2012年土地政策总体回顾与评述
唐 健
随着我国工业化、城镇化、农业现代化进程的加快,土地在经济社会发展中的作用日益显现。在经济快速发展过程中,面对巨大地土地需求,国土资源管理部门实现“保发展、保红线”的难度与压力越来越大。2012年,土地管理政策继续延续“十一五”期间的主线,在严格保护耕地、积极参与宏观调控、推进土地节约集约利用、促进城乡统筹发展方面出台了一系列文件,一些地方围绕服务经济发展大局,实行了许多创新和尝试,推动了土地政策的发展。
一、2012年主要土地政策回顾
(一)严格保护耕地,建设高标准基本农田
2012年,国土资源部在严格保护耕地方面出台了《全国土地整治规划(2011-2015年)》、《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》、《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》、《高标准基本农田建设标准》、《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》等文件,对加强耕地保护、严格保护基本农田做出了严格、具体的规定,在实践中发挥了较好的作用。
1.出台《全国土地整治规划(2011-2015年)》,土地整治上升为国家战略
10多年来,我国的土地整治走过了不平凡的发展历程:在范围上,已由分散整理向集中连片的全域规划、全域设计、全域整治转变;在内涵上,已由增加耕地数量为主向增加耕地数量、提高耕地质量、改善生态环境并重转变;在目标上,已由单纯的补充耕地向建设性保护耕地与推进新农村建设和城乡统筹发展相结合转变;在手段上,已由以项目为载体向以项目、工程为载体结合城乡建设用地增减挂钩、工矿废弃地复垦利用等政策的运用转变。开展农村土地整治已经上升为国家层面的战略部署,正式写入2009年中央1号文件和温家宝总理的政府工作报告。国土资源部2009年印发的《关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也已对“万村土地整治”工程作出了具体部署。2012年,《全国土地整治规划(2011-2015年)》经国务院批准正式实施。土地整治已经由自然性工程转变为综合性社会工程,成为保发展、守红线、促转变、惠民生的重要抓手和基础平台,土地整治已上升为国家层面的战略部署,对国家粮食安全战略和节约优先战略,以及社会主义新农村建设和城乡统筹发展战略起到重要的支撑作用。《全国土地整治规划(2011-2015年)》在以下几方面明确了要求。
(1)再建4亿亩旱涝保收高标准基本农田,补充耕地2400万亩
“十二五”时期的土地整治规划的方向是:以保障国家粮食安全为首要目标,以推进新农村建设和统筹城乡发展为根本要求,加快农村土地整治复垦,提高耕地质量建设,大规模建设旱涝保收高标准基本农田,积极开展城镇工矿建设用地整治,以资源可持续利用促进经济社会可持续发展。规划明确了未来五年土地整治的指导原则和目标任务,到2015年,新建4亿亩旱涝保收高标准基本农田,经整治后耕地质量平均提高1个等级,粮食亩产增加100公斤以上。整治农村建设用地450万亩,生产建设活动损毁土地全面复垦,自然灾害损毁土地及时复垦,历史遗留损毁土地复垦率达到35%以上;提出了规划实施的有效手段,制定了规划实施的保障措施。
过去十年,全国通过土地整治共建成高产稳产基本农田2亿多亩,其中“十一五”期间1.6亿亩。规划要求,未来五年新建4亿亩,是“十一五”时期的2.5倍。《规划》科学划定了华北平原区等10个农用地整治重点区域,冀东煤炭钢铁基地等10个土地复垦重点区域,东部沿海滩涂区等9个土地开发重点区域;确定了粮食主产区基本农田整治工程等8个土地整治重大工程,在实施好已安排土地整治重大项目的基础上,适时启动新的重大项目;以示范建设构筑全域整治新机制,在继续实施116个基本农田保护示范区建设的基础上,着力打造500个高标准基本农田建设示范县,同时继续推进示范省建设。规划期内,新建5000处万亩连片的旱涝保收高标准基本农田保护示范区。4亿亩高标准基本农田建设任务将通过省、市、县级土地整治规划层层分解落实。此外,《规划》还要求加强耕地质量建设,经整治的基本农田平均提高1个等级,粮食亩产增加100公斤以上,进一步增强粮食安全保障能力。
(2)统筹推进土地整治
本轮规划的基本思路是“全域规划、综合整治”,统筹推进土地整治。全域土地整治的含义,一是目标多重化,即耕地面积增加,耕地质量提高,生态环境改善。二是整治范围扩大,即统筹安排农用地整治、农村建设用地整治、城镇工矿废弃地整治、土地复垦和未利用地开发等各类活动。三是统筹城乡发展,促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间有序合理流动。《规划》与全国主体功能区规划、全国新增千亿斤粮食生产能力规划、中国农村扶贫开发纲要、20多个区域发展规划充分衔接,落实区域发展战略,实施差别化土地整治。具体来说,就是从东中西部土地资源的禀赋差异出发,确定因地制宜的区域土地整治方向。如东部地区积极开展城乡建设用地整治,提高土地资源利用效率;中部地区加强田、水、路、林、村综合整治,稳步提高粮食综合生产能力;东北地区要大规模开展基本农田整治,建设稳固的国家粮食战略基地;西部地区推广生态型土地整治模式,促进国土生态安全屏障建设。
(3)规范推进城乡建设用地增减挂钩试点
实践已经证明,增减挂钩是推动农村土地整治的重要激励手段,通过增减挂钩引导资金、聚合资源投向农村,开展田、水、路、林、村综合整治,不仅能有效促进耕地保护、推动节约集约用地,而且已成为新农村建设和统筹城乡发展的重要手段,为开展土地整治注入了新动力。因此,“十二五”期间,要进一步整合土地整治与增减挂钩,以切实维护农民权益为出发点和落脚点,规范城乡建设用地增减挂钩试点,促进城乡土地要素合理流动,显化土地资源、资产、资本综合效益。
(4)完善统筹推进土地整治机制。
《规划》要求,一是要加强规划统筹,即与农业生产、城乡建设、区域发展、产业发展、生态建设等相关规划和发展要求相协调,合理安排土地整治的规模、布局、重点和时序,保障其各项活动科学有序进行;二是有效聚合相关资金,切实提高各项资金的使用效率,发挥资金的综合效益;三是构建共同责任机制,形成政府主导、国土搭台、部门联动、公众参与、共同推进的责任机制。
2.建设高标准基本农田,加强耕地质量管理
(1)发布了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》
为落实全国土地整治规划,国土资源部联合财政部印发了《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》。提出高标准基本农田是指,“旱涝保收高标准基本农田是通过土地整治建设形成的布局合理化、农田规模化、农业科技化、生产机械化、经营信息化、环境生态化的基本农田。”各省(区、市)要按照国土资源部和财政部《通知》的要求,制定高标准基本农田建设年度实施方案,分解落实国家下达的年度计划,明确通过各级各类土地整治项目及各种途径能够建成高标准基本农田的面积,落实具体建设任务。规定高标准基本农田建设,一是上一年度的计划执行情况将与分解下达下一年度的计划相挂钩。二是计划完成情况与有关资金的分配密切相关。三是将国土资源部正在实施的增减挂钩试点、低丘缓坡土地开发试点、工矿废弃地复垦调整利用试点等工作与高标准基本农田建设任务挂钩。
(2)发布《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》
耕地质量建设与管理是落实最严格的耕地保护制度的重要内容,是提高农业综合生产能力、确保国家粮食安全的根本保障,是优化利用土地资源、构建国家生态安全屏障的有效途径。党中央、国务院对耕地质量建设与管护高度重视。2008年,党的十七届三中全会作出的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》提出“划定永久基本农田,建立保护补偿机制,确保基本农田总量不减少、用途不改变、质量有提高”。2012年3月27日,国务院正式批准实施了《全国土地整治规划(2011-2015年)》,提出“十二五”期间再建设4亿亩高标准基本农田的任务,明确要求“经整治后的基本农田质量平均提高一个等级,粮食亩产增加100公斤以上”。近年来,中央领导也多次对耕地质量建设与管理做出重要指示,温家宝总理在2011年视察国土资源部时明确要求我们“在做好数量管控的同时,加强质量管理和生态管护”。
