核心提示:众所周知,中美关系,在最近的二十年以来,中国对美的外交,总是处于被动的地位,屡屡被美国牵着鼻子走,究其根本原因,就是中国在美国对华外交政策的制订中,缺乏应有的话语权和影响力,从而导致中国在对美外交关系中,常常处于被动和不利的态势中,要想改变这种不利的态势,从而维护中国的国家利益,就要组织中国自己的游说集团,到美国的政府和国会去游说,从而使美国所制订的对华的外交政策,更符合中国的国家利益。
美国国内各种服务于外国的游说集团,采取符合美国法律的各种游说方式,影响美国立法或行政机构重大的内政外交政策的制订与实施,从而达到或者增进本国的国家利益,或者减少本国国家利益的损失的目的。回顾二十余年的中美外交史可知,中国在美国对华政策的制定过程中基本处于被动地位。为此,基于一些国家和地区在此方面的成功经验,中国政府通过积极组织参与各种在美对华游说组织,对美国对华外交政策的制订施加积极的影响,或可为增进(或减少)美国对华政策的积极面(或消极面)开拓新的局面。
一、游说集团在美国政治中所发挥的作用
在美国,社会各阶层可以为了维护自己的合法利益而组织各种各样的游说集团,以影响美国政府和国会各项公共政策的制定。其中,又以以色列游说集团最为突出。 受其影响,战后以来美国对以政策总体上呈对以一边倒支持的倾向。为此,中国也可以同时动员政府和社会力量,以及动员在美当地华裔社团和组织,组成起各种必要的对华游说集团,面向美国政府和国会进行游说。可以想见,由于各种原因,特别是历史经验的原因,中国组织的各种游说集团可能难以达到以色列游说集团那样的程度,多半能够对美国的对以政策施加决定性的影响力。不过,中国组织的游说集团,多少可以在中美关系中发挥一些积极的作用,并且总比没有对华游说集团的情况要好。美国的政治体制,不仅强调制约和平衡,同时还要求对各种权力加以混合。 这就为各种利益集团或者游说集团提供的机会。换言之,美国是一个各阶层在政治权利上大体上保持均势的一个国家。为此,利益集团或游说集团,在美国制订公共政策的取向上,起着不可忽视的作用。所以,中国组织在美对华游说集团,不仅对于维护中国的国家利益与国民权益实属必要,对于增进中美两国关系的稳定性、消除各种不良影响也同样重要,而且完全可以在美国的政治生态与社会环境当中生存、发展起来。
二、游说集团对美国外交政策的影响可能性
美国国际关系大师、国务院资深幕僚汉斯·摩根索指出,美国外交政策常常被各种错误的观念所误导。 美国国内各利益集团以及各国组织各种游说集团,围绕美国政府和国会展开游说,乃是一种影响美国内政外交政策行之有效的途径。很显然,任何一个国家外交政策归根结底还是由具体的人来制订的。既然如此,那么这些政策必定或多或少受到决策者们个人好恶、利益关系等因素的影响。特别是,对于美国这一讲究权力制衡的国家而言,其外交政策的制定给游说集团以极大的可乘之机。它们可以通过了解、利用外交政策制订者和决策者的个人好恶和价值取向,来直接或间接地影响某项外交政策的制订,从而使之更有利于本国的利益。以下两个案例,可以很好地说明游说集团对美国外交的政策的制定起着怎样重要的影响力。
一是1992年美国对台出售F-16战斗机事件。在此案例中,台湾当局支持的在美游说集团,利用威逼利诱等手段,迫使美国国会当中一向亲台并且代表了得克萨斯军州工集团利益的共和党人巴顿和民主党人吉林,向时任总统老布什发去公开信,要求总统批准美国对台出售150架F-16战斗机。 在美国国会的强大压力下,加之得克萨斯州乃是老布什竟选连任的关键大票仓,以致老布什不得不在1992年9月2日借出席沃思堡的竞选聚会的机会,宣布他将授权向台湾地区出售F-16战斗机,并在沃思堡组织生产。
