林权制度的法律实践与地方建构
——基于粤北高村的调查
(华中科技大学中国乡村治理研究中心,湖北 武汉 430074)
摘要:林权制度是农地制度的重要组成部分,在法律文本上,它主要包含村组集体对于林地的所有权以及农户对于林地的承包经营权。新一轮的林权改革以“物权化、市场化”为指导思想,鼓励彻底的“分林到户”,强化农户的承包经营权。然而在宗族村庄,私权化的林权法律并没有获得认可。在当地人的观念中,林权是一种祖业权,由血缘性的宗族社区共同享有,个体农户没有单独的权利。因此,林权制度的法律实践并没有按照文本上的思路展开,而是受到宗族社区的改造,成为一种地方性建构的知识。林权制度的地方建构来源于人们对宗族社区的强烈认同,它深深嵌入基层治理之中,推动地方社会秩序与规范的生成和维系。法律现代化应该较好地接应基层治理的内在需求,而不是盲目地推行格式化的文本规范,这样一种实践的法律制度正是处于大转型的中国农村社会所需要的。
关键词:林权制度;林权改革;基层治理;法律实践;实践的法律
Legal Practice and Local Construction of Forest Tenure
——Based on the Survey of Gao Village, North Guangdong Province
Lin Huihuang
Abstract: On the legal text, forest tenure is the important part of farmland system. The core of forest tenure is the collective ownership of political village or group and family usage of farmer. With “property righting and marketing” as the guiding ideology, the new round of forest tenure reform encourages a thoroughly distribution of forest to strengthen the family usage of farmer. However, the forest tenure and forest tenure reform on the legal text are not approved and implemented in Gao village, north Guangdong province, where people believe the forest is a present from ancestors, owned by the clan community. So the ideal of thoroughly distribution has no legitimacy. This kind of concept came from people’s strong approval of their community, which is deeply embedded in the rural governance, and promoting the generation and sustain the local order and social norms. Legal modernization should response the intrinsic demand of rural governance, not blindly pushing formatted text norms. Such a practical law is the real need of the current great transformation of China rural social.
Key words: Forest Tenure; Forest Tenure Reform; Rural Governance; Legal Practice; Practical Law
一、作为法律文本的林权制度
在中国农地的分布格局中,林地占据了重大的比例,尤其是在南方地区。人们常说的“八山一水一分田”“九山半水半分田”,形象地反映了中国南方地少山多的状况。因此,在农地制度的变迁中,林权制度一直是人们关注的焦点。
林权制度的核心是对“林权”的概念界定,学者们的研究思路不同,对于林权的概念众说纷纭。主要的概念类型有四种,第一种是将林权作为一项单一的权利加以界定,这种概念类型还可以分为两种。李延荣认为林权是“林木所有权”,因为只有林木的所有权才能涵盖林木的占有、使用、收益和处分权,基于所有权才有对林木的流转权和抵押权,林农从林权制度改革中获得的对林木的各种权利均来源于林木的所有权
[②]。林旭霞则认为在将林权界定为一种用益物权的前提下,林木所有权是不可以成为林权下位的具体权利的。用益物权体系以占有、使用、收益等权能作为要素形成权利结构,一个用益物权不会包括所有权。因此,林旭霞认为林权就是“林地使用权”,即“林地承包经营权”
[③]。
第二种概念类型是对第一种概念类型的综合,认为林权应该包括“林地使用权”和“林木所有权”。从林农受益的角度来看,任何一项单一的林权都不足以涵盖所有的利益。事实上,林农从林权制度获得权利既包括“林地使用权”,也包括“林木所有权”
[④]。
第三种概念类型在第二种概念类型的基础上再加上对于森林的权利,认为一个完整的林权应该包括森林、林地、林木三种权利对象。郑小贤提出,林权是指森林、林地和林木的权属问题,主要包括森林的国家所有权、森林的集体所有权以及个人的林木所有权与林地使用权
[⑤]。汪海燕持相同的观点,认为林权包括森林、林木、林地的所有权、使用权、收益权和处分权
[⑥]。
第四种概念类型进一步将森林资源纳入林权的范畴。陈根长认为林权就是有关森林资源以及森林、林木和林地的所有权和使用权
