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  • 夏柱智:不了了之的“集体财产流失”
  •  2013-02-13 20:59:41   作者:夏柱智   来源:三农中国   点击:0   评论:0
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    当前农村集体财产流失严重,主要表现为集体土地,奇怪的是,这很少引起农民重视。笔者观察到,在一些城中村和城郊地区,由于土地的巨大升值潜力,农民很重视,土地财产争夺很利害。笔者所在偏远地区农村,因为缺乏开发空间,农民不重视土地,即使是本属于自己的土地,也任由流失。有零星反抗,也由于缺乏“伸头的人”和组织资源,不了了之,有农民群体“势单力薄”因素,也有农民缺乏借助国家政权力量的抓手因素。

    农民有一个毛病,就是形势不是到最后紧急关头,就不起来反抗地方强权,农民依赖有一个“好官”来帮助自己得到解放,“好官”屡屡不得。农民于是不再关心这个切身利益,每一个人都十分冷漠,笔者所在生产队就有活生生的案例。这可谓是家乡农村普遍在发生的事实,其中的缘由和后果值得深思。

    没有调查就没有发言权,没有正确而仔细的调查就不能正确的发言,笔者希望能借助调查来弄清基本的事实,作为“维权”的基本依据。集体土地收益归集体所有,收益归集体所得分配,这是合法且正当的诉求。湖北省正在搞确权确地,不能让这块土地彻底流失掉,成为私人的土地。

      背景—第七生产队

    第七生产队,是湖北省阳新县黄双口镇红周堡村下辖的一个生产队,由两个自然湾构成,姜湾和夏湾。生产队人口共计180人左右,三定任务(承担税费提留)连田到地一共有120多亩,人均承包面积不到一亩。此外该生产队还有大量的非三定任务土地,主要包括在70年代“以粮为纲”时期开发的湖田,两块合计有80余亩。其次还有一些农户自行开发出来的林边地,在八九十年代务农占据农户生产的主要位置,林边地大量大开发。

    第七生产队1982年秋天第一次分田地[1]1997年第二次分田地,均按照人口均分,除一部分农民自愿不要土地之外[2]。自从1962年开始,生产队是一个法定的土地集体所有单位,两个自然湾共有集体土地。在集体时期,实行集体劳动和分配制度,在改革时期,实行“土地集体所有,农户家庭承包,统分结合,双层经营制度”。

    土地集体所有,是1962年《人民公社六十条》和1980年代之后历次中央决议文件、2002年通过的《农村土地承包法》主张的宪法秩序:农村坚持劳动人民的集体所有制,在1962年到1980年代,实行“三级所有,队为基础”,生产队是中国基层的土地集体所有单位,人民公社时期,社员集体参加劳动,共同参与分配。

    1980年代分田到户时,实行“集体所有,家庭承包”的改革,除必要的预留(机动地)之外,生产队所有土地按照生产队人口来进行平分。平分土地,首先要把土地划分不同的类型,按照肥瘦远近搭配,一个家庭往往有六七块水田加上旱地。由于人口变动,新增人口有对土地的需求,生产队可以进行土地调整,以保持适当的人地平衡。在二轮延包之后,大部分地区没有调整土地。

    与之相关是乡村治理制度,大队在人民公社瓦解之后成为行政村,生产队成为村民小组,农民还依然俗称“生产队”,也有称“小组”。生产队,按照宪法和法律规定依然是一个土地所有权单位,也是基层治理的一个基础单位。然而,湖北的基层组织体系之瘫痪无力,灰黑程度之高让人震惊。

    税费改革之后,湖北省启动农村综合改革,合村并组的乡镇配套改革,目前是为了“精兵简政”,然而政其实并未减下去,反而把既有的基层组织体系改得面目全非。取消生产队长,生产队就没有了合法的代表,加之两个自然湾构成一个生产队,导致集体事务无人出头管理。生产队作为一级财产所有单位,拥有土地所有权,然而由于实质上不存在一个组织,行政村就能够代理生产队行驶权力,对外发包土地、长期出租土地,如果行政村基层组织劣化,那么就有可能导致集体土地财产长期流失。