为落实党中央、国务院关于耕地数量管控、质量管理和生态管护的有关要求,进一步丰富耕地保护内涵,提升耕地保护水平,全面加强耕地质量建设与管理,国土资源部制定并发布了《关于提升耕地保护水平全面加强耕地质量建设与管理的通知》。《通知》包括六方面十六条具体措施:一是加快划定永久基本农田,严格管控优质耕地。重点是将优质耕地划入基本农田实行永久保护,严控建设用地占用优质耕地。二是大力推进农村土地整治,全面提升耕地质量等级。重点是加快建设高标准基本农田,重点抓好重大工程、示范省和示范县建设及高标准基本农田日常管护。国土资源部将充分运用农村土地整治监测监管系统,对高标准基本农田建设情况进行集中统一、全面全程监管,并定期考核。三是严格落实耕地占补平衡,把好补充耕地质量关。重点要严格执行耕地占补平衡政策规定,严格补充耕地项目验收和地类变更,切实提高新补充耕地产能。积极探索“以补定占”机制,实现补充耕地与占用耕地数量和产能双平衡。四是积极推行“移土培肥”,统筹做好建设占用优质耕地耕作层剥离和再利用。重点是加快建立有效管理机制,统筹做好耕作层剥离和再利用,力争剥离与覆土紧密衔接、同步实施。五是持续加强监测评价,及时掌握耕地质量动态变化。一方面,健全耕地质量等级更新评价制度,在现有成果基础上,全面掌握和更新耕地质量等级状况;另一方面,建立耕地质量等级监测机制,力争“十二五”期间建立健全全国监测网络体系。六是加强组织领导,落实耕地质量建设与管理共同责任。重点是落实共同责任,约束与激励并重,完善各项制度,强化科技支撑。耕地质量建设与管理情况将作为耕地保护的重要内容,纳入对地方各级政府的耕地保护责任目标考核。
(3)发布了《高标准基本农田建设标准》
建部十多年来,国土资源部按照党中央、国务院关于建设高标准基本农田的指示精神和部门职责,以优化土地利用结构、增加有效耕地数量、提高耕地质量、推进农田防护与生态环境保持工程建设、改善农村生产生活条件和生态环境、促进社会主义新农村建设为主要目标和任务,通过大力开展土地整治,建设高产稳产基本农田2亿多亩,补充耕地4500多万亩,实现了耕地占补平衡并略有增加;农田整理新增耕地率达5%~8%,农田产出率提高10%~20%,农业生产条件明显改善。土地整治已上升为国家战略,今后相当长一段时间内,建设高产稳产基本农田成为土地整治的重要任务。
为了规范高标准基本农田建设目标、条件、程序、内容及技术要求,指导各地规范有序开展高标准基本农田建设,我部组织制订了《高标准基本农田建设标准》并于今年6月份发布。《高标准基本农田建设标准》规定了高标准基本农田建设原则、目标、建设条件、建设内容与技术要求、建设程序、公众参与、土地权属调整、信息化建设与档案管理、绩效评价等内容。实际工作中,高标准基本农田建设工作需要研究建立标准体系,规范项目可行性研究、规划设计、工程建设、质量评定、后期管护、权属管理、绩效评价等环节,需要依据土地利用总体规划、土地整治规划,充分运用土地调查与年度变更调查最新数据、农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估成果等国土资源基础数据,对高标准基本农田建设活动进行规范,以实现数量、质量、生态并重,确保基本农田数量稳定、质量提高,保障国家粮食安全。
建设高标准基本农田,要坚持“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”的基本国策;坚持规划引导,以土地利用总体规划和土地整治规划为依据,与相关规划相协调,统筹安排;坚持因地制宜;坚持数量、质量、生态并重,确保基本农田数量稳定、质量提高;坚持以农村集体经济组织和农民为主体,充分尊重农民意愿,维护土地权利人合法权益,切实保障农民的知情权、参与权和受益权;落实管护责任,健全管护机制,发挥项目建设长期效益。要加强日常监测,实时更新农用地分等定级成果、土地质量地球化学评估成果等国土资源基础数据;进一步规范土地整治项目管理,统一标识。
(4)《新增建设用地土地有偿使用费资金使用管理办法》
该办法进一步规范了新增费的支出范围。一是调整新增费支出类别。将原支出类别为基本农田建设支出、土地整理支出、耕地开发支出、基本农田保护支出以及与之相关的其他支出,改为土地整治支出及其他相关支出。土地整治支出具体包括基本农田建设支出、土地整理支出、耕地开发支出;其他相关支出包括基本农田保护支出、土地整治管理支出和其他支出。二是完善土地整理支出内涵。在原使用范围的基础上,增加为提高节约集约用地水平而进行的农村建设用地整理支出;项目区内为改善农村生产条件而进行的道路、电力、水源、输排水(含排洪、排碱)等基础设施、农田防护措施和为开展土地整治工作而进行的拆迁补偿等支出。三是完善基本农田保护支出的相关内容。明确新增费可用于基本农田利用现状、权属调查及成果维护支出;基本农田划定和调整、动态监管支出;基本农田保护标识、标志的设立支出等。四是增加土地整治管理支出的相关内容。包括耕地后备资源调查、土地整治规划编制、耕地质量等级评价与监测、信息化建设、前期选址、立项报批和审核论证支出;项目实施和资金使用的监督检查、绩效考评支出;项目竣工后的新增耕地核查、后续管护、提高耕地质量等级支出等。
(二)加强土地市场建设,推进节约集约用地
1.出台《闲置土地处置办法》,盘活存量建设用地
(1)明确了闲置土地的含义
闲置土地指“国有建设用地使用权人超过国有建设用地使用权有偿使用合同或者划拨决定书约定、规定的动工开发日期满一年未动工开发的国有建设用地。”同时,已动工开发但开发建设用地面积占应动工开发建设用地总面积不足1/3,或者已投资额占总投资额不足25%,中止开发建设满一年的国有建设用地,也可以认定为闲置土地。
(2)明确要求供应土地须是“净地”
“净地”的含义是土地权利清晰,安置补偿落实到位,没有法律与经济纠纷,地块位置、使用性质、容积率等规划条件明确,具备动工开发必需的基本条件。《办法》重在强化对闲置土地的预防和监管,规定市、县人民政府供应的土地必须是“净地”,禁止“毛地”出让,防止因政府、政府有关部门的行为造成土地闲置。
同时,《办法》明确了出让合同和划拨决定书应当约定开工、竣工时间和违约责任,强化违约责任对土地使用者和政府双方的约束,并在规划、计划、审批和供地等方面强化了上级国土资源主管部门对下级国土资源主管部门处置闲置土地的监管措施,控制地方新增加闲置土地,促进土地及时开发利用。
(3)规定了闲置土地处罚办法
《办法》强化了对政府原因导致土地闲置的责任,规定政府不按期交地、修改规划、政策调整、处置信访事件、军事管制、文物保护等原因导致土地闲置,采取协商方式处置,并强调政府与土地使用权利人在民事合同关系中的平等地位,强化了对土地权利人的保护,增强了闲置土地处置的可行性。由企业自身原因造成的土地闲置,《办法》规定,未动工开发满一年的,地方国土部门将收缴相当于土地出让价款20%的土地闲置费;未动工开发满两年的,无偿收回土地使用权。
(4)加强与证监会银监会联动遏制土地闲置
国土资源部要求各地从土地市场动态监测与监管系统中提取房地产土地闲置超过一年的情况,并抄送给银监会、证监会等部门。国土部将继续加强与证监会、银监会的联动,从土地市场动态监测与监管系统中提取部分房地产土地闲置的情况,并抄送给银监会、证监会等部门。对于涉嫌土地闲置及炒地行为的房地产开发企业,银监会将在新开发项目贷款的发放上给予限制,证监会将在其上市、再融资和重大资产重组的审批上予以限制。
2.明确提出节约集约用地的政策含义,严格控制建设用地规模
《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)下发以来,各地积极贯彻落实,节约集约用地工作取得明显进展。但节约集约用地制度体系仍不健全,内容不完善,政策措施不配套,落实不到位,推进节约集约用地制度建设的任务还相当艰巨。为进一步贯彻落实十七届三中、五中全会《决定》和中央领导同志对建立最严格的节约用地制度、实施节约优先战略的指示,国土资源部发布了《关于大力推进节约集约用地制度建设的意见》(国土资发〔2012〕47号),要求深刻认识大力推进节约集约用地制度建设的重大意义,提出了大力推进节约集约用地制度建设的总体要求和基本原则。大力推进节约集约用地制度建设的总体要求是:紧紧围绕科学发展主题和加快发展方式转变主线,以保障经济社会可持续发展为目标,以提升土地资源利用效率和土地投入产出水平为着力点,合理控制建设用地规模,优化土地利用布局和结构,拓展符合资源国情的建设用地新空间,创新节约集约用地模式,加强节约集约用地评价考核,促进各项建设少占地、不占或少占耕地,实现以较少的土地资源消耗保障支撑更大规模的经济增长。
大力推进节约集约用地制度建设的基本原则是:坚持统筹城乡用地,合理确定用地布局和结构;坚持建设用地总量控制和用途管制,促进土地利用和经济发展方式转变;坚持市场配置土地资源,提高土地承载能力和利用效率;坚持土地使用标准控制,严格用地约束;坚持节约集约用地评价考核,促进制度有效落实。
大力推进节约集约用地制度建设的总体要求是,合理控制建设用地规模,优化土地利用布局和结构,拓展符合资源国情的建设用地新空间,创新节约集约用地模式,加强节约集约用地考核,促进各项建设少占地、不占地或少占耕地,实现以较少的土地资源消耗保障支撑更大规模的经济增长。首次完整阐述了节约集约用地制度的八项内容,包括:土地利用总体规划管控制度、土地利用计划调节制度、建设用地使用标准控制制度、土地资源市场配置制度、节约集约用地鼓励政策制度、土地利用评价考核制度。