[⑦]。温世扬认为“林权”是“涉林物权”的统称,包括森林资源所有权、林木所有权、林地所有权、林地承包经营权等具体物权形态;森林资源所有权和林地所有权的主体仅限于国家和农民集体,林地承包经营权主体一般应为林户,但也可能由集体经济组织外的主体担当
[⑧]。
林权概念的众多差异主要是由两个原因造成的:一是当前我国法律对于林权制度的规定体现在多个法律文本之中,彼此之间的内涵外延不尽相同,学者们按照不同的法律解释范式,自然就得出了不同的林权概念;第二个原因是多次林权改革所造成的历史影响,每个时期的林权改革都有不同的诉求,都在当下的林权制度中留下各自的烙印。
早期的山林曾经长期属于国有,东晋、南朝时期在南方地区开始出现私有的山林,山林产权从此实行国有与私有双轨制。宋代以后,山林的私有制被完全肯定。明清以来,山林产权的私人所有以及林产品的自由流通,构成中国南方林业的基本特征
[⑨]。建国以来,我国的林权制度改革经历了五个阶段:第一阶段是土改时期(1949年至1952年),其特征是“分山分林到户”,确立农户对于山林的私有产权
[⑩];第二阶段是农业合作化时期(1953年至1956年),其特征是“山林入社”
[11];第三阶段是人民公社时期(1956年至1981年),其特征是“山林集体所有、统一经营”
[12];第四阶段是改革开放至2008年之前,其特征是“林业三定”
[13];第五阶段是从2008年起开始推行的新一轮林权改革,其特征是“物权化”“市场化”
[14]。从林权制度的变迁来看,林权经历了“分权”到“集权”再到“分权”的过程
[15]。由于法律文本并没有对“林权”进行概念解释,之前林权改革的制度阴影还没有消除,而当前的林权改革还在进行中,这就给理解林权的制度内涵留下了极大的空间。
中国农村土地制度实行的是双层经营体制,即土地所有权的主体是集体,而土地的使用权则可以分离出来归集体或农户享有。因为物权法并没有针对林权进行单独的规定,而是与耕地放置在一起,所以对林权的理解可以直接比附于耕地制度,即林权是地权体系中的一个组成部分。因此,林权制度的核心是林地,而林木正如水稻一样只是土地上的一种可以经营的附着物。“林业三定”实际上是“分田到户”在林权制度上的翻版,其本质是明确林地的集体所有以及农户对于林地的承包经营权。正如分田到户初期普遍出现的“两田制”
[16],“林业三定”也确立了“两林制”的制度模式,即“集体林”和“个体林”的并存
[17]。虽然“两田制”在实践中具有极大的适应性,但是在国家政策中却日益遭受怀疑和否弃。2007年出台的《物权法》确立了农户土地承包经营权作为用益物权的物权属性,实质上就从法律上最终否定了“两田制”的合法性。紧接着在2008年展开的新一轮林权改革,以“物权化”和“市场化”为指导思想,鼓励彻底的“分林到户”,试图将“集体林”进一步分到农户手里,从而彻底结束“两林制”的历史。
由此我们可以得出法律文本上的林权概念:集体对于林地的所有权以及农户对于林地的承包经营权。在这个概念体系中,林权的所有者是作为基层组织的村集体或组集体;而林权的经营者是农户,新林改正是以此为目标来践行《物权法》精神的;林权的法律性质对于农户而言日趋物权化、市场化和个体化,而集体所有的性质则逐渐淡化。国家试图通过法律和政策,确立农户在林权制度中的主导性地位。虽然法律文本意义上的林权概念被认为是以农民利益为出发点,而且被赋予“第三次土地革命”高评的新林改也似乎“大功告成”,但是在宗族村庄,实践中的林权制度显然与文本上的期待相差甚远。
二、林权制度的法律实践
粤北高村人口接近三千,耕地一千五百多亩,以水稻、甘蔗种植为主,是一个典型的农业村庄。高村所在的县域是典型的客家宗族村庄,多数居民是在元末明初从福建迁移过来的。新迁入者为了抵御匪寇的侵扰,往往聚族而居,用封闭的围屋将族人包裹起来,只留一个出口与外部世界保持联系。围屋可以随着家族人口的繁衍而不断扩建,形成规模庞大的建筑群落。围屋是一个紧密的生活空间,它不仅提供了基本的安全保障,而且能够生产出身份的认同,从而维系了整个家族的团结,形成了具有一致行动能力的社会单元。围屋实际上就是由宗族建构起来地方社区,我们可以称之为宗族社区
[18]。在国家政权建设过程中,这些由同族人共同构成的围屋就被组建为一个个生产队(村民小组)。在高村,村民小组的建制一般与宗族社区重叠,偶尔也有一个村民小组囊括几个宗族社区或者一个宗族社区分裂为几个村民小组的情况。例如,2组实际上是由三个小的宗族社区构成的,即林姓、张姓和肖姓;而水滣张分裂为4组和5组,麻竹坳分裂为16组和17组。(见表一)
表一:高村的宗族社区与村民小组
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小组
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1组
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2组
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3组
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4组
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5组
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6组
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7组
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8组
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9组
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10组
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11组