    二 土地类型—复杂的现实

    农村的土地除规定属于国家所有之外,全部属于农村集体所有,也就是所有的土地资源均属于集体所有。并非所有类型的集体所有土地都受到严格约束。一个生产队的幅员面积中,只有一部分是受到国家法律严格约束的土地类型,其它土地国家法律并未严格约束。

    土地对于农民来说是一种资源,它供给农民最基础的粮食和木材,还可以供给村庄建设用地。不同类型的土地有不同的制度安排,土地管理上通常的分类办法是按照用途来分,分为农地、宅基地及其它建设用地和未利用地。本文只关心农地,用于生产农产品的土地。

    其中农地又可以分为复杂的类型,包括耕地(水田和旱地)、林地、水面、滩涂等。本文不讨论严格的分类,只讨论接受不同政策约束的农用地类型,。这主要是通过访问生产队长、村老干部知道的。

    第七生产队拥有的土地资源, 可以分为五类。其中湖田和山林均已经流失。

    A承包田。称为“三定任务”土地,这需要农民负担税费提留的面积,水田和旱地一共120多亩。按照人口180口人,人均不足一亩。土地资源是很稀缺的。这部分承包土地有部分已经实质上作为宅基地使用,一共有七八亩面积。这部分用来做宅基地的承包土地,是以后调整土地的麻烦。

    B湖田。宏周堡村有一部分湖田,第七生产队离湖最近,自然就近水楼台先得月,获得了部分湖田。70年代以粮为纲,向湖泊要田,正好有了排水的条件,70年代,公社(乡镇)在现今“泵站村”建立泵站,向湖泊要田有了条件。另外一个目的是“消灭血吸虫”,湖泊滩涂上常年积水,给血吸虫大量滋生提供了土壤。

    有两块湖田,均是以前海口湖面积。一块位于小军山附近,有二三十亩,这是生产队开荒出来的,是生产队劳动的成果,这块土地原来是水草繁茂之地,湖泊沼泽之地,开大港排水之后,就开发为水田。一块位于太平金星月湖,俗称“马斗笠”,面积有64亩,这块土地是公社分到大队,经过大队分到生产队的。

    两块土地面积有80多亩之多。这部分土地参考集体土地所有制度,按照人口分配到户。在1982年和1998年,这些土地都分到各家各户。

    两块土地中马斗笠这块土地,由于离村庄较远,估计有五里路左右,80年代末开始不再耕种,承包给别人,开挖鱼池,小军山附近的湖田在98年大水淹过之后开始每人耕种。后引入一个老板,开挖鱼池,一直没有做。然而这两块土地,出租出去,收益全部流失。

    C自留地。自留地在1962年一次分到人口,属于农户的菜地,一个人口2分地,1980年代不再分自留地。这一点与四川调研不同。自留地在离村庄近的地方,农户用来种植菜蔬,一个家庭一般有几分到一亩。

    自留地在土地性质上与承包地有不同。自留地是一旦分到户是长久不变的。不用负担税费提留。自留地是从一般耕地中划分出来的一块,按照人口均分的。

    D林边地开荒。各个自然湾都有一定数量面积,估计一个人口在半亩左右。丘陵山区有大量土地为林地,这些林地未经过登记,又不是山地,属于正规的生产队所有。林地是历史形成的,栽种竹子树木,为农民提供建筑材料,柴草燃料。林地并不分到各家各户。

    林边地开荒,各家各户都有一些。在大规模外出务工经商之后,土地对农民收入贡献下乡,加之国家提倡退耕还林政策,大量的林边地退为林地。一些农民在地上栽上树木,还是作为私人所有。

    林边地开荒地,最具有自然湾特征的。一个自然湾的农民,对自然湾的林边地有开发权。谁开荒就是谁的。湖田是集体开发的,属于集体所有,按照人口均分,纳入土地调整。林边地具有私权的特征,谁开发谁投入劳动,就是谁的。