2.开展国土资源节约集约利用模范县评选,典型引路完善制度
随着工业化、城镇化迅猛发展,在严格保护耕地和保障经济社会发展必要用地双重压力下,走国土资源节约集约路子已成为当今社会共识。为充分发挥典型示范的带动作用,总结地方实践经验,2009年国土资源部在全国部署了国土资源节约集约模范县创建活动,并于2011年组织开展了全国首届模范县评审活动。
模范县评审工作范围广,涉及部委、省、县多层次,国土、住建、规划等多部门,建立了政府、评审主体国土部门和负责监督内业核实的纪检部门之间畅通的工作机制。发布了评价指标体系、考核和评选办法,结合《开发区土地集约利用评价规程》确立了评选依据,明确了奖惩措施。在120个通过资格复核的申报县(市)中,经过材料审核和实地考核,最终100个县(市)被国土资源部授予“国土资源节约集约模范县(市)”荣誉称号,并给予一次性用地(500亩)指标奖励,同时,对模范县(市)在综合利用工程、土地整治项目等方面予以优先安排。
在节约集约模范县评选中,对一年内违法占用耕地面积大于或等于100亩,且违法占用耕地面积占新增建设用地占用耕地总面积的比例大于或等于10%的县(市)实行一票否决制;国家基本农田保护示范区所在县(市),可优先评为模范县(市)。
节约集约模范县评选工作,使得县级土地管理从单纯的控制单位面积投资强度、容积率和建筑密度等管控型土地管理,向管控型、激励型和引导型多重土地管理方式转变,节约集约用地意识和行为从被动向主动转变。
3.发布限制和禁止用地项目目录
为贯彻落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)精神,依据《产业结构调整指导目录(2011年本)》(国家发展改革委令第9号)和国家有关产业政策和土地供应政策,国土资源部、国家发展改革委联合制定了《关于发布实施〈限制用地项目目录(2012年本)〉和〈禁止用地项目目录(2012年本)〉的通知》(国土资发〔2012〕98号)(简称《通知》)。
(1)出台背景
2011 年国家出台新的产业结构调整目录,近年来国家为规范房地产供地、促进闲置地利用屡出新政,国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》(国发〔2005〕40号)要求,各有关部门要加快制定和修订财税、信贷、土地、进出口等相关政策,切实加强与产业政策的协调配合,进一步完善促进产业结构调整的政策体系。根据该要求,结合《产业结构调整指导目录(2005年本)》和国家有关土地供应政策,2006年国土资源部会同国家发改委发布实施了《限制用地项目目录(2006年本)》和《禁止用地项目目录(2006年本)》(国土资发〔2006〕296号)。在目录制定发布过程中,国土资源部与发改委建立了适时修订限制和禁止用地目录的联动机制,两家商定将根据宏观调控政策、国家产业政策和土地供应政策,适时联合修订和发布限制和禁止用地项目目录。2009年,为贯彻落实国家关于抑制部分行业产能过剩和重复建设,引导产业健康发展,规范房地产市场平稳运行等一系列政策要求,国土资源部又发布了《限制用地项目目录(2006年本增补本)》和《禁止用地项目目录(2006年本增补本)》(国土资发〔2009〕154号)。另外,为规范房地产用地供应管理,促进闲置土地利用和打击囤地炒地行为,严禁向别墅类供应土地,近年来,国土资源部按照国家有关房地产市场调控政策要求,先后下发《关于加强房地产用地供应和监管有关问题的通知》(国土资发〔2010〕34号)、《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》(国土资发〔2010〕151号)和《关于严格落实房地产用地调控政策促进土地市场健康发展有关问题的通知》(国土资发〔2010〕204号)等文件,对商品住宅用地单宗出让面积、住房用地容积率控制标准等作了明确限定。
(2)内涵与外延
限制用地项目目录涵盖党政机关新建办公楼、城市主干道路等七类,禁止用地项目目录涵盖了农林业、煤炭等十七个大类。《通知》主要是依据近年来国家相继颁布实施有关产业政策、房地产市场调控政策等制定。为进一步体现出《通知》的现势性,加强土地参与宏观调控的力度,《通知》遵循了开放适应性原则,主要体现在三个方面:一是在《通知》执行过程中,国务院发布的产业政策和土地资源管理政策对限制和禁止用地项目另有规定的,或有较大修改调整的,按国务院规定办理。二是国土资源部将根据宏观调控需要,依据国家产业政策、土地供应政策的变化情况,适时修订限制和禁止用地项目目录。三是各地可以根据本地区实际情况,在符合《通知》中限制和禁止用地项目目录的前提下,制定适宜本地的限制和禁止用地项目目录。
(3)住宅用地容积率必须大于1
2006 年本目录已对“低密度”住宅禁止供地,早在2010 年,国土资源部已与住房和城乡建设部联合发文规定住宅用地容积率不能小于1.0。在《限制用地项目目录(2006年本)》中已明确“低密度、大套型住宅项目(指住宅小区建筑容积率低于1.0、单套住房建筑面积超过144 平方米的住宅项目)”禁止占用耕地,亦不得通过先行办理城市分批次农用地转用等形式变相占用耕地。2010年,为加强房地产用地和建设的管理调控,积极促进房地产市场继续向好发展,按照《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》(国发〔2010〕10 号)要求,2010 年,国土资源部会同住建部发布《关于进一步加强房地产用地和建设管理调控的通知》( 国土资发〔2010〕151 号),明确要求:严格限制低密度大户型住宅项目的开发建设,住宅用地的容积率指标必须大于1。这是部门联合发文中首次对住宅用地规划建设条件作出明确规定,为依法查处违规别墅类用地提供了量化标准。
4.出台《关于严格执行土地使用标准大力促进节约集约用地的通知》
要求各地严格执行各类土地使用标准,加大审查力度,加强对标准执行的监管和评价。
(1)严格执行和不断完善土地使用标准。对国家发布的《限制用地项目目录》和《禁止用地项目目录》、《工业项目建设用地控制指标》,公路、铁路、民用航空运输机场、电力、煤炭、石油和天然气工程项目建设用地等控制指标,房地产用地宗地规模、容积率控制等各类土地使用标准,各地要坚决贯彻执行。本通知发布实施后,其他各类标准、指标、考核要求中,涉及的用地指标不符合国家和地方发布实施的土地使用标准要求的,不得作为办理土地审批、供应和用地的依据。对国家尚未颁布土地使用标准的,各地应依据本地区资源条件、项目类型及建设要求,制订适用于地方的土地使用标准,进而办理建设用地审批、供地和用地手续;对国家和地方尚未颁布土地使用标准和建设标准的特殊建设项目,应先进行项目节地评价并组织专家评审,依据节地评价结果和专家评审意见,办理用地、供地手续。各地要按照节约集约用地的原则,抓紧研究制定或修订完善土地使用标准。
(2)明确土地使用标准的审查内容和使用环节。自通知下发之日起,凡报上级审查的建设项目用地,各地要按照部规定的示范格式要求,规范填写建设项目用地报件,明确建设项目用地适用的供地政策和土地使用标准。对依法必须招拍挂出让的经营性用地,市、县国土资源主管部门在拟订出让方案和编制出让文件时,要明确土地使用标准的控制要求,落实国家规定并向社会公示;对经营性用地以外的其他建设项目用地,市、县国土资源主管部门要重点加强报件中土地使用标准使用情况的审核,并对适用标准的真实性负责。对上报国务院或省级人民政府批准的建设项目用地,省级国土资源主管部门应履行好实质性审查职责,对报件中适用土地使用标准的真实性、合规性负责。对上报国务院批准的建设项目用地,部将重点对省级国土资源主管部门出具的审查内容和意见进行复核性审查。
(3)进一步加强对土地使用标准执行的监管和评价。市、县国土资源主管部门要在国有建设用地划拨决定书和出让合同中,及时增补土地使用标准的相关内容。在核发划拨决定书、签订出让合同时,要明确规定或约定建设项目用地总面积、各功能分区面积及土地用途、容积率控制要求、违规违约责任等,划拨决定书和出让合同要及时上传土地市场动态监测监管系统。省级国土资源主管部门要密切关注市县出让公告、出让合同、划拨决定书中土地使用标准的确定和执行情况,加强监督检查。 对报国务院审批的建设项目用地,部将对土地使用标准的执行情况进行重点检查。省级国土资源主管部门要积极探索和加快建立土地使用标准执行情况的评价体系,抓紧开展省以下国土资源主管部门土地使用标准执行情况的评价,定期公布评价结果。
(三)参与房地产市场宏观调控,加大住房建设用地供应
1.加大住房用地供应量
年初下发《国土资源部关于做好2012年房地产用地管理和调控重点工作的通知》(国土资发〔2012〕26号),明确提出房地产用地管理和调控要坚持方向不改变、态度不动摇、力度不放松,并提出了2012年房地产用地调控的目标任务,明确了工作重点。2012年全国住房用地计划供应17.26万公顷,与去年实际落实量相比增加21.3%,其中保障性安居工程用地和中小套型商品住房用地计划占79.3%。