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12组
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13组
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14组
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15组
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16组
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17组
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社区
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桂田
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村塘
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瑶子雷
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水滣张
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大福林
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圳背围
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清湖围
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永昌围
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中心围
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古稀堂
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新兴围
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黄屋
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徐屋
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刘屋
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麻竹坳
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相对于较少的耕地面积,高村的林地极多,有7387亩。虽然法律文本上规定的林权所有者为集体,且这个集体的承载者是国家政权建制中的行政村或村民小组,但是在当地人的观念里面,林权的真正所有者是宗族社区
[19]。宗族社区决定了林权的实现方式,并且直接支配着林权收益分配模式。虽然在形式上,宗族社区的边界与村民小组在多数情况下是重合的,但是这两种“集体”却有本质上的差异:村民小组是根据国家的户口来确认边界的,而宗族社区则是根据血缘关系来划定边界的。依据前者,户口外迁的农户就不再享有分配小组资源的权利,而根据后者,无论户口在哪里,只要是共一个祠堂的,都是林权所有者的一份子。例如,村塘(2组)中的林姓与大福林(6组)共一个祠堂,属于同一个宗族社区,因此就共有同一片山林,而村塘中的张姓和肖姓就没有资格分享这一片山林;但是因为张姓与水滣张属于同一个宗族社区,他们可以分享水滣张的林权。因此,当我们以实践中的林权来考察当地的治理状况时,就必须跳出村民小组的框架,而以宗族社区来重新划定高村的基本治理单元。
虽然历经变革,高村的林权却一直掌握在宗族社区手中。在老人的记忆中,土地改革并没有在实质上改变林权的“宗族集体”属性。虽然几十年的人民公社实践使得林权被平调到行政村一级,但是集体生产和生活的模式反而进一步将林权作为整体保留下来了。分田到户以来,随着国家力量的逐步撤出,宗族社区又迅速地活跃起来,很快就将林权从行政村夺了回来。八十年代的“林业三定”虽然激励了个别社区将部分林权分到农户手中,但是绝大多数的林权依然以生产队集体的名义保留在宗族社区之中。新一轮的林改于2009年在高村展开,仅过了一年即宣告成功。实际上据我们调查,林改并没有尝试去触动宗族社区的所有权地位,而仅仅是做了一些纸面上的文章
[20]。国家之所以轰轰烈烈地推动“第三次土地革命”是为了将集体林权的经营权分配到每个农户手中,类似于耕地上彻底的承包经营权。借着《物权法》这股东风,国家原本希望破除“林业三定”遗留下来的林权上的“两田制”,使得农户的林业经营权能够像耕地一样实现物权化。“分林到户”可以说是新林改的核心思想。然而高村的林改实践不但没有走上国家所预设的道路,反而维持了林权社区所有的传统模式
[21]。除了刘屋(15组)因为人少将部分林权分到各家各户之外,其他社区都还保留着共同经营的林权模式
[22]。
林权的社区所有与统一经营使得集体林权得到了很好的保存,虽然此处的“集体”与国家层面上的“集体”有本质的不同。但是在多数情况下,这两个集体是重合的,从而避免了林权利益的分化。新林改倡导的“分林到户”实质上是作为“经营权二次流转”的基础,也就是将林权推向市场化,吸引外来资本的介入
[23]。一旦如此,就出现了林权改革的社会排斥效应,多数农户将丧失手中的林权
