些有公心、有能力,能够镇住不良风气,并热心为大家做事的人,他们具有集体行动所需要的领导力,帮助人们克服机会主义的诱惑,保持合作状态,增进村庄公益⑨。
从已经进行某种有效治理的案例来看,能人的作用还需要优质社群的配合。社群(community) ,广义而言是指在某些边界线、地区或领域内发生作用的一切社会关系。它可以指实际的地理区域或者在某区域内发生的社会关系,或指存在于较抽象的、思想上的关系。Worsley⑩曾提出社群的广泛含义: 可被解释为地区性的社区; 用来表示一个有相互关系的网络; 社群可以是一种特殊的社会关系,包含社群精神(community spirit) 或社群情感(community feeling) 或社会资本。优质的社群有着一种指向明确的具有“矢量”性质的能量,即村庄内聚力11,当遇到村庄水利建设、修桥铺路等重大公共事物时,一个优质的社群将出现一致行动,具有对其家庭、亲属尤其对社区以及社会有一种特殊的道德责任和合作主义精神的优质社会关系资源。如果说能人治理讲求的是个人贡献,优质社群则追求社区的合力,是一种集体的资源。我们在倡导能人治理的同时,不可忽视村庄优质社群的作用。
(二) 林业合作组织与村庄事务的多中心治理
徐勇教授曾指出,“如果将现有的村民委员会作为村民自治主要、甚至唯一的组织资源,则不利于村民自治的成长”12。这就要求农村或者集体林区实现村级组织的自主性与多元化,以此弥补村委会治理不能涵盖的缺陷。林业合作组织突破了单户经营带来的分散化、小规模经营的限制,为林农创造了相比以往更多的林业收入,同时也对乡级政府和村委会的社区职能产生了冲击,作为农村的社会合作组织成为了村民自治的有益补充,并重新构造了村庄社区的组织基础。这是因为,专业合作社有助于将分散的林农组织起来,形成合力,一致对外,增强其对外交流、合作和对外谈判的能力,使林农在激烈的市场竞争中处于更有利的地位。林业合作组织的存在,既弥补了村民委员会的不足,又反过来对村民委员会的服务意识形成冲击与压力。在江西遂川碧洲镇丰林村调研时,该村成立了毛竹专业合作社,竹林面积8000 亩左右,发展至今村庄农户基本都入社,仅制笋这一项去年就达120 元一斤,社员收入提高了,人心齐,并且通过这个合作社,林业基础设施建设也较容易进行,调研前合作社社员已经齐心协力地修好路了。在此合作社中,管理人员主要为村委会干部,双重身份的重叠比仅以村委会名义开展的活动更容易进行,通过向村民、社员提供服务,村委会得到更多的村民支持,被赋予了更多的权威与信任。凭借林业合作组织,村民委员会逐步向群众性回归。
在调研中发现,运行良好的林业合作组织往往成员间凝聚力较高、认同感强,这直接得益于合作社为其带来的比入社前更好的收益。林农的理性人选择结合合作组织的良好示范与经营,把村庄中分散的人群组织起来,而这些组织成员往往就是村庄居民。合作社与村庄管理区域的重叠有利于村集体组织(村两委) 有效地将村民组织动员起来,协商式沟通更有可能因村民在林业合作组织中的多次接触而能顺利开展下去。
从乡村治理角度看,林业合作组织不仅要充分有效地发展,不断壮大自身实力,还要带领组织成员更好地将林业资源转变为市场资本,从林业经营当中获取更高收益。同时,林业合作组织必须承载和肩负起村庄自治的重任,因为如果只把村委会作为村民自治的主要、甚至唯一的组织资源,是非常不利于村民自治成长的,更枉论乡村治理的实施。林业合作组织在促进村民自治、完善乡村治理方面的优势在于其种类的多样性与经营模式的灵活性。
四、基本结论与启示
我们从林业站、企业等外部推动和能人治村、林业合作社等内部整合的角度,对林改后村庄社区资源的再组织化的问题进行了探讨。我们认为,林业站在林改过程中,已经成为嵌入到村庄政治的组织力量,特别在林权纠纷调解中,成为村民信服的组织权威; 外来公司成为影响村庄社区资源的另一个变量,在民主自愿的前提下,外来公司对村庄社区资源是一个良性的影响。我们认为,集体林改激活了村庄自治制度的博弈机制,经济精英参与到村庄治理中来,对村两委权威来源和权力运作机制是一个鼎新; 农民林业专业合作社的成立,对村两委的作用挑战与支持并存,但对村庄社区资源的组织化程度是一个良好的信号。
村庄社区资源的再组织化,要求将能人治理与优质社区并重。这就必须提到一个多中心治理与合作机制建设的问题。多中心治理不是分散治理,而是强调治理参与主体的多元化和权利的落实。各种新的组织资源不是各自为战,而是合作建设、共享成果。如针对林改后出现的一些问题与挑战就需要各个利益相关者互相合作。首先,政府需要通过必要的监管和有效的服务来把握全局; 涉农部门应该加强对林农相关知识的培训; 农村非政府组织应当为林农的发展积极建言献策,或者发挥典型示范和引领大局的作用; 外来企业和资本应将企业发展与社会责任结合起来,在追求企业利润的同时不能忽视林农的切身利益; 林农需要组建林业合作组织,发挥“能人”在合作组织的作用。这样,通过多种组织资源的介入与治理,形成优质的村庄社群质量,达到村庄的善治,重构农村的社会、经济、生态并重的包容性发展,最终实现“农民得实惠、林区得和谐、资源得增长”的林改目标。
【注释】
①胡敏华:《农民理性及合作行为问题的研究述评》,《财贸研究》2007 年第6 期。
②李培林:《村落的终结》,商务印书馆2004 年版。
③黄建兴:《福建林改及有关工作汇报—在贾治邦局长来闽调研时的汇报》,《黄建兴厅长讲话材料选编(2002-2008)》,华中师范大学中国农村林业改革发展研究基地编。
④访谈记录——课题组成员张康芳于2009 年9 月22 日与广西钦州市D 镇林业站站长李某做电话跟踪访谈。
⑤访谈记录——课题组成员张康芳于2009 年8 月14 日在广西钦州市D 镇米家村米家村访谈村主任李某。
⑥ 访谈记录——课题组成员周珍于2009 年7 月28 日在四川省沐川县X 村的访谈。
⑦ 访谈记录——课题组成员张婷于2009 年7 月22 日在福建省永安市洪田村对邓文山的访谈。
⑧R. H. Bates,“Contra Contractarianism: Some Reflections on the New Institutionalism”,Politics and Society(16)1988,pp. 387-401.
⑨滕月、王芳:《公共池塘资源的自选择治理安排》,《哈尔滨商业大学学报》( 社会科学版)2008 年第2 期。
⑩P. Worsley,et al,“The New Introducing sociology”,Harmondsworth,Middlesex,NewYork,NY,U. S.A. :Penguin Books,1987.
11村庄内聚力是指村庄作为一个整体的团结程度与一致行动能力。对村庄内聚力的讨论,比较重要的是波普金和黄宗智的讨论,前者涉及一般性的理论问题,后者则讨论了中国20 世纪华北和长江三角洲村庄的内聚力状况。参见米格代尔《农民、政治与革命》(中央编译出版社,1996 年) ; 黄宗智《华北的小农经济与社会变迁》(中华书局,2000 年) 第30、314 页,《长江三角洲小农家庭与乡村发展》(中华书局,2000 年) 第159 页。
12徐勇:《村民自治的深化:权利保障与社区重建——新世纪以来中国村民自治发展的走向》,《学习与探索》2005 年第4 期。