2.促进房价合理回归,促进房地产市场和土地市场健康发展
2012年5月份以来,部分城市商品房销售量明显回升,新建住宅价格出现环比上涨,土地市场也随之出现了一些波动,部分城市再现高价地,引发社会热议。为更好地落实中央要求,巩固已有调控成果,切实维护好房地产和土地市场的稳定,7月,《国土资源部 住房城乡建设部关于进一步严格房地产用地管理巩固房地产市场调控成果的紧急通知》,要求进一步提高认识,坚持房地产市场调控不放松,要坚持调控不放松,密切配合做好各项工作,不断巩固调控成果,坚决防止房价反弹;加大住房用地供应力度,提高计划完成率。要把落实住房用地供应计划作为下半年的重点工作切实抓好,应保尽保保障性安居工程用地,并以提高计划完成率、增加有效供应为首要目标,进一步加大普通商品住房用地的供应力度;继续探索完善土地交易方式,严防高价地扰乱市场预期。各地要密切跟踪市场形势,切实把握好土地出让节奏、时序和价格,防止出现商服和住宅高价地,扰乱市场预期,破坏市场稳定。对预判成交价创历史总价最高,或单价最高,或溢价率超过50%的房地产用地,包括商服、住宅或商住综合,要及时调整出让方案,采用“限房价、竞地价”或配建保障房、公共设施等办法出让土地。严格执行现有政策,加强监管增加住房有效供给。房地产用地出让不能超过面积上限,不得捆绑出让、“毛地”出让。住宅用地容积率不得小于1。土地出让竞买保证金不得低于出让最低价的20%。
3.保障性安居工程计划指标单列
优先安排民生建设用地,对保障性安居工程用地实行计划指标单列,确保保障性住房和棚户区改造住房建设、农村危房改造用地,增加公租房和中小套型的限价普通商品房用地,保障文化教育、医疗卫生和公共服务用地。
(四)深化农村土地产权制度改革,加快土地确权颁证
为加快推进集体土地确权登记发证工作,2011年5月,国土资源部、财政部、农业部下发《关于加快推进农村集体土地确权登记发证工作的通知》,要求各地认真落实中央1号文件精神,加快农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等确权登记发证工作,力争到2012年底把全国范围内的农村集体土地所有权证确认到每个具有所有权的集体经济组织,做到农村集体土地确权登记发证全覆盖。并要求从加快地籍调查、加强争议调处、规范已有成果、加强信息化建设、强化证书应用等方面,进一步细化和完善加快农村集体土地确权登记发证的政策。
为推动确权登记发证顺利进行,2011年11月,国土资源部、中央农村工作领导小组办公室、财政部、农业部联合下发《关于农村集体土地确权登记发证的若干意见》(国土资发〔2011〕178号),对推进农村集体土地确权登记发证工作的有关政策和技术措施进行了进一步明确。一是确定了加快推进农村集体土地确权登记发证工作依法依规、便民高效、因地制宜、急需优先、全面覆盖的五大原则。二是因地制宜加快农村地籍调查,满足土地登记发证的需要。三是依法明确农村集体土地所有权主体代表,把农村集体土地所有权确认到每个具有所有权的农民集体。四是依据实事求是原则分类处理“合村并组”、城乡建设用地增减挂钩试点、农村土地整治以及“撤村建居”等涉及的集体土地确权登记工作。五是严格规范确认宅基地使用权主体,按照不同的历史阶段对超面积的宅基地进行确权登记发证。六是认真做好集体建设用地的确权登记发证工作,妥善处理农村违法宅基地和集体建设用地问题。七是严格规范农村集体土地确权登记发证行为,“小产权房”等违法用地不得登记发证。八是明确规定实行凭证管地、用地制度,强化证书应用。
(五)加强土地管理法制建设,推进依法行政
1.加快土地管理法修改
《土地管理法》于1986年颁布实施以后,先后进行了三次修改。第一次是1988年修正,解决了土地使用权可以依法转让的问题。第二次是1998年全面修订,建立了以耕地保护为核心,以用途管制为手段的土地管理制度。第三次是2004年修正,区分征收与征用概念,作了适宪性修正。《土地管理法》实施以来,在我国工业化、城镇化和农业现代化快速推进的大背景下,基本保障了发展用地,耕地特别是基本农田得到有效保护,节约集约用地的机制正逐步形成。但是,随着经济社会快速发展,现行《土地管理法》在实施过程中也暴露出了一定的缺陷与不适应。为适应新的形势发展要求,国土资源部在2003年就启动了《土地管理法》修订工作,2008年党的十七届三中全会后,修法进度加快,于2009年6月底形成了《土地管理法》(修订案送审稿)并报送国务院审议。《送审稿》增加了建设城乡统一的建设用地市场、土地征收征用、土地权利、土地督察等方面的内容。
2010年下半年,国土资源部配合法制办对《国有土地上房屋征收与补偿条例》与《土地管理法》修订中公共利益界定、补偿标准和征收程序等问题进行统筹研究,为《土地管理法》修订奠定了基础。为进一步加快修订进度,法制办牵头成立了有中农办、全国人大常委会法工委、发展改革委、国土资源部、住房城乡建设部、农业部、人力资源社会保障部八部门负责同志参加的《土地管理法》修订领导小组,陆续召开了五次领导小组会议,分赴西南、华东、华中、东北等区片调研,初步确定了修订的基本思路和重点。
在《土地管理法》的修订中,修改土地征收征用制度是重点。在征收制度改革中,按照“被征地农民原有生活水平不降低,长远生计有保障”的总体要求,以实现被征地农民与土地同步城镇化为目标,以完善补偿安置机制为重点,推进农村集体土地征收制度改革。根据党的十一届三中全会和四中全会的规定,进一步缩小征地范围,完善征地补偿的机制。在集体土地征收补偿方面,不仅要在财产上进行补偿,同时还要突出安置和保障,确实做到农民生活水平不降低,长远生计有保障,并同时建立社会保障体系。具体制度方面,参照《国有土地上房屋征收与补偿条例》对公共利益界定范围,明确农村集体所有土地征收范围;改进征地补偿安置方式,完善征地程序,提高征地补偿水平,拓宽征地补偿安置争议的法律救济渠道,健全征地纠纷协调裁决机制。
2.推进依法行政
2011年11月,国土资源部出台《关于进一步推进依法行政实现国土资源管理法治化的意见》(国土资发〔2011〕186号)。明确提出六点意见:一是进一步强化依法行政意识和能力,转变国土资源管理职能。二是推进依法科学民主决策。健全国土资源决策程序;建立国土资源行政决策风险评估机制;完善国土资源法律法规体系;建立规章和规范性文件“实时清理、自动更新”机制;推进规章和规范性文件后评估制度。三是深化行政审批制度改革。大力推进政务公开;加强资源市场中介机构管理。四是推进财政预算资金分配使用管理改革。五是规范执法行为。完善执法程序;规范查处行为;健全社会矛盾纠纷调解机制;严格国土资源行政问责。六是加强监督和组织保障。建立健全国土资源法制机构和队伍建设;建立健全“制度+科技”的工作机制。
(六)多方开源,出台多项政策,加大土地供应量
1.低丘缓坡地开发政策
我国陆域国土空间中,山地高原丘陵约占69%,盆地约占19%,平原约占12%。多年来,解决吃饭和建设问题,都主要集中在相对狭小的平原地区,这对于人口超过13亿、人均耕地仅1.37亩的发展中大国来说,难以持续发展。在未来较长一段时期内,我国仍将处于工业化、城镇化高速发展阶段,在耕地后备资源非常有限的国情下,未利用地成为今后发展经济、搞城市建设重要的后备资源。2008年土地变更调查数据显示,全国未利用地超过39亿亩,其中西部地区未利用地超过34亿亩,占全国的87%,未利用地面积远大于中东部地区。根据我国自然地貌特点,今后西北、东北地区新的出路在未利用地,南方地区在低丘缓坡地。因此,合理开发利用未利用地和低丘缓坡地上的非耕地,将是解决当前和今后建设用地出路的重要举措。对其在计划指标、规划规模、用地审批、地类管理等方面加强管理和政策倾斜十分必要。
推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用,是统筹经济发展与耕地保护、破解土地供需两难的必然选择,是优化城乡用地布局、推进城镇化健康发展和城乡统筹发展的重要平台,是促进国土均衡开发、推进区域协调发展的有效途径,也是化解征地矛盾,促进社会和谐稳定的重要出路,选择条件成熟地区开展试点十分必要和紧迫。
一是纳入年度用地计划管理。2006年《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》(国发【2006】31号)中明确要求,将未利用地的占用纳入土地利用年度计划,进行严格的审批和管理。《土地利用年度计划管理办法》规定,“新增建设用地,包括建设占用农用地和未利用地”。国土资源部在分解下达年度土地利用计划指标时,根据低丘缓坡荒滩等未利用土地开发建设的进展情况和实际需要,专项安排建设用地计划指标。
二是调整规划规模。在列入低丘缓坡荒滩等未利用土地开发利用试点的地方,可同步开展土地利用总体规划评估修改试点。经评估需要调整规划建设用地规模的,可依法定程序修改和报批。
三是改进未利用地审批管理方式。在实施场地平整前依法办理土地征收和农转用审批手续,根据实际进展在办理土地供应手续前核定建设用地计划指标,试点项目范围内保留的地貌景观和生态保护用地,不再办理农用地转用审批手续,可只办理土地征收。