[24]。由于高村坚持了社区统一经营的模式,只有具备社区的身份,即共一个祠堂的人才能够分享林权。因此,外来资本和市场力量就无法进入林权,从而保障了每个社区成员的平等林权。社区身份是由血缘关系决定的,从本质上来讲,林权就是一种身份权。在当地农民的观念中,山林是祖宗留下来的遗产,是一种“祖业”。因此,对山林的权属所有和利益分配都是宗族社区的内部事务,国家一直没有也无法像在耕地上那样深刻地介入。所以,虽然村塘中的肖姓可以分到耕地,但是却始终与林权无缘;而刘屋在“分林到户”时,所有共一个刘氏祠堂的人,无论是否拥有本地户口,都参与了林权的分配。实际上2009年的林权改革在社区层面上支持了这一做法,《高村小组林改利益分配实施方案》规定的分配对象就包括:“祖籍在本村小组,长期在外定居人员。”
林权改革在高村宗族社区的实践表明,国家在林权合法性来源的改造并没有真正实现。文本上的“大功告成”并没有改变林权在当地社区的血缘属性,人们依然在宗族社区的规范下践行林权的“集体主义”逻辑。与耕地不同,林地带有更浓厚的“祖业”色彩,人们对于林权的合法性认同来源于世世代代的血缘传承。从这个意义上讲,林权的所有者更像是祖先、自己、后人的集合体,是一个完整的带有伦理性质的集体资产
[25]。因此,并不是基层组织的领导人履行国家政策的力度不够,而是个体权利物权化的政策导向与当地宗族社区的规范如此格格不入以至于激起整个地方社会的反弹。世代传承下去的“祖业”,无论是瓜分还是买卖,都不具有地方社会的合法性。对于社区中的绝大多数人而言,“分林到户”是一种很奇怪的、有悖常理、不仅无益反而有害的行为。因此,保留林权的社区所有与统一经营是一种强有力的地方性共识。
三、村落共同体与林权的地方建构
林权的法律实践没有按照法律文本意义上的“私人化”“物权化”方向发展,而是深深嵌入宗族社区之中,成为一种地方性建构的知识。在林权制度保持“集体化”的背景下,林权本身就成为基层治理的重要资源,有力地促进社区秩序与规范的生成,从而维系了村落共同体的运作。
土地不仅是农民赖以生存的经济资源,同时也是一项重要的治理资源。基层组织对于土地利益的控制和调配能力在很大程度上决定了基层治理的能力,尤其是公共品供给方面。在高村的土地制度中,国家权力对于耕地的权属改造是非常彻底的,村民小组在名义上和实质上都是耕地的所有权者,可以通过土地利益的调控来完成相关的治理活动。然而,在国家政策规定“承包经营权三十年不变”甚至“承包关系长久不变”之后,当地的土地调整基本上都停顿下来
[26],基层组织很快失去了对于土地资源的支配权力。再加上税费改革使得基层组织不能够再获得农业提留,基层治理资源丧失殆尽,这对于农田水利等公益事业的开展显然是非常不利的。实际上,在当前绝大多数的农村,基层治理已经陷入瘫痪的境地
[27]。
在这种物权化的法律背景下,集体性质的林地以及以其为中心的集体林权就成为一项尤其重要的治理资源。虽然在名义上它是归属于村民小组的,但宗族社区却是实质上的所有者。由于宗族社区内部存在强大的地方性共识与集体行动能力,能够内生出一套自我管理的治理体系,构成了基层治理的重要组成部分。因为基层组织与宗族社区在很大程度上是互构的,当宗族社区利用集体林权的资源较好地完成公共品供给和地方秩序的维系时,基层治理在某种意义上就获得了实现。尤其是在基层组织已经丧失各种治理资源的背景下,林权的社区所有以及统一经营而不是彻底的“分林到户”,为基层治理保留了最后的一笔资源。
在南方宗族村庄,国家权力在很长一段时间都是鞭长莫及的,只能通过宗族实现自身的治理,因此宗族社区的自我管理在当地是一个传统
[28]。在传统社会中,宗族社区的治理是全方位的,包括经济、政治、文化等等,甚至拥有生杀予夺的权力
[29]。而且,宗族社区也拥有充足的治理资源,尤其是族田和族山
[30]。实际上长期以来,山林能够变现的货币价值并不大,一般都是作为坟山、风景林和柴火林供全族人享用,基本上是一种伦理性的功能。作为治理资源用以提供祠堂、水利、道路等公共品的主要是族田,利用族田的收入,宗族可以为整个社区提供较好的规范和秩序。随着新中国对土地的改造,宗族对于族田的所有权被彻底打破了,而山林由于经济利用价值相对较低,国家和农民对于林权改造的内在冲动也不强烈。于是宗族就在林权中找到了自己的生长空间。在国家推行退耕还林、建设生态林的政策下,国家投入大量资源用以补偿对农户从山林中获得收益的限制所带来的损失,这就使得原本价值不大的林权可以变现为经济收益从而成为一项可以为宗族社区所用的治理资源。
林权的社区所有之所以能够变现为治理资源,主要归功于国家有关森林生态效益补偿政策的出台。1981年,国务院在《关于保护森林发展林业若干问题的决定》中提出了要建立林业基金制度。随着国家森林生态效益的重视,到1998年《森林法》修正案就明确规定:“国家设立森林生态效益补偿基金,用于提供生态效益的防护林和特种用途林的森林资源、林木的营造、抚育、保护和管理”,从而将森林生态效益补偿制度上升到法律的层面。在地方政策立法中,较为系统的生态公益林补偿政策与立法首创于广东,其自1994年以来先后颁布了将有关生态公益林工程建设纳入各级财政预算安排的一些列政策法规文件,对生态公益林补偿的范围、核定标准、补偿对象、补偿标准、补偿条件等均有明确规定
[31]。1999年广东生态公益林效益补偿标准为每亩每年2.5元,2007年提高到每亩每年8元。2008年以来,补偿标准每亩每年递增2元,2010年已达到每亩每年14元。根据2003年《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》规定,生态公益林效益补偿资金分为损失性补偿和管护经费两部分,其中损失性补偿占补偿总额的75%,主要补偿因划定为省级生态公益林而禁止采伐林木造成经济损失的林地经营者或林木所有者;管护经费占补偿总额的25%,主要支付给实施省级生态公益林管理或协调的有关单位或个人。因此,2010年高村能够实际获得的生态公益林补偿(即损失性补偿)为每亩每年10.5元。当然,并非所有的山林都被划入生态公益林的范围,在高村的7387亩林地中,除了刘屋将212亩分给农户之外,剩余的都归各宗族社区享有。其中桂田、村塘、大福林、瑶子雷和麻竹坳的山林被划为生态公益林,共有3390亩,其余的都以承包的方式租给别人种经济林,承包的租金与生态公益林补偿资金相同。(见表二)