    E山地。山地也称为“林地”,未分到户,只分到生产队,面积有几百亩,收益不大。它不同于自然湾的林地,而是生产队所共有的林地。1980年代分山时,靠近山的各生产队都分到山下面积,这些面积生长着浓密的森林,而第七生产队远离山,就只能分到了山腰上的石头山,叫做“柴草地”。

    只有中老年人还记得还有这一块山地。对于我们这个丘陵山区来说,给一点山面积是正当的,无论这些面积创造不创造收益,现在这个山地也不知为何,山林承包权流失到别人手中。农民也不关心。

      集体土地流失状况与抗争过程

    第七生产队的土地资源流失可称为“两湖一山”,如上所述。这些集体土地流失,有几个重要特征:其一是这些土地是新开发出来的湖泊土地,开荒所有的土地未受国家严格法律严格的承包经营权,其二,均是缺乏生产队群众的主体性,由基层干部代理租赁出去获得极为微薄的收益,几乎白送出去,其三是长期不明不白,集体所有权地位没有体现,合同管理、土地租赁(流转)关系极为混乱。本文关心是湖田。

    集体土地财产流失

    集体土地财产流失,有两种方式:一种是彻底流失,从所有权上根本上的流失,双方均约定新的所有权边界;一种是实际经营权的流失,这块土地的所有权无法给群众带来收益,群众没有主体性。不明不白。这两种集体土地财产流失,第一种是公开的,第二种是隐蔽的。一个共同的结果是集体土地财产流失。

    一种是彻底流失,所有权流失到其它集体。即在所有权争执上吃了败仗,对于一些与其他村,其它生产队的相邻地块面积,由于地界并不清楚,特别是新开发的湖田,容易有争执纠纷。山林面积,由于许多是按照模糊的界限,且缺乏约定。在双方力量对比发生改变时,就可能推翻原来约定的界限。造成所有权彻底流失。这是一个集体向另外一个集体的流失,在八九十年代很常见。与筠山乡、太子镇,与军山村、与太平村,都曾经有过交锋。得到不少土地,也失去不少土地。

    在农村,缺乏一套明确的法律确认边界的严格程序,对于集体山林和土地(尤其是新开发)的边界,大多是“用手一划”,或者以滴水为界(山林最难划界,不可能筑起高墙,或者防止树木窜长)。在国家产权制度建设并未及时跟进的情况下[3],一个集体的土地可能为另外一个更为强大的集体,这个集体有能言善辩、足智多谋之人,这个集体的农民接近土地易实际控制土地、或者家族势力兴起导致在博弈过程中发生所有权的转移。在缺乏自上而下的一套产权制度替下,光依靠农村内部的地方力量是很容易造成集体土地财产流失的。

    需要注意的是,由于从一个集体到另外一个集体,被认为都是“共产党的土地”,因此某些集体就不在乎,再说山林或者一些湖田收益并不高。由于农村土地集体所有制,非私人所有制特征。这些土地从一个集体丧失,就在另一个集体得到,并没有化公为私,成为私人的非法财产。

    第二种是所有权不流失,而实际经营权流失,发生在第七生产队集体土地流失的现象都属于这种类型,而且普遍存在的是第一种类型,这种类型基本是化公为私,公(集体生产队)损害,私得好处,而且随着国家按照实际经营权来输送资源(各种补贴、规模经营的扶持),这种好处越来越多。获得集体的土地的都是一些什么人呢?与村干部有关系或者就是村干部,地方上打蛮人(调皮人、狠人)。
      
    尽管相关利益各方,都承认所有权属于第七生产队,然而生产队社员对这块土地缺乏实际的处置权,不掌握发包权利,不掌握收益权利。听起来不可思议,在生产队取消队长之后(制度上不存在队长),生产队长缺乏一个合法的体制性身份来代表生产队,因此一切事务由村支部书记代理。这个代理的过程是不明白的,因为就连生产队中的有威信之人,老党员和老队长都不知道具体承包关系,承包给谁了,有多少收益,有没有合同,多少年合同。

