从三个案例看缩小征地范围的障碍
唐 健
2012年2月,我们对w市、c市缩小征地范围情况进行了调研。这两个城市为我部确定的征地制度改革试点城市,试点内容包括缩小征地范围、完善补偿安置方式等方面。我们重点对两城市缩小征地范围的情况作了深入分析。
一、三个案例的基本情况
(一)W市怡山湾工业园项目
该项目位于W市江夏区法泗镇大路村,拟占用耕地200亩,用地单位是W市银河生态农业发展有限公司和W市怡山湾农业生态有限公司,用于发展莲籽、畜禽饲料、净菜加工等农产品精深加工产业。该公司为从本土发展起来的民营企业。村民同意以每亩3万元/亩的价格将200亩集体用地交给W银河生态农业有限公司使用,期限50年。项目不符合土地利用总体规划。项目总投资1.8亿元,建设周期预计1年。
项目公司拟定了两套补偿方案:
方案一,3万元/亩补偿金一次性支付给农民,其中一小部分用于一楼门面房修建,发展壮大集体经济。其余部分一次性给农民。
方案二,3万元/亩的补偿金分50年支付,每年600元/亩,每10年按物价变动协商调整一次,调整后金额将大于3万元/亩。
村民赞同方案一。
(二)C市望城区红日节能门窗厂项目
项目位于黄金镇黄金园村,总面积52.8亩,其中农用地44.77亩,包括耕地0.7亩,林地44.07亩,农村宅基地8.03亩,项目用地单位为湖南红日节能门窗有限公司。该公司为民营企业,由于厂址位于老城区,需搬迁腾退。项目符合土地利用总体规划。村集体引入该企业,可以扩大就业,提高集体经济组织及农民收入。村集体拟以每年600元/亩的价格对放弃土地的农民进行补偿,参考标准是该村曾以3万元/亩的标准将山林承包给林业企业。拟定了三种备选的土地供应方案:一是由村集体经济组织以集体建设用地作价入股的方式与项目建设单位组建股份制企业;二是以乡镇企业用地模式由项目单位承包生产经营;三是土地进入望城区土地交易平台,公开出让,土地登记在项目单位。
(三)C市柏加镇花卉展览中心和交易中心
项目区位于柏加镇渡头村,拟建设一家具有较大规模的展览中心和交易中心,该项目用地面积为200亩,拟按现行征地标准4万元/亩计算土地的征地总价款,以土地的征地总价款+展览中心建设资金+基础设施建设资金,三者总和为原始股总额,确定农民和公司的股权比例,每年按股分红,中途不得退股和擅自转让股权。
二、存在的问题
(一)地方积极性不高
按照我们的理解,缩小征地范围,有很多好处。对地方政府来讲,可以更快捷地获取建设用地,免去了报送国家和省级批准的麻烦;对用地单位来讲,尤其是小企业,更容易取得建设用地,用低成本相对低,竞争程度低;对农民来讲,农村土地参与工业化城镇化建设,能够获得土地的增值收益。然而这样一件好事,地方执行中却并不积极。被指定为试点的国土部门,把他当做被动去完成的任务,农民由于仅仅获得与征地相仿的收益也并不积极投入其中。
(二)“圈外”搞建设不符合土地利用总体规划
按照十七届三中全会要求,城镇建设用地范围外的非公益项目,允许农民以土地使用权出租、入股等方式参与经营。根据这一精神,我部在缩小征地范围试点中,也要求试点地区严格按照三中全会要求执行,项目选址在在城镇建设用地范围外。由于在新一轮土地利用总体规划中,各地规划建设用地指标大部分都放在土地利用规划确定的城镇建设用地范围以内。在土地利用规划确定的城镇建设用地范围外,可供试点项目选择的规划建设用地少之又少。另外,当前各地年度用地计划指标都较为紧张的情况下,试点项目难以取得涉及新增建设用地所需要的计划指标。导致项目建设不符合土地利用总体规划,没有年度计划指标,因而难以落实。
(三)农民并未获得农用地转为建设用地的增值收益
上述的三个项目中,农民所获补偿仅为农用地的补偿,而未分享到农用地转为建设用地后的增值。江夏区怡山湾工业园所在地按照现行征地补偿标准,若政府征地,农民应得的补偿标准为3.23万元/亩。而项目公司给农民的补偿仅为3万元/亩,比征地补偿还要低。红日门窗厂项目,给农民的补偿也是参考农地流转价格确定。同样,柏加镇花卉展览中心和交易中心,农民以征地补偿款入股享受分红,虽然农民可以参与分红,但股本仅为征地补偿款。这样的做法,失去了缩小征地范围,可以让农民得到更多实惠的初衷。
(四)集体建设用地交易价格缺失
上述三个项目,使用者可以不必经过国家征地,而是通过集体建设用地流转获得土地使用权,但市场上没有集体建设用地交易价格可以参考,导致农民并不知晓自己土地的真实价值。与之形成鲜明对比的是,武汉市怡山湾工业园项目所在地为城乡建设用地增减挂钩项目区,通过宅基地腾退农民集中居住,形成的集体建设用地指标由江夏区统一收购价格为15万元/亩。出现“指标价格”高于“实地价格”的现象。
三、建议
(一)将征地补偿安置作为征地制度改革的重点
当前我国频繁发生的征地纠纷,其焦点并不是公共利益和非公共利益之争,而是土地收益分配之争。当前我国征地制度存在的最突出、须优先解决的问题,是缺乏客观、统一的征地补偿安置标准,是还没有建立法定、公开、透明和广泛社会参与的征地补偿安置程序。而征地中土地收益分配之争的根源,恰在于没有建立起为征收双方当事人所能接受的权威的、客观的补偿安置标准,没有建立起征地补偿安置的法定、公开、透明和广泛社会参与的程序机制。因此,在今后一段时间,深化征地制度改革的重心,应放在进一步完善征地补偿安置机制、标准和征地程序上。
(二)缩小征地范围需要配套政策
一是在“圈外”预留建设用地。征地制度不是孤立的,而是“转—征—供”三位一体基本框架的一环,其进一步改革必须与土地规划、转用审批和土地供应制度的改革相衔接和配套,才能不断深入。推进“圈外”缩小征地范围的改革,就应当以土地利用总体规划在“圈外”预留适当的规划建设用地为前提。
二是出台集体建设用地流转办法。缩小征地范围后,通过非征地取得的建设用地,就要经过集体建设用地流转的程序,应对集体建设用地的取得、供应、价格、收益分配等作出明确规定。
三是给试点地方一定的好处,如部分建设用地指标,专门用于征地制度改革试点项目。
(三)打破只有圈外才能缩小征地范围的限制
虽然中央文件规定,只有建成区外才能允许农民集体土地参与开发建设,但实际上由于土地利用总体规划的限制,圈外可用于经营性建设的土地很少,可打破圈内外的限制,全面安排缩小征地范围的试点。