表二:高村宗族社区林权收入情况
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宗族社区(小组)
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山林
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收入方式
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面积(亩)
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收入标准
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收入(元)
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桂田(1组)
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桂田山
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生态林
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521
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10.5元/亩、年
|
5470.5
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村塘(2组)
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羊角尖
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生态林
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1030
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10.5元/亩、年
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10815
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大福林(6组)
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瑶子雷(3组)
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桂田山
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生态林
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513
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10.5元/亩、年
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5386.5
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水滣张(4组)
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张屋山
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经济林
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2566
|
10.5元/亩、年
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26943
|
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水滣张(5组)
|
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圳背围(7组)
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甘屋山
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经济林
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140
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10.5元/亩、年
|
1470
|
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清湖围(8组)
|
甘屋山
|
经济林
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57
|
10.5元/亩、年
|
598.5
|
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永昌围(9组)
|
甘屋山
|
经济林
|
65
|
10.5元/亩、年
|
682.5
|
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中心围(10组)
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甘屋山
|
经济林
|
247
|
10.5元/亩、年
|
370.5
|
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古稀堂(11组)
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甘屋山
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经济林
|
52
|
10.5元/亩、年
|
546
|
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新兴围(12组)
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甘屋山
|
经济林
|
55
|
10.5元/亩、年
|
577.5
|
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黄屋(13组)
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黄屋山
|
经济林
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181
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10.5元/亩、年
|
1900.5
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徐屋(14组)
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徐屋山
|
经济林
|
187
|
10.5元/亩、年
|
1963.5
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刘屋(15组)
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刘屋山
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经济林
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235
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10.5元/亩、年
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2467.5
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麻竹坳(16组)
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麻竹山
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生态林
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1326
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10.5元/亩、年
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13923
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麻竹坳(17组)
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合计
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7175
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75337.5
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通过生态林的补偿和经济林的租金,整个高村每年可以获得七万多元的收入,而且这笔钱是由宗族社区集体管理的,对于税费改革之后陷入资源匮乏的基层治理而言,无异于雪中送炭。由于获得村民的集体同意,林权收入的使用具有非常强的公益性和公开性。所有的资金一律用于提供生产和生活上的公共品,而且由宗族理事会每年召集户长大会,商议资金的具体使用、公布年度资金报表。实际上,几乎在所有的宗族理事会中,小组长和会计(较大小组依然保留了会计的设置)都是必须参加的成员,而且在宗族理事会的事务中发挥重要作用。从这个意义上讲,宗族社区通过林权收入所完成的自我管理本身就是基层治理的重要组成部分。
通过宗族社区的基层治理来维系村落共同体的运作,主要是在两个层面上进行的,一方面是维持宗族社区的身份认同,另一方面是协助村民小组完成生活和生产上的公共品供给。社区所有的林权在维持身份认同上所起的作用是通过提供祭祖费用和祠堂修缮费用来强化宗族社区的内部团结和一致行动的能力。身份认同的核心在于宗族认同,即对于自身血缘起点与延承的确认。这种认同作为一种集体意识是通过不断的集体活动得到强化的,其中最为重要的是每年一度的祖先祭祀。祖先祭祀是整个宗族对于共同祖先的崇拜,在高村,每年春分,宗族社区都要出钱组织族人去扫墓;大年初一,全族列队到祠堂向列祖列宗拜年。这些宗族仪式的经费都是由宗族社区的林权收入来承担的,包括人工费用、车费、烟火炮竹费用等等。通过这些宗族仪式,将后人与逝去的祖先连接在一起。所有参加仪式的人都是从同一个源头生发出来的,人们通过追溯共同的祖先寻找血缘的边界,并以此作为自己人的划分标准,从而获得身份认同。祠堂是供奉祖先的场所,是连接今人与古人的中介;同时也是举行和见证各种重大生命仪式的场所,比如结婚、丧事、添丁等等。可以说,祠堂是一个宗族社区最大的象征。因此,除了祭祀祖先之外,宗族社区从林权获得的收入还要用于修建和维护祠堂。在高村,凡是较大的姓氏都修有祠堂。