四是加强地类管理。未利用地开发前须完成土地确权登记,开发后要与年度土地变更调查和登记发证工作做好衔接。试点项目范围内的土地,对为实施建设而进行推填平整的,按建设用地认定并变更。
就如何做好试点工作,他强调,要明确要求、规范运作,积极稳妥推进低丘缓坡荒滩等未利用地开发利用试点。要明确试点目标原则,推动低丘缓坡土地规范、科学、有序开发利用;加强组织领导,建立健全党委领导、政府负责、部门协同、公众参与、上下联动的工作格局;要在前期对全市低丘缓坡土地资源的分布特征、类型、开发利用潜力、潜在生态环境影响等开展系统调查;科学编制低丘缓坡荒滩土地开发利用专项规划,确定低丘缓坡土地开发利用的用途、规模和布局;合理编制项目实施方案,统筹协调建设开发、农用地保护和生态建设;试点项目区实施前必须做好环境质量影响评价、水土流失评价、地质灾害危险性评估和压覆重要矿产资源调查评估等工作,制定切实有效的防治措施;组织好项目开发建设,合理安排开发时序;实时将规划审批、指标使用、批地供地、资金使用、权属调整、验收考核等情况上图入库,纳入国土资源综合监管平台,实施全程在线监管。
2.《关于开展工矿废弃地复垦利用试点工作的通知》,确定在河北、陕西、内蒙、辽宁、江苏、安徽、河南、湖北四川、山西十省区开展试点,通过对历史遗留废弃地的复垦利用,与新增建设用地相挂钩,合理调整建设用地布局。
(1)原则
工矿废弃地复垦利用是将历史遗留的工矿废弃地以及交通、水利等基础设施废弃地加以复垦,在治理改善矿山环境基础上,与新增建设用地相挂钩,盘活和合理调整建设用地,确保建设用地总量不增加,耕地面积不减少、质量有提高的措施。试点要严格按照《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》要求,实行专项管理,并遵循坚持;统一规划、统筹部署;封闭运行、严格考核;明细产权、维护权益;规范运作、严格管理的原则。
(2)试点的要求
拟开展工矿废弃地复垦利用试点工作的县、市,要组织编制工矿废弃地复垦利用专项规划,确定复垦的目标任务、项目布局和时序安排,提出调整利用的方向和区域布局;省级国土资源主管部门要制定试点方案,经国土资源部批准后,确定试点县、市和工矿废弃地复垦规模。应由土地复垦义务人负责复垦的工矿废弃地,不得纳入试点范围;试点县、市要依据试点工作方案、工矿废弃地复垦利用专项规划和土地调查成果,提出工矿废弃地复垦项目;废弃地整治为旅游或休闲娱乐用地的,不得作为试点项目;试点县、市按照批准的项目和要求,组织工矿废弃地复垦;坚持山、水、田、林、路综合整治,优先复垦为耕地;复垦后的土地不得改变农业用途,可通过承包等方式就近确定给农村集体经济组织和农户使用,确保有效利用;要做好项目区土地权属管理,复垦利用前须完成土地确权登记,复垦利用后须及时做好土地利用年度数据变更和登记发证;有权属争议的地块,不得纳入试点;加强项目区资金管理,严格执行收支两条线和项目工程资金预算管理制度,确保专款专用;严格项目区实施验收,从项目批准到完成验收的期限原则上不超过三年。
(3)试点的管理与审批
要规范建设用地审批管理。项目区内的复垦与建新实行整体审批,确保复垦面积必须大于建新面积,复垦耕地的数量和质量必须高于建新占用耕地的数量和质量;复垦耕地的质量等级达不到建新占用耕地的质量等级的,要相应进行折算,按照折算后的面积确定建新占用耕地的数量。省级国土资源主管部门要对复垦耕地的数量和质量进行严格审核评定,按照核定的复垦面积,下达调整利用挂钩指标。挂钩指标重点用于试点县、市的工矿发展、基础设施和民生工程,不得跨县级行政区域使用。依法办理土地征收手续,做好被征地集体经济组织和农民的安置补偿。严格按照相关法律法规、国家供地政策和标准审批供地、用地,经营性用地和工业用地供应必须严格执行招拍挂出让制度。不得超指标扩大建新用地规模。
开展工矿废弃地复垦利用试点项目须报国土资源部审批,未经批准不得擅自开展,首批试点每个省(区)可选择23个县市。试点区各级国土资源主管部门要建立项目数据库,实时将项目审批、指标使用、复垦建新、资金安排、收益分配、权属调整、验收考核等情况上图入库,纳入国土资源综合监管平台,实施动态监管。凡未按要求完成项目上图入库的,不得批准开展工矿用地废弃地复垦利用试点。建立试点工作评估制度,适时对试点实施情况进行评估。
二、土地管理制度创新的地方实践
深化改革、加快新的制度供给,逐步健全有利于保障和促进科学发展的新型的国土资源管理制度框架体系,是国土资源系统的一项重大任务。2012年国土资源管理改革的重点是总结提升推广一批、因地施策扩大一批、持续推进深化一批和部署安排新设一批改革试点,力争改革取得新突破。深化国土资源改革应立足于增加新制度供给,梳理部署试点、地方的探索创新经验以及应对自然灾害时部出台的相关政策,总结提炼,上升为制度性规范,提高政策的针对性、应用性、普适性,以新制度服务经济社会发展。各地国土资源管理部门根据这一要求,着力开展制度创新的实践,我们选取部分地方探索,深入总结。
(一)广东“三旧”改造
1.主要政策
广东省作为全国首个节约集约用地试点省份,开展了以“三旧”(旧城镇、旧村庄、旧厂房)改造为核心的节约集约用地探索。试点按照“全面探索、局部试点、封闭运行、结果可控”原则进行,其政策要点是:充分保障原土地权利人权益,允许改造后土地出让纯收益主要用于原址企业或村民经济发展,对无合法用地手续“三旧”用地,按用地发生时规定落实处罚后完善土地征收手续;充分发挥原土地权利人主体作用,允许“三旧”土地以协议方式出让给原土地权利人自行改造或与他人合作改造、开发建设;充分发挥政府统筹引导作用,规划先行,编制“三旧”改造规划,允许“三旧”改造所涉及地块空间置换;充分发挥市场调节激励作用,允许市场主体收购相邻地块,申请合并归宗后集中改造、重建,同时允许将拆迁与拟改造土地使用权一并公开招投标。
广东“三旧”改造工作自开展以来已在促进节约集约用地、破解土地瓶颈制约、促进经济发展方式转变、调整优化产业结构、推动城镇化进程、改善民生等方面都起到了积极作用。主要体现在:
(1)促进了节约集约用地,增强了科学发展的用地保障
通过“三旧”改造,有效开发存量建设用地,推进了土地循环利用,提高了土地利用效率,提升了土地利用功能,保障了工业化、城镇化和农业现代化发展的用地空间。据统计,广东省已经完成的14万亩改造项目,建筑面积由改造前的6139.5万平方米增加到13981.4万平方米,增加1.3倍;平均容积率由0.66提高到1.5;通过“三旧”改造完成工业用地向第三产业用地转移4万余亩,腾挪增加可利用土地面积占已完成改造面积比重为43.5%,节约用地约6.1万亩。按照这个比例估算,全省已经调查摸底的300多万亩“三旧”用地,可节约土地将超过100万亩,而广东省到2020年新增建设用地规模才260万亩,节约出来的土地相当于全省未来10年新增建设用地规模的38.5%。“三旧”改造已成为节约用地的重要途径。
(2)减轻新增建设占用农用地的压力,有效保护了耕地
“三旧”改造通过对存量建设用地的开发利用,改变了外延扩张式的用地模式,减轻了新增建设对农用地特别是耕地的占用,促进了耕地保护。如佛山市,在“三旧”改造的近五年时间里,全市GDP年均增长16.5%,建设用地年均增长只有1.37%,通过存量挖潜,有效避免了新增建设用地量的急剧扩大,相对减少了耕地保护的压力,有效保护了耕地。
(3)促进经济结构调整,提升了产业竞争力
通过“三旧”改造,便于各地根据各自的特色和优势统筹规划,优化布局,整合资源,统筹部署产业结构优化升级和梯度转移,有效加快工业化发展步伐。在广东已改造项目中,属于产业结构调整的项目有1672个,占改造总量68.4%,其中属于淘汰、转移“两高一资”项目411个,引进现代服务业和高新技术产业项目365个,投资超亿元项目276个,一些规模小、效益差、能耗大的企业逐渐被低能耗、低污染、高附加值的优质大项目所代替。通过“腾笼换鸟”、“退二进三”等模式,以产业结构调整引领供地结构、经济结构的优化升级,有力推进了经济方式的转变。
(二)福建的“三旧”改造
福建山地丘陵多,平地少,建设用地发展空间与农业生产、生活空间重叠度高,土地资源供需矛盾日益突出,需要转变土地利用方式,从外延式增量扩张向内涵式存量挖潜转变,大力盘活存量土地。同时,一些地方旧厂房建筑容积率低、产业配套水平低,大量废弃、低效、闲置的工业厂房用地与现有城市功能布局越来越不协调,需要释放潜能,进行“二次”开发。此外,有些旧民居、旧商铺、旧街巷、旧市场、旧校舍规划差、占地大、布局乱散,不仅没有节约集约利用土地,而且影响城镇基础设施的完善和整体功能的发挥,难以适应经济社会发展需要。为进一步提升土地利用效率,调整优化城镇空间布局,切实改善城乡人居环境,促进产业结构升级,推动福建跨越发展,福建省人民政府出台《关于加快推进旧城镇旧厂房旧村庄改造的意见》(闽政[2012]27号),要求大力推进“三旧”改造。
1.“三旧”改造范围
(1)按城乡规划需改变用途的用地;