    集体土地财产流失过程,经过一个逐渐的过程。关键标志是从结果来看,十几年来这两块集体土地,已经分到各家各户的“湖田”基本上未创造任何收益。但是长期是有人租赁经营的。其中的混乱令人困惑。是谁这样无视第七生产队的土地权利,群众又是什么样的心理呢。

    农民不种那块土地,也不主要依赖土地获得收入。这块土地就任由“代理人”租赁出去,收益的获得则无关紧要。马斗笠那块湖田,最开始是一个养鱼的承包,生产队得了一年的钱,98年大水之后淹了之后亏本,他不再承包,撂荒之后由村支书承包一年,把一年钱,后转给太平村村支书弟弟张某承包,这样一直到现在。据说现在张某已经转包出去,签订15年合同。

    20多年,承包费几乎很难有到群众手中。承包费一次性收取,十几年,不过几千元,以集体公益的名义用掉了。这是一种情况,还有其它情况,群众也弄不清楚。2000年左右由村支书代表签订合同,把马斗笠租赁给太平村张某,15年一共才3000元。60多亩土地(开挖为鱼池),15年一共租赁3000元,每亩每年几块钱,几乎就是白送的价格。在鄂州调查,鱼池租赁价格至少要300元一亩,这还是1999年的价格。一般的土地流转价格都已经达到500元以上。何故这块土地这么廉价?且群众几乎对承包给谁,定价如何,收益如何分配缺乏基本的权利。这是真正的“软弱的农民”?

    小军山那块湖田有20多亩。80年代和90年代两次都分到各家各户耕种,一直到1998年,笔者爷爷还带着我们到这块土地上耕种。现在则全部推成鱼池。2000年左右,柯某引入一个黄石老板来发展鱼池业。由于村哄骗该老板说,那大片土地都可以给他推鱼池,该老板来投资发现除了几十亩土地能够推为鱼池之外,其它土地无法给他推鱼池。老板亏本上百万而走。留下二个鱼池一共有30多亩面积,其中20多亩是第七生产队土地。迄今为止,村代理签订合同,给黄某承包。迄今一分钱也没有到群众手中,村里收了多少,怎么收的,签订多少合同,群众很不清楚。

    山林面积由村里整体承包给村民,不知什么时候承包出去,承包给谁,面积多少。反正,大家过着浑浑噩噩的生活。

    抗争态度、过程 及分析

    以马斗笠为例。为了这块土地,生产队群众光是知道有这回事,知道内情的 很少,年轻人像我这样的几乎是不知道有这块土地,这块土地现在正处于实质的流失状况。2011年春节,几个年轻人和中年人,为了收回马斗笠这块土地,到马斗笠现场去,村支书也到现场解释、调解。具体情况不记得,反正是不了了之了。当时大家很激动,认为要收回土地,然而事情过去之后就不再有人关心了。

    访问姜老队长,他认为现在年轻人出去了,老年人老的老了,不关心这件事情了。但同时表示,只要他活着,就不能让这块土地在确权确地时失去了,一定要收回来。为什么收不回来,其中一个原因是租赁这块土地的太平村张支书的弟弟,张某是一个打蛮人,不讲理。姜表示最怕“不讲理的人”,在无法动用国家强制力(往往是司法体系支持的、容易引入的)来约束不讲理的人的情况下,这种不讲理的人就捞到好处。农民群众无法团结起来对付这种人。

    访问夏老支书,他认为是收不回来的,因为告状无用,缺乏一个为公的负责的干部。与第一种集体土地财产流失的逻辑一样,缺乏一个为公的负责干部,干部私心太重的话,就不会为群众说话。他们不出头,一般群众就很难出头了。再说生产队长取消之后,缺乏一个体制性的身份让人出头。

    目前的状况是,不知道土地在谁手中,太平张某的租赁合同要快到期了,他却把土地二次流转给他人,无视合同期限和所有权人的地位。法律规定:土地规模流转要经过所有权集体三分之二成员以上同意,要签订正规的合同约定双方权利义务。土地流转之后,业主进行二次流转,要符合合同规定。现在是既看不知道有无合同,也不知道二次流转收益分配情况。好像这块土地一直不是第七生产队的。