二是李登辉访美事件。1994年,时任台湾地区领导人李登辉为了在1996年的台湾地区首次直选领导人中顺利胜出,因而借获取美国方面支持为自己造势。因此,李登辉成立了"台湾综合研究院",并由自己的亲信刘泰英担任院长。 同年夏天,台湾综合研究院与美国著名的公关公司卡西迪公司展开合作。 卡西迪公司称,它自1975年以来就广泛地为各种不同的客户提供积极而富有进取性的政府关系。 换言之,卡西迪公关公司可以为自己的客户(个人、企业或者某国政府),按照不同的需要为客户量身定做影响美国政府和国会政策制订的各项(游说)战略。具体而言,卡西迪公共公司通过对美国行政和立法部门展开游说, 使后者在制订政策的时候,更多地照顾到雇用卡西迪公共公司的客户的利益。
在台湾当局与美国卡西迪公共公司签署合同不久,卡西迪公共公司就在美国国会就李登辉访美一事发挥了决定性的作用。起先,美国政府拒绝给台湾地区领导人李登辉发放签证。但是,卡西迪公司说服国会,并借国会向政府施加强大的压力,迫使美国政府改变原先立场,转而为李登辉访美打开绿灯。诚然, 1994年美国中期选举后民主党失去了对美国参众两院的控制权,对美国民主党政府屈服国会有着很大的影响。 民主党政府,不得不对共和党控制的国会做出一些让步,以换取他们对政府在其他重大政策上支持。但是,不可否认的是,台湾地区支持的游说集团,在积极塑造美国政府和国会打造亲台外交政策上发挥了更持久的重要作用。
从以上的两个案例可以看出,游说集团对美国政府和国会公共政策的制定具有不可忽视重要作用。需要指出的是,美国的开国元勋们,将国家权力的平衡和制约看作是合众国能否长久生存下去的首要因素。在他们看来,防止权力被滥用的有效方法,乃是把权力分散在不同的部门之中,并且使其在追求自身利益和权力的过程中相互牵制。 美国政策的制定者,一般可以分为直接的政策制定者和间接的政策制定者两种,前者主要包括总统和行政系统中同国家安全、外交事务紧密相关的机构,如国务院、国防部、中央情报局、参议院外交委员会、参议院军事委员会、司法部门等,后者则主要包括各政党、政要或社会名流、各种利益集团等。 因此,美国国内各种利益集团及其所组织的游说集团,也需要与其他利益集团及其所组织的游说集团的展开竞争与协调,从而使自己利益集团利益获得相对最大化的同时,也可以使其他利益集团不至于反对这种利益的重新分配。换言之,某利益集团要想促使政府推进有利于自己的政策的制订和实施,它就必须说服政府和国会中的其他利益集团的代表,使他们相信这项公共政策制定和实施从长期来看也是符合其他利益集团的利益的,并且是符合国家和社会的总体利益的。
三、以色列支持的犹太裔游说集团的经验
犹太人在20世纪四十年代末到六十年代中期在美组建游说集团的经验,值得中国政府效仿。20世纪早期,美国的犹太人对犹太复国运动还抱着一种矛盾的心理。但是,1933年希特勒上台以后,尤其是第二次世界大战期间纳粹德国对犹太人施加的恐怖行为广为人知之后,他们对犹太复国主义的支持大为增加。 出于对自己民族和同胞的苦难的深切同情,美国的犹太人积极自发地组织起来,为诞生不久的以色列国家提供物质和政策上的帮助。以色列能够在周遭强敌的情况下生存和发展,更是给在美犹太人以莫大的鼓舞。以色列等同于犹太教,因而也是一种克服宗教障碍,令人鼓舞的方法。 因而,在以色列立国以后,在美犹太教堂把以色列当做一种抽象的犹太教信仰, 并且成为一种现实的、物质的表现形式。对众多的美国犹太教信徒来讲,支持以色列就等同于对犹太教忠贞的信仰。而对那些新的犹太教专业人士来说,他们很快就发现,以色列对于美国犹太人对犹太教日益增长的冷漠,也是一种非常好地对抗方法。因此,犹太教专业人士积极鼓励在美犹太人给予以色列以各种财政支持与政策支持,鼓励他们对美国政府和国会展开游说,从而使之制订出有利于以色列的各项外交政策。