(2)土地利用效率低和不符合安全生产、环保要求的工业用地;
(3)国家产业政策规定禁止类、淘汰类产业的原厂房用地;
(4)规划确定要改造的不具有保留价值的各类建设用地。
“三旧”改造土地要求是建设用地,原则上不得将农用地、未利用地列入,要防止“三旧”改造土地范围随意扩大。
2.“三旧”改造实施主体和改造方式
“三旧”改造主体包括:政府实施土地收储出让;国有土地使用单位依法开展改造;农村集体建设用地依法改造。
不管是国有土地使用单位,还是农村集体经济组织,都不得擅自将“三旧”改造地块用于经营性商品住宅开发。国有土地使用单位拟将改造地块用于经营性商品住宅的,应当由政府收储土地后再以招标、拍卖或挂牌出让的方式供地。
为了明确权利义务关系,原土地使用单位与其他投资者以土地使用权作价出资、入股等形式实施联合改造的,应当签订联合改造协议。
3.“三旧”改造的扶持政策
(1)合理制定收储补偿标准。政府实施土地收储的补偿标准由土地储备机构与土地使用权人协商确认。具体补偿标准和办法由市、县人民政府制定。同时规定,“三旧”改造地块的土地出让收益的一定比例用于基础设施建设和公益事业。
(2)优先提供搬迁安置用地。需要搬迁安置用地的企业应当符合产业、环保、用地等政策规定,搬迁安置用地可不以招标拍卖或挂牌方式供地。
(3)积极支持集体建设用地复垦和流转。在农村集体建设用地上开展“三旧”改造,复垦为耕地的,新增耕地每亩补助1.8万元;新增的耕地指标可以按照《福建省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于实施农村土地整治和城乡建设用地增减挂钩意见的通知》的有关规定实行有偿转让;依法调整作为其他建设项目用地的,流转收益的分配由集体土地所有者和原土地使用者协商约定。
(4)引导原土地使用单位按规划改造。对使用原属划拨国有土地的,改变用途后如不符合《划拨用地目录》,可补办出让手续,补签土地出让合同,经评估后依法补交土地出让金;使用原属农民集体所有土地的,可以继续保留原所有权性质,也可申请征收为国有,然后按规定划拨或有偿协议出让给原土地使用单位继续使用。
(5)扶持发展新兴产业。允许符合条件的原土地使用单位将出让方式取得的工业用地,签订补充合同后改变用途作为商业服务等用途,并且规定了利用现有工业厂房用地举办信息服务、研发设计、创意文化、仓储物流以及其他新兴产业的,可以不办理土地用途变更手续。
(6)积极鼓励提高土地利用率。工业用地在符合规划、不改变用途的前提下,提高土地利用率和增加容积率的,不再增收土地出让金。
(三)浙江的二次开发
为加快推进低效利用建设用地二次开发,大力促进节约集约用地,浙江省人民政府于出台了《关于推进低效利用建设用地二次开发的若干意见》(浙政发〔2012〕35号)(以下简称《若干意见》)。
1.二次开发的范围
《若干意见》明确了土地利用总体规划确定的城镇建成区范围内可列入二次开发范围的五大类低效建设用地:城乡规划确定的“退二进三”产业用地;不符合国家产业政策导向、安全生产、环保要求等的产业用地;建设用地利用强度明显低于节约集约用地控制指标标准的产业用地;布局散乱、条件落后,城乡规划确定需要改造的旧住宅区、城中村用地;经市县政府认定为低效利用的其他建设用地等。
2.二次开发的方式
《若干意见》提出了实施低效利用建设用地二次开发的六种方式,即:协商收回、鼓励流转、协议置换、退二优二、退二进三、收购储备。如“退二优二”规定,工业企业利用现有厂房、土地开展技术改造,促进传统产业转型升级,并符合控制性详细规划确定的建设控制指标的,经相关部门审批,在不改变土地用途的前提下实施拆建、改扩建、加层改造、利用地下空间等途径提高土地投资强度、利用效率和容积率的,不增收土地价款。
3.二次开发的鼓励措施
为加强低效利用建设用地二次开发工作的组织领导,《若干意见》还要求各级政府建立政府主导、国土资源部门牵头、相关部门各司其职的共同责任机制。同时,在配套奖励税收政策和监管等方面也作出了明确要求。
(四)上海张江的二次开发
2011年12月,为加大张江园区原有产业转型力度,发挥浦东“先行先试”的优势,上海市规土局出台了《关于在张江国家自主创新示范区试点进一步开展产业用地节约集约利用的若干意见》(沪规土资地〔2011〕1056号,以下简称“张江政策”,保障了张江的用地空间。
政策要点为:
1.工业用地到工业用地(工业用途不变,即2到2)。满足本企业需要后节余工业用地,可以分割转让给园区开发主体(特指全资国有开发主体)或经认定的高新技术产业化和重大产业项目。张江园区有40%~50%的工业用地都可以通过该政策升级转型,挖潜潜力。
2.工业用地到科研用地(存量工业用地建设研发类建筑,即2到2.5)。用地性质可调整为科研用地(产业园区类),研发总部、文化创意、生产性服务业、银行后台等从事经营和流通业,以营销为主,占地不多,与传统的生产加工、制造业业态明显不同,不属于传统的办公用地,不能采取划拨方式供地,可以界定为研发用地。参照工业用地提高容积率不再增收土地价款。调整后的土地、建筑物,企业只能自用,不得转让。对于增加部分的建筑使用,由园区开发主体与原土地使用权人签订合作协议,用以促进园区产业转型发展。禁止利用存量工业用地开发公寓式办公建筑和商品住宅。
3.工业用地到商业、办公、居住等经营性用地(即2到3)。如将工业用地性质调整为科研用地(办公类)或商业办公的,需经市场评估,补缴土地价款后按现规划用途开发建设。对于增加部分的建筑使用,由园区开发主体与原土地使用权人签订合作协议,明确收益分成比例。
此外,对园区管委会予以规划支持,滚动开展规划评估和编制修订工作,可通过简易程序调整容积率,提高土地开发强度。
综上,“张江政策”实质是在国有工业用地上鼓励企业积极改造升级,运用灵活的差别化土地出让政策显化国家或地方产业政策导向,与广东“三旧改造”政策都是国土资源管理主动谋划支撑服务经济社会转型的重要举措,也是资源紧缺倒逼出的创新政策,体现了政府“让利、放权”的理念。但张江政策只针对国有土地上对工业用地进行的改造升级,对促进企业充分利用土地、积极盘活存量资源、推动开发区转型发展具有非常重要的意义。一般不改变建设用地权利人,不改变建设用地用途,不改变土地性质。而广东“三旧改造”是基于城乡二元体制下,针对旧城镇、旧厂房、旧村庄进行的再开发,权益关系复杂,涉及到规划编制实施、土地市场建设、土地产权制度、利益共享机制等方面较为详细的政策创新。
(五)浙江、云南等地通过开发利用低丘缓坡拓展城镇和工业发展空间的探索创新
浙江和云南两省为破解“双保”困境,着重开发利用低丘缓坡土地,拓展城镇和工业发展空间。浙江省主要做法是:政府主导、规划先行,如编制低丘缓坡重点区块开发规制等;因地制宜、科学开发,宜林则林,宜农则农,宜耕则耕,宜建则建;制定政策、有序推进,出台低丘缓坡林地开垦耕地项目审核、重点区块开发为农业用地审核等配套措施;选择地区、试点先行,在金华、衢州、丽水进行“台地工业、坡地城镇”试点。云南省主要做法是:政府主导、基础先行,政府负责土地利用总体规划修编,编制低丘缓坡土地综合开发利用规划,优先布局和投资建设基础设施;生态优先、保护为主,充分利用山地自然条件,避免大开大挖,减少林地和生态景观破坏;疏堵结合、奖惩并重,坚“堵”占用坝区良田,“疏导”工业上山、城镇上山,大幅度提高坝区占用成本,收取高额耕地质量补偿费。
(六)成都的统筹城乡土地管理制度改革
成都统筹城乡土地管理制度改革的根本目的是打破城乡二元体制,促进各类生产要素在城乡之间自由流动,实现公共资源在城乡之间均衡配置,让整个社会的财富和创造性充分涌流,实现城乡共同繁荣。主要做法:
1.开展农村土地确权颁证
基本思路是价钱给耕地保护,明细农村土地和房屋所有权,以还权赋能为核心,按照权属合法、界址清楚、面积准确地原则,对农村土地和房屋进行确权登记颁证,建立归属清楚、权责明确、严格保护、流转顺畅的、符合市场经济规律的现代农村土地产权制度。通过农村土地确权登记颁证并允许其流转,逐步实现城乡土地同地、同权、同价、同责,从根本上解决三农问题,加快推进城镇化、工业化和农业现代化。
2.创新耕地保护补偿机制
按照城乡统筹发展的总体思路,在运用行政、法律等手段健全耕地保护制度的同时,成都市建立了耕地保护基金,首创耕地保护补偿机制,在资金的使用和筹集上体现了发达支援落后、城市反哺农村的原则。
3.创新农村土地整治机制
成都市以土地整治为抓手,大力开展田水路林村综合整治,将增减挂钩与土地整治结合起来,实行农用地整理与建设用地整理统一规划、分别立项、同步实施、分别验收的方式,创新了土地整治机制,形成政府主导、农民主体、镇村组织、市场运作的模式,激发机体和农户以及社会资本的积极性和主动性,加快新农村建设。
4.探索集体建设用地流转
可流转的集体建设用地包括三部分,依法确权的存量集体建设用地、依法批准农转用的、依法批准通过土地综合整治集中使用的集体建设用地。集体建设用地使用权可以通过出让、转让、出租、作价出资入股、联营、抵押等方式流转,可用于工业、商业、旅游业、服务业,制定并给你公布了集体建设用地基准地价,县乡政府可按一定比例,从初次流转收益中提取公共基础设施和公用事业配套费及耕地保护基金,剩余绝大部分归农村集体经济组织所有,用于农业农村发展。