通过宗族社区的基层治理在第二个层面上主要是协助村民小组完成生活和生产上的公共品供给。修路建桥是宗族社区的一种传统,虽然国家已经将这项公共品纳入农村基础设施建设的治理体系当中,但是面对广大农村的巨大需求,国家显然力不从心,往往需要借助社区自身的力量。应该说,修路建桥本身具有双重属性,一是作为社区生活的公共品,在很大程度上甚至是勾连祖先的通道。尤其是通往祠堂和通往祖坟的道路,即使户口不在本地,也有责任解囊捐款,毕竟每年祭祖的时候他都要走这条路。另一方面,修路建桥也是生产建设的公共品,是基层治理的重要任务。因此,在大多数的时候,是国家与社区合力完成这一公共品建设。以水滣张为例,1996年2月宗族理事会将山林的收入与募捐的收入共13万元用于修建清水桥,解决了过河难的历史问题。2009年下半年,水滣张宗族理事会利用山林收入与募捐收入共10万多元,相继把乡村道路铺设为水泥硬底路。社区的经济基础越充足,社区自我管理的能力就越强,对于基层治理的反馈和支持就越多。尤其是在税费改革之后,为了实现基层治理,多数的宗族社区与基层组织已经合为一体,共同使用林权的收入。比如水滣张的两个小组共同使用一条水圳,社区认为可以算作整个宗族的公益事业,就由宗族理事会出资维修。再比如徐屋,2000年把队里的田都分给了农户,一定三十年,小组集体失去了原本可以从机动地获得的收入。现在它唯一的收入是100多亩的山林,这些收入一般都先用来修水圳,保障生产性的公共品供给。然后再用剩余的钱来组织拜山,钱不够的再向群众收取。
林权制度的地方建构保障了林权的集体属性,而正是以集体林权作为治理资源,村庄生活与生产所需的公共品才得到有效的供给,从而维系了村民对社区的认同感。由于拥有共同的经济基础,各种集体活动能够保留下来,在频繁的社区交往中,村民之间形成了密切的利益关联网络;而宗族社区与基层组织相互借力,共同完成了基层治理的任务,有效地生成了地方社会的秩序与规范,维持了村落共同体的运作。
四、基层治理与迈向实践的法律
通过考察林权制度在表达和实践上的背离,本文尝试思考这样一个法律命题:在中国社会面临巨大转型的背景下,法治的现代化应当如何回应基层治理的内在需求?法治现代化的一个强烈冲动在于推行格式化的法律规范,从而简化社会治理的分类成本和执行成本。这种法治现代化的诉求是将社会生活和社会问题看成完全规则化和模式化的“方格子”,而法律是可以批量化生产和适用的“棋子”,只要愿意就可以完美地契入这些“方格子”。然而,基层治理的实践证明,从来就不存在这种类型的“方格子”,社会生活和社会问题是纷繁复杂且变动不居的,没有一种批量化生产和适用的法律可以接应社会治理的内在需求。尤其是在基层治理的过程中,它所面对的客观现实具有极强的乡土性和社区性,这意味着基层治理在不同的区域社会中具有不同的治理任务和运作逻辑,可能需要多样化的而不是格式化的治理资源。因此,格式化的法律在基层治理的实践中往往要碰壁。
然而法治现代化不可能脱离基层治理而获得实现,只有将法律与基层治理的任务有效结合起来,法治现代化才具有真实的意义。包括林权制度在内的中国土地制度,实际上是沿着一条不断脱离基层治理需求的道路在前进。农村基层治理的根本任务在于实现公共品的供给,宪法规定的“统分结合的双层经营体制”赋予集体对于农村土地的支配权力,使得水利规划等公共事务能够在超越于个体农户的层面上达成,从而有效激励农民生产的积极性。然而,国家的土地政策不断地强化农户对于土地的承包经营权,虚化集体对于土地的所有权。而《物权法》更是在法律的层面上实现了农户土地承包经营权的物权化,使其获得了与集体土地所有权的对抗性权利。在这种格式化的法律语境下,集体实际上丧失了调配土地资源的能力,更丧失了从土地中获取集体收益的合法性,使得整个基层治理陷入巨大的困境之中。从法律的表达来看,高村的林权实践至少在两个层面上不具有合法性:1、林权的真实主体是血缘性的宗族社区而不是政治性的村集体或组集体;2、林权没有实现彻底的“分林到户”,至少农户没有获得类似于耕地上的承包经营权。然而,这种看似背离“现代法治”的林权制度却为基层治理提供了极大的资源,有效地维系了地方社会的认同,实现了一种社区意义上的善治,而这实际上正是基层治理的内在诉求。法治现代化的根本意义在于推进社会的善治,这是法治本身获得合法性的基础。正是从这个意义上讲,法治现代化必须为基层治理提供更多的可资利用的资源,而不是相反。
当前的中国社会正处于巨大的转型过程,基层治理能否有效开展关系到整个农村社会的稳定与发展,从而决定了中国现代化转型的成败。在这种现实条件下,法治现代化的本质不是为社会输入更多格式化的文本规范,而是结合基层治理的内在需求,倡导一种实践的法律。实践的法律建立在对于地方社会的既有传统和地方性共识的深度认同之上,是一种开放性的、包容性的、可以发展的指导性规范。基层治理的善治不仅仅需要文本上的法律支持,更需要依托于地方性的认同与规范。实践的法律是对各种可资利用的社会资源的深度整合,在尊重历史和现实的情况下,以一种相对合理的制度规范为基层治理和村落共同体的维持提供可靠的支持。通过基层善治的实现,中国法治现代化也达到了自身的目标。
参考文献
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[28] [英]弗里德曼:《中国东南的宗族组织》,刘晓春译,上海:上海人民出版社2000年版。
[①] 林辉煌,福建漳州人,华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员、博士研究生,主要研究方向为法律社会学与乡村治理。
地址:湖北武汉,华中科技大学中国乡村治理研究中心,430074
[②] 李延荣:《浅谈林权制度改革中的“林权》,载《法学杂志》2009年第1期。
[③] 林旭霞:《林权的法律构造》,载《政法论坛》2008年第3期。
[④] 李延荣:《浅谈林权制度改革中的“林权》,载《法学杂志》2009年第1期。
[⑤] 郑小贤:《试论林权与地租》,北京:法律出版社1997年版,第28页。
[⑥] 汪海燕:《集体林承包经营权的物权化研究》,载《2006年全国环境资源法学研讨会论文集》。