那么,以色列游说集团在成立初期是如何运作的呢?拿以色列游说集团的核心组织"美国以色列公共事务委员会"来说。它的前身是"美国犹太复国公共事务委员会",创始人是 I.L.凯南。1951年,他成为美国犹太复国主义公共事务委员会的负责人,把委员会注册成为"外国游说团体"性质的组织。不过,凯南后来承认,它是一个美国的游说集团。 凯南主要通过与美国国会议员私下的接触,而非通过公开竞选和动员群众的方式,来实现美国立法部门制订有利于以色列的美国法律。该组织在1959年正式更名为"美国以色列事物委员会",并且仍然遵循"永远隐身于立法人员的背后,而不是自己在前台去参与美国外交政策的制订"这一核心原则,也称"凯南规则"的第一条,也是最核心的一条。
以色列游说集团在建立初期,就是依靠这种策略和游说方式,一步一步地做大做强的。在20世纪六十年代初期开始,随着犹太族裔在美国社会富裕程度的不断增加,以色列游说集团的影响更为深入、有力。肯尼迪和约翰逊两位总统的主要竞选捐增人和亲密顾问中,就有很多是美国的犹太裔人士。 显然,这些犹太人说客和顾问们,乃是为了塑造美国亲以的外交政策而向总统和国会参众议员提供各种咨询和建议。
那么,为什么美国总统和国会山参众议员会参考明知道是说客们所提供的咨询和建议呢?以美国国会的议员为例。随着的社会发展,美国国会事物是日趋复杂化。像美国立国初期那样国会议员能够对国家事务无所不知的时代,已经一去不复返了,所以,当代的国会议员很依赖于说客和智库的智囊们所提供的各种信息,以达到降低信息成本和提高决策效率的目的。说客可以帮助这些议员处理繁重的日常工作。大部分说客平常十分注意收集资料,广泛收集信息并进行加工整理,对某一领域问题都有比较精深的研究,他们有的本身可能就是某一研究领域的知名专家,所说的话具有比较大的影响力。 这样,美国国会议员就会利用犹太人利益集团所派出的说客提供的信息,作为他们在国会中提出议案和进行投票的重要参考依据。同样,美国总统在进行决策之时,也同样需要依赖某些个人和组织提供的信息和建议,来作为重要的决策参考依据。根据张春的研究,美国智库在美国国会和政府在制订外交政策时所具有的影响力,分别是:对众议员的影响力是28%,对参议员和政府行政官员的影响力都是31%,而对所有的决策者影响力的平均值则为30%。 也就是说,美国智库对美国政府和国会制定的三分之一的外交政策产生了决定性的影响。
四、中国游说集团对美游说的具体操作方案
对中国而言,尽管存在着各种反华利益集团及其游说集团,中国政府或者民间组织、支持的各种亲华利益集团及游说集团,同样有其生存与操作的空间。两种力量可以在美国分权与制衡的政治制度当中展开竞争或者必要的协调、妥协。总体来看,中国政府对美国对华外交政策的影响甚微。以1994年台湾地区领导人李登辉访美为例。此事前后历时一年,美国政府和国会才达成共识,决定给李登辉发放赴美的签证。在其背后,台湾当局及其组织的亲台利益集团、游说组织,对美国政府和国会展开了频繁、高密度的公共外交。反观中国政府,除了官方的正面外交抗议外,其他的反制措施或者没有,或者极为单薄、无力,以致最终无法再次改变美国政府的立场,使中国国家利益与国家声誉遭受严重损害。鉴于以色列在美游说集团的成功经验,结合中国政府和在美华裔的实际情况,中国政府在美开展游说活动时候,应该遵循一下三个原则。
(1) 尽量动员在美华裔来为中国在美国国会和政府进行游说,而尽量避免过去那种完全依靠政府简单而不免粗暴的一味抗议的方式。为此,中国政府要对美国华裔展开积极的宣传,使他们为自己祖先的国度所取得的成就感到由衷的自豪,进而使中国成为他们生活上的新的精神支柱,而且是看得见、摸得着而非空洞无形的支柱,最终达到他们愿意为塑造美国制定有利于中国的对华政策而努力奋斗的目的。