三、对2012年土地政策的评价
2012年深化国土资源改革重点工作,是立足新制度供给,深化国土资源改革创新。
(一)在保障民生,服务地方经济发展中起了重要作用
1.多方开源扩大供给,服务经济发展的需要
我国正处于快速工业化和城镇化时期,2001~2011年间,人口城镇化率由37.7%升至51.3%,年均提高1.36%,被联合国称为城市化速度最快国家。但我国粮食安全压力亦持续增大,2011年在粮食丰收的情况下仍需进口粮食5800多万吨,进口率10%。我国高度重视耕地保护,但耕地资源减少趋势仍未根本扭转。“保发展、保红线”压力持续增大,破解“双保”困境对土地制度创新提出了迫切需求。
全国各地均强烈反映社会经济活动受制于土地供给。各省区市建设用地需求旺盛、供需缺口较大。各地由于用地指标限制而不能“落地”的情况十分普遍,且日益突出。在积极应对国际金融危机、全力保增长扩内需的大背景下,国土资源系统全面落实党中央、国务院关于应对国际金融危机的一揽子经济发展计划和相关政策措施,以开展“保增长、保红线”行动为契机,一年来坚持积极主动服务和严格规范管理两手并举,推进职能转变和土地管理政策改革调整,努力破解扩大内需项目用地难题,通过扩增量、放流量、挤存量,为经济社会平稳较快发展提供了有力支撑。对闲置用地、空闲地、批而未征、征而未供、供而未用、用而未尽的地加大挖潜力度。同时加快审批速度,缩短审批时间,简化审批程序、允许先行用地来保证扩内需的项目及时落地。加快审批制度改革,保障用地。
2.满足保障房用地和普通商品住房用地供应
2012年上半年房地产用地供应量同比有所回落,但仍高于过去五年同期平均值。上半年房地产用地供应5.97万公顷,同比减少15%。其中,住房用地供应4.08万公顷,同比减少21.7%。虽然同比回落,但今年上半年房地产用地和住房用地供应总量并不低,分别较过去五年同期平均值增加26%和16%。保障性安居工程用地应保尽保。上半年保障性住房用地供应同比增加42.5%,占住房用地比例26.5%,较去年同期提高11.9个百分点。总体看,保障性住房用地供应力度不断加大,占住房用地的比例逐月提高。
(二)在促进了城乡统筹过程中,保护农民利益
土地管理制度改革是统筹城乡发展的关键环节。统筹城乡发展,需要推进一些基础性制度变革,尤其是要改革土地管理制度,使城乡土地资源、资产、资本有序流动,使农民获得土地收益权和财产权。在2012年出台的土地政策中,很好地体现了这一点。出台的耕地保护政策注重使用经济手段,采取经济激励机制保护耕地;城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治及农村宅基地管理方面的政策,都首先强调保护农民利益,尊重农民以意愿,保障农民的用益物权,实现农民的土地财产权利,城乡建设用地增减挂钩和农村土地整治、集体建设用地流转产生的收益主要用于农村,节约的建设用地也首先保证农村集体建设用地的需要。这些政策在推进城乡统筹发展方面起到了很好的作用。
1.在城乡建设用地增减挂钩中注重保护农民权益
城乡建设用地增减挂钩试点已实施6年。2008年6月《城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》出台,试点省份由5个陡增至24个。针对“少数地方片面追求增加城镇建设用地指标、擅自开展增减挂钩试点和扩大试点范围、突破周转指标、违背农民意愿强拆强建等一些亟须规范的问题”,2010年12月27日国务院下发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点,切实做好农村土地整治工作的通知》,2011年2月国土资源部会同中农办等组织开展试点清理检查。尽管试点出了一些问题,但不可否认,城乡建设用地增减挂钩是城乡土地统筹配置的重大制度创新探索,应坚持下去,并加以改进和完善,重点探索建立土地增值收益共享机制、增减挂钩科学管控机制等。《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》(国发【2010】47号)要求,严禁盲目大拆大建和强迫农民住高楼,严禁侵害农民权益, 2011年2月开始的城乡建设用地增减挂钩试点和农村土地整治清理检查工作,对个别地方存在侵害农民权益现象进行了严肃查处。12月,国土资源部印发《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点工作的通知》,特别强调要切实维护农民土地合法权益。一是充分尊重农民主体地位。确定增减挂钩项目,必须严格按照有关规定履行农村重大事项议事制度,依法听证、公示。凡集体组织和农民不同意的,不得强行开展。严禁强拆强建,严禁强迫农民住高楼。二是确保收益返还农村。使用增减挂钩指标的土地出让净收益要及时全部返还用于改善农民生活条件和支持农村集体发展生产。三是加强农村集体土地权属管理。做好土地确权登记。增减挂钩试点实施后,要依法及时办理土地变更登记手续,发放土地权利证书及农村土地承包经营权证等,依法保障农民土地的用益物权。
2.提高农民的征地补偿标准
实行征地区片价和统一年产值后,对农民的补偿水平普遍提高了20~30%以上。国土资源部将这轮土地管理法修改的重点定位于征地制度改革,核心问题是对被征地农民的补偿,要从逐步提高征地补偿安置标准,完善货币补偿、社保安置、实物补偿等多种渠道的补偿安置方式,规范征地程序等方面入手进行改革,维护农民土地权益。要求突出四个重点:一是将保证被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障的“两保”原则作为确定土地补偿费和安置补助费的基本原则;二是要进一步加大被征地农民的安置补偿,拓宽安置途径,提高安置水平;三是要进一步规范征地程序和征地行为,引导地方政府通过细致的群众工作和谐征地,切实维护好被征地农民的合法权益;四是要继续推进征地补偿安置争议协调裁决制度的建立和完善,引导被征地的农村集体经济组织或者农民用法定渠道解决征地补偿安置纠纷,切实维护社会稳定。
(三)注重对政策的实施效果进行评估
一年来,国土资源部在政策制定调研咨询、政策执行情况动态监测、政策实施效果评估、政策后评估、文件清理与废除、政策调整完善等方面搭建起有效的信息反馈和决策机制。近年来进一步深入实践加大调查研究的力度,连续几年开展的重大问题调研、两会期间的百人大调研、各专项调研、双保行动调研、例行督察等形式多样的调研与专项调查,提升了土地管理工作对现实的反应能力,增强了政策执行力。对重庆、成都城乡统筹改革试点、广东三旧改造试点、用地审批制度改革试点、征地制度改革试点等认真总结经验教训,为在大范围推广和土地管理法修改积累经验和借鉴。同时,对地方改革探索中存在的问题及时纠偏,对成功的经验及时提炼总结,有利于形成制度化成果,为国土资源部进一步深化改革做好制度和政策储备。
也还存在着一些问题:
1.在土地管理差别化政策方面有待进一步改进
一年来,土地管理政策对现实的回应更加及时准确,政策的科学性和可操作性在逐步提高,最严格的耕地保护制度和节约用地制度的政策内容不断深化和细化,已体现出差别化的趋势。
面对现实的矛盾和问题,各地都在积极争取中央政策的支持,进行大量的改革试点,探索差别化管理办法。但差别化管理到目前为止,并未形成有价值的顶层制度设计,相当多的地方仅仅把改革试点作为解决一时一地的特殊问题的工具,热衷于利用试点突破现有的法律法规解决自身发展中的问题,而对总结试点经验、进而上升为全国层面的制度成果关注不够。从目前地方改革试点效果看,各地探索的差别化管理措施和经验都是碎片化的、地方化的,缺乏可推广性。大量的鲜活经验、改革成果没有进行及时总结提炼,上升为全国层面上的制度政策。
2.改革进入深水区,改革创新的难度和阻力大
党的十七届三中全会在土地管理方面提出了很多改革的要求,尤其是农村土地制度改革,如建立城乡统一的建设用地市场、允许农民集体建设用地进入市场、缩小征地范围、提高征地补偿标准等。对上述问题,地方改革的要求强烈,尤其是农村集体建设用地流转问题,地方已经进行了很多尝试,也积累了很多经验,但在中央层面上却未有实质性推动。在当前的形势下,国土资源系统从上到下面临的压力很大,尤其是一些深层次的矛盾解决起来难度更大。
四、对未来土地政策基本判断
(一)加强改革的顶层设计
正确处理顶层设计与基层探索的关系,上下层良性互动是改革必须遵循的策略。中国改革开放30年成功经验是通过放权来扩大地方和社会的自主性,扩大其自主创新的空间,从而激发其创造力和生产力。鼓励地方和基层改革创新的政策、制度、和措施,已经远远落后于社会的实际需求,一些实施效果好符合科学发展观且深受人民群众欢迎的地方改革创新举措,迟迟未上升为国家制度,从而得不到及时的推广;一些很好的基层改革创新实践,因得不到上级支持而不能开展和持续;一些已在其他地方得到推广的改革创新经验,在另一些地方却被排斥和抵制。