[⑦] 陈根长:《中国林业物权制度研究》,载《林业经济》2002年第10期。
[⑧] 温世扬:《“林权”的物权法解读》,载《江西社会科学》2008年第4期。
[⑨] 赵冈:《中国历史上生态环境之变迁》,北京:中国环境科学出版社1994年版。
[⑩] 吕文江,王铭铭:《在经济与生态之间——福建乡村林权改革的经验研究》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2009年第1期。
[11] 王扬:《差序的法律——林权制度的历史实践》,上海大学2010届博士学位论文。
[12] 王扬:《差序的法律——林权制度的历史实践》,上海大学2010届博士学位论文。
[13] 1978年十一届三中全会以后,家庭联产承包生产责任制在广大农村中推广并广泛地调动了农民的生产积极性。1981年3月,中共中央、国务院发布《关于保护森林发展林业若干问题的决定》,将“分田到户”翻版到集体林区形成“均山到户”的“林业三定”,即稳定林权、划定自留山、确定林业生产责任制。
[14] 2008年6月8日,中共中央、国务院出台了《中共中央、国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》,标志着当前我国的林业及农地制度将发生重大转变,其历史意义堪称继分田到户之后的“第二次革命”。
[15] 李晨婕,温铁军:《宏观经济波动与我国集体林权制度改革——1980年代以来我国集体林区三次林权改革“分合”之路的制度变迁分析》,载《中国软科学》2009年第6期。
[16] 温铁军:《中国农村基本经济制度研究——“三农问题”的世纪反思》,北京:中国经济出版社2000年版;吕德文:《两田制的意义》,《古今农业》2008年第3期。
[17] 吕德文:《林权改革的历史与现实》,载《调研世界》2009年第1期。
[18] 在中国宗族的研究史上,林耀华最先讨论了这个问题,他认为:“宗族乡村乃是乡村的一种。宗族为家族的伸展,同一祖先传衍而来的子孙,称为宗族;村为自然结合的地缘团体,乡乃集村而成的政治团体,今乡村二字连用,乃采取自然地缘团体的意义,即社区的观念。”参见林耀华:《义序的宗族研究(附:拜祖)》,北京:生活·读书·新知三联书店2000年版,导言第1页。
弗里德曼受到林耀华的启发,进一步对“宗族社区”展开研究。他发现:“在福建和广东两省,宗族和村落明显地重叠在一起,以致许多村落只有单个宗族,继嗣和地方社区的重叠在这个国家的其他地区也已经发现,特别在中部的省份,但在中国的东南地区,这种情况似乎最为明显。”参见[英]弗里德曼:《中国东南的宗族组织》,刘晓春译,上海:上海人民出版社2000年版,第1页。
根据贺雪峰的划分,可以将中国的地方社区分为三种理想类型:南方的宗族型社区、北方的小亲族社区、中部的原子化社区,不同社区具有不同的社会结构,遵循不同的行动逻辑。参见贺雪峰:《村治模式:若干案例研究》,济南:山东人民出版社2009年版。
[19] 与此相对的是,高村的耕地则是由村民小组直接支配的,这两种不同的产权形态塑造了当地的“双结构治理模式”,从而很好地接应了国家的政权建设。参见林辉煌:《双结构治理与国家政权建设》,2011年,未刊稿。
[20] 类似的情况在云南林改的实践中也广泛存在,参见朱晓阳:《林权与地志:云南新村个案》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2009年第1期。
[21] 实际上广东省的林改方案也采取了因地制宜、尊重地方传统的指导思想,从而也为高村的林改实践提供了合法性依据。据我们了解,高村所在的县市基本上都在林改中保持了原有的模式。参见《广东省全面推进集体林权制度改革工作方案(粤府办〔2020〕25号)》。
[22] 刘屋山共有400多亩,其中200多亩作为集体资产对外承包,其余200多亩分给农户。
[23] 所谓“经营权二次流动”是指农户在获得经营权之后,将其再次转让,从而实现林权的大户经营,使得广大农户无法真正获得林地承包经营权。参见储建国、贺东航:《经济共和主义视角下的地权改革——以林权改革为例》,载《开放时代》2009年第6期。
[24] 朱冬亮:《集体林权制度改革中的社会排斥机制分析》,载《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2007年第3期。
[25] 参见桂华、林辉煌:《乡土社会的产权基础——基于农民祖业观的分析》,2011年,未刊稿。
[26] 由于南方村庄存在较强的地方性共识与地方性规范,对于土地政策私权化变革的法律敏感性要比北方村庄来得弱,倾向于以一种规避法律政策的态度来回应基层治理的内在诉求。因此,即使《物权法》颁布之后,南方村庄的土地调整的现象要比北方村庄保留得更多。参见贺雪峰:《土地调整的南北差异》,载《古今农业》2008年第3期;陈柏峰:《地方性共识与农地承包的法律实践》,载《中外法学》2008年第2期。
[27] 贺雪峰:《税费改革的政治逻辑与治理逻辑》,载《中国农业大学学报(社会科学版)》2008年第1期。
[28] 贺雪峰认为在传统中国社会,因为国家权力难以直达乡村社会,为解决与农民生产、生活和娱乐密切相关的公共事务,创造了超于家庭的功能型组织,从而在乡村社会形成了一个双层的基本认同与行动单位,其中的第一层是家庭,第二层是宗族或者以宗族为基础的村庄认同(即宗族社区)。参见贺雪峰:《村治的逻辑——农民行动单位的视角》,北京:中国社会科学出版社2009年版,第59页。
[29] 邓河:《中国近代宗族组织的内在结构》,载《山西大学学报(哲学社会科学版)》1991年第2期。
[30] 张研:《清代族田与基层社会结构》,北京:中国人民大学出版社1991年版。
[31] 参见1994年的《广东省森林保护条例》,1998年的《广东省生态公益林的建设管理和效益补偿办法》,2000年的《广东省生态公益林的建设管理和效益补偿办法实施意见》,2003年《广东省生态公益林效益补偿资金管理办法》。