(2) 中国应该鼓励在美华裔积极投身到担任美国国会议员助理中去。随着社会的发展和社会的多元化,以及政务的日趋复杂化,美国国会议员再也不能像十九世纪初期那样自己可以掌握一切,并提出正确的议案,而是必须通过自己的私人助理,来帮助他们收集信息、与本选区选民沟通,并向议员反映选民的诉求和呼声;此外,私人助理还可以为议员所提出的议案出谋划策,为该议员与其他议员的就拟提的法案进行沟通和联系。
在美国国会助理人员之中,对议员影响最大的是行政助理(administrative assistant)。行政助理负责议员的日常工作,包括人事安排、出版事宜,主管议员办公室的运作,向议员提供政治与立法意见。 因此,国会议员的行政助理对美国国会议员内外政策的制订所发挥影响是不容小视的。中国政府以及各种在美华裔组织,应该积极鼓励华裔的中青年人才牺牲小我,而甘愿为了民族同胞国的利益出任美国国会议员的行政助理。所以说是牺牲小我,是因为行政助理这一职业在美国收入并不是太高。就拿105届美国国会为例,美国国会参议院行政助理的薪金是九万九千五百美元,众议院行政助理的薪金是十万零五千美元。 这在美国只能算是中等收入。一个哈佛大学MBA研究生,如果进入华尔街金融机构工作,其年薪将在六万至十三万五千美元之间,如果表现出色,还有数额不菲的奖金。相比之下,华尔街比国会议员行政助理更有吸引力。此外,国会议员行政助理的工作也不太稳定。他们经常受到自己的"主公",如退休、选举落败、病死、调职等,或者国会政治斗争的影响而失业。 所以,中国政府和美国当地华裔组织要给那些愿意投身到美国国会议员行政助理和国会事务委员会助理等职业的华裔才俊给予足够的精神和物质支持,以使他们能够安心而积极地投身到对华游说的事业当中去。
(3) "永远站在立法人员身后,来影响立法人员的立法倾向,而非在台前公开表演"。这一美国以色列公共事物委员的核心原则,中国政府和美国当地华裔组织在实施对华游说活动时同样需要遵守, 显然,如果利益集团派出的说客高调去国会和政府部门进行游说活动,以说服国会和政府制订对本集团有利的公共政策,那将很可能会导致敌对利益集团、其他非敌对但利益同样受到损害的利益团体集团的单独或一致阻挠,而使自己的初衷无法实现。
利益集团和游说集团在试图影响美国政府和国会制订针对本集团的法律时候,主要是通过私下的渠道进行的。各种利益集团在华盛顿的代表经常会对专门领域的法律问题提供详细的技术性知识,并且雇专家与国会各事务委员会展开合作,通过提供咨询和建议达到影响决策的目的。 也就是说,利益集团的游说主要是以幕后游说为主,并且还要与相关其他的利益集团进行协商和妥协,以免拟议的议案在国会事务委员会和在国国大会上表决时受到不必要的阻挠。因此,中国游说集团同样需要遵循这种游说惯例、游戏规则。这种背后游说策略由于往往不为公众所知,也就不会轻易地招致美国各阶层对华的反感,并且使美国国会议员和政府官员"自然地"对中国产生好感,从而达到塑造美国有利于中国的外交政策的目的。
五、结语
美国政治体制的分权与制衡这一根本特性,决定了利益集团可以通过游说的方式来影响美国政府和国会的内外政策的制订。过去,中国政府对此或者不甚了解,或者不愿为之,从而使中国在美国对华政策制订过程中影响甚微,反制措施屡屡受挫。相反,那些反华利益集团则可以大肆地针对美国国会和政府进行反华游说活动,以致美国对华政策经常向于对华遏制的方向倾斜。中国政府可以基于一些国家和地区在此方面的成功经验,通过积极组织参与各种在美对华游说组织,对美国对华外交政策的制订施加积极的影响,或可为增进(或减少)美国对华政策的积极面(或消极面)开拓新的局面。