    农民抗争过程,没有用到上访这个办法。在华北农村调研时,发现农民非常重视国家(地方政府)帮助农民维护权利,而笔者所在生产队,竟然农民群体没有任何上访行为。法律在农村很多时候是无效的,在华北农村典型表现是农民通过信访消解法治,一信访地方政府就要与其妥协,把法律法治问题化为政治妥协问题,和谐社会之下,上访成为一种正面被鼓励的而实际上不光彩的东西

    而在笔者所在的农村,农民不懂得动用国家权力来维护他们的利益,农民对维护利益的能力缺乏信心。问及为什么没不去上访解决问题,原因是上访告状也没有用。生活在这样一个基层组织体系不为农民说话,农民一直以来依赖内部政治力量维护权利的环境中个,农民对国家力量缺乏信任。农民说怀念毛主席,是因为毛主席发动群众的政治打碎地主恶霸地方势力,真正解放了农民[4]

    还有一个重要原因,是杜赞奇以前就提出的,即基层权力文化网络,用我们的话来讲,就是熟人社会的社会秩序中,是一存在微观权力关系的秩序。签订合同,把土地租赁出去,造成财产流失的村支书是姜湾人,生产队告他状就违背了中国人“亲亲,尊尊”的文化。姜湾的农民,缺乏得罪人的勇气,都是兄弟叔伯,怎么好得罪,得过且过之中,这块土地就在一步步地滑向流失。夏湾的农民更不用说了,看到一个生产队的面子上,不好得罪。

    四 结论—农民为什么无法保护土地权利?

    农民为什么保护不了自己的权利:

    一在于“理论”,缺乏一种对农民的政治教育,农民不能认识到自己的长远利益,土地不仅是自己的而且是国家凭借来输入资源的中介,在一个人地关系极为紧张的国家,80几亩的土地面积数量很大,如果任由这样下去,那么确权确地就极有可能彻底流失掉了。

    二在于国家基层乡村治理实践,司法无法关照全部的乡村秩序(成本高,格式化强),而乡村组织体系却已经劣化为与农民群众无关、实际对立的组织。农民认识不到自己的长远利益,普遍冷漠不关心,在抗争过程中也得不到解决,不相信能够解决,就这样不了了之。

      建议是尽快展开产权制度基础性的建设工作。把国家自上而下对农民的产权保护落实到乡村角落,这需要诸多成本,也需要有序进行,然而这是一个机会。今年一号文件提出要五年之内完成全面确权确地是一个很好的建议。虽然不用对确权的神秘效能抱有太多美好的想象,至少确权过程是一个厘清争议,帮助农民认识到自己的利益和政治力量的一个机会(它犹如一个土地改革运动,把农民与国家政治紧密联系在一起了。)

       另外一个建议是重建乡村社三级基层组织体系,且要注重基层组织的政治原则的建设。法律制度建设是一个方面,例如河南省比较好的村三委选举制度,四议两公开制度,和四川“三资”的严格管理。要重视基层组织的政治原则的建设,从中央到地方的对政治原则的强调,防止基层组织劣化,被地方势力绑架,脱离群众关系。

     

    2-8 日写


    [1] 分的土地,性质上属于集体所有土地,包括有三定任务的土地,还有湖田,还有自留地。这三种类型土地在土地资源一节有区分。

    [2] 把九十年代,一部分有门路的农民进城去,认为种地收入低,还要承担高额税费,他们放弃土地承包权。

    [3] 更重要的问题是国家产权制度建设,及时跟进的结果是什么?以国家的力量来订立边界,而不是一次一次的力量博弈,是现代国家基础性制度建设的必要。中央一号文件提出要用五年来完成全面确权是艰巨的任务。这个过程必然伴随一个重新的权利分配过程,必然引起极多的纠纷。

    [4]一个农民说:要是像毛主席一样来发动农民,如土改一样把“地主恶霸”抓起来,农民当然有胆量起来反抗地方势力。现在起来反抗,农民缺乏组织,容易因得罪人受到报复。

     

     

     

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