顶层设计离不开地方和基层的改革创新探索,中央的许多制度设计和改革举措往往是对地方改革经验的总结和提升。因此,在强调顶层设计的同时必须大力拓展地方改革创新的空间,鼓励地方政府大胆推进改革创新的探索,为地方多样性的发展创造适合的制度环境。
在经济社会快速发展的特殊背景和历史阶段,土地政策制定和实施领域存在的主要问题之一就是“头痛医头、脚痛医脚”,这种救火队式、运动式的土地政策制定和实施模式,虽迫于无奈且缓一时之需,但从根本上来说缺乏从战略管理角度进行基础理论的积淀。从根本上破解两难问题,需要国土资源顶层制度设计和构建,只是单纯地推进单项制度改革,如征地制度改革,难以落实,阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革,优化现行土地管理制度政策体系。当前土地政策优化的关键思路之一就是在注重基础理论积淀的基础上,真正达成土地的战略性管理。这里的战略性管理不仅仅指的是通常我们所理解的土地利用,它还应涵括土地整治、土地储备、土地经营、土地规划等多方面的内容。
(二)推进土地政策的区域化和地方化
中国土地资源的显著特点是区域分布很不平衡,有90%以上的耕地、林地和水域分布在东南部的湿润和半湿润地区,其余10%的耕地、林地和水域分布于全国其它67.8%的地区;长江、珠江、浙、闽、台及西南诸河流域的水量占全国总水量的82.3%,而这些地区的耕地,仅占全国耕地的36%;不同区域的文化基因也有很大差异,例如根植于商业基因的东部沿海文化和发育于官场基因的北方文化,直接影响价值取向和办事效率。这种资源禀赋、人口分布、经济发展水平和文化基因等方面的区域差异,导致了对土地政策的诉求和适应性的地区差异。
国际经验表明,发达国家土地政策大都是地方政策。国家的影响主要是通过对产权的界定和保护、土地公共利益的界定和保护、基础设施投资来引导土地开发利用,土地政策具有很强的区域性和地方性。未来土地政策改革的方向,应当按照资源禀赋、人口分布和经济发展水平的地区差异,制定区别对待的土地利用战略和土地管理政策。
第一,实施区域差别化策略,增加土地制度创新供给。土地政策是宏观调控政策和区域政策体系的重要组成部分。土地政策设计与供给强调普适性而忽视区域针对性,严重影响区域调控效果。探索实施不同区域空间的差别化,有针对性地服务和支持不同区域的经济社会发展。在统筹区域发展中考虑不同区域、不同发展阶段用地特点和需求,针对欠发达地区大规模承接产业转移的实际情况,在用地指标上适当向中西部倾斜。要落实区域差别化用地政策,通过落实区域差别化用地政策,对东部发达地区,从严控制新增用地指标,逐步加大增减挂钩和围填海用地指标规模;对中部和东北地区,合理安排新增用地指标,适当加大增减挂钩指标,推进采矿和用地管理方式改革;对西部欠发达地区,加大新增用地指标安排倾斜力度,鼓励使用未利用土地指标。
第二,实施产业差别化策略,增加土地制度创新供给。产业结构调整和优化,战略性新兴产业培育和发展,使得各类产业间呈现发展前景、方向和政策取向等差异;同时,产业空间重组日益活跃,布局不断调整。产业用地的差别化,依据不同产业的发展特点,体现不同用途产业用地的需求,考虑到产业用地政策与产品生命周期,产业的升级换代,对高新技术产业、传统产业实行不同的供地政策。
第三,不同发展阶段考核标准的差别化。不同发展阶段用地需求不同,面临的矛盾也各不相同,对不同发展阶段的地区实行不同的考核标准,如节约集约用地考核标准等应体现出差别化考核。
第四,供地时序的差别化。增加土地供应弹性,调控土地供应节奏,在经济扩张期和经济紧缩期实行不同的供地政策。根据宏观经济形势,在经济紧缩和经济扩张时期,结合宏观调控手段,实施不同的土地政策。
(三)土地管理政策的社会化
今后的土地政策会引导全社会共同关注土地问题, 建立土地管理的共同责任机制,上下联动、左右互动推进土地管理制度改革。可以说我国目前的一些重大经济问题、社会问题,相当一部分都直接或间接与土地管理制度有关,现行土地管理制度逐渐逼近了重大变革的临界点,需要统筹考虑加快推进。如何更加有效地参与宏观调控。但土地参与宏观调控的目标、调控工具、传导机制、配套政策如何设计,土地调控如何与国家财政政策、货币政策、产业政策、区域发展政策配套协调,真正通过土地供应的总量、布局、结构、时序,对经济结构调整、固定资产投资规模和社会事业建设进行调节,还需要进一步研究探索。
(四)从基层吸取好的成功做法,上升为政策法律
改革开放以来,伴随着从计划经济体制向市场经济体制的逐步转轨,土地产权得到了明晰和增强,土地市场发育有了明显的进展,耕地保护政策不断强化,土地法律框架亦逐步完善,而政府对土地利用的调控能力也在不断提高。迄今为止的这些改革毋庸置疑取得很大成效。但从土地作为经济社会发展的根基性生产要素而言,土地政策改革无论是从国家层面还是从社会视野看,都还不够全面和深入。土地政策同构建和谐社会、建设两型社会、统筹城乡发展与推进社会主义新农村建设的总体目标还不够同步和协调。总体上看,土地政策的实施环境还较差,土地政策体系与其他配套政策的整体推进和平衡发展也很不充分。培育土地政策创新的条件和机制才是重中之重。地方政府或农民为了获取更多的利益在实践中创造的政策创新有助于弥补现行政策的许多弊端。政府要允许和保护政策创新。
近年来,国土资源部部署了一批试点,进行土地管理制度探索和改革,一些地方取得了较好的成效,在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能,经营性集体建设用地进入市场,耕地保护补偿机制;重庆的地票制度;贵州、云南等地的利用低丘缓坡地搞工业化和城镇化建设;广东“三旧改造“等低效用地二次开发及节约集约用地试点。在面临发展与保护的矛盾的条件下,地方的积极探索和尝试,为全国层面上开展相关的改革做好了制度准备,积累了有益的经验。在地方改革探索的基础上,一年来,部出台了关于加快批而未用土地利用、鼓励利用未利用地、加强城乡建设用地增减挂钩管理等政策性文件。这些文件的出台都离不开地方的探索和推动。同时,地方的经验也引起省、部及中央的思考,即地方发展中面临的问题,需要从制度层面上解决,通过改革创新找到保障发展的新路子。征地制度改革、集体建设用地流转等,单靠地方政府推动是不能完成的,需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市,让农民获得更多的财产性收入,建立城乡统一的建设用地市场等,涉及到土地收益分配格局的调整,上述任务的解决关系到我国经济发展方式的转变、经济发展模式、中国与地方的关系的调整问题,利益攸关,纷繁复杂,理应在国家层面进行系统设计。
(五)自上而下的改革步伐将会加快
党的十七届三中全会后,在土地制度改革方面,很多地方和基层进行了自发的探讨,如很多地方都出台了集体建设用地流转条例或管理办法,但由于土地权利受限等方面的原因,得不到土地使用人的认可,流转的量很有限;征地制度改革虽然国土资源部层面部署了缩小征地范围试点,但地方表现出的兴趣不大,而对于试点中附带的征转分离兴趣很大;在城乡建设用地增减挂钩中,地方突破试点范围,以获取土地使用指标为目的,忽视农民权益。这说明改革进行到这个阶段,已经触及到一些地方的既得利益,如缩小征地范围会给城市建设带来更高的成本时间也更长,集体建设用地流转会减少地方的土地出让收入。自下而上的在现行法律框架内的诱致性制度变迁已经陷入改不动的艰难困境,根本无法破解城乡二元结构的深层次矛盾。因此,针对改革面临的瓶颈,急需在明确目标的前提下加速推进,超越既得利益,从国家的根本利益出发,在国家层面上开展顶层制度设计,指导各地的改革,为长期的经济发展积蓄制度能量。
(六)2013年土地政策的主要方面
我国正处在城市化加速过程中,是社会、经济各类矛盾都比较集中的时期。土地问题联系到城市化、工业化和农业现代化,涉及到经济社会中的所有问题。可以说我国目前的一些重大经济问题、社会问题,相当一部分都直接或间接与土地管理制度有关。市场经济发展中,在城镇化过程中围绕土地的利益调整和纠纷已经成为引发社会矛盾的重要因素,土地上所涉及的经济关系亟待全新的诠释。2012年是地方政府的换届年和实施“十二五”计划的第二年,各地的经济增长势头强劲。同时,受世界经济复苏乏力的影响,消费很难在短时间内快速上升;短期来看,投资依然是拉动经济增长的重要力量,再加上城镇化和产业结构调整的不断推进,土地供需矛盾在相当长的时期内不会得到根本缓解。
2013年的土地政策,将与国家大的发展方向保持一致,将延续2012年的方向,在服务经济发展的大局、促进城乡统筹、破解三农问题、缩小城乡差距、保民生、扩大内需、保持社会基本稳定的政策走向的同时,还将服从于中央转变经济增长方式的要求,在进城农民宅基地的合理使用、集体建设用地建设公租房、集体建设用地流转、征地制度改革等方面出台可操作性的政策和措施,促进城乡土地资源高效合理配置,并将注重与其他调控手段的综合配套,并对在实践中行之有效的制度上升为法律,从法律和制度层面彻底改变经济发展靠资源高消耗的传统模式和路径依赖。