• 本文选取了近年来国土资源部批准的集体建设用地流转试点,包括广东省佛山市顺德区、上海市、浙江省湖州市、江苏省苏州市、安徽省芜湖市、河南省安阳市、云南省曲靖市麒麟区等7个试点地区,对其开展集体建设用地流转试点情况进行了汇总分析。

    一、集体建设用地流转的范围及用途

    试点地区流转范围基本上不区分规划区内外,不分存量与增量,只要符合土地利用总体规划和城镇规划,合法取得的集体建设用地均可流转。

    上海规定,集体建设用地流转不区分规划区内外,只要符合土地利用总体规划和城乡规划,依法取得的农村集体建设用地使用权,原则上均可流转。

    安阳规定,流转的范围为不区分圈内外,依法批准的存量建设用地或已经依法批准的农转用的新增建设用地。

    芜湖规定,流转范围为乡镇土地利用总体规划确定的集镇建设用地范围内的农民集体所有土地。

    顺德规定,权属合法、界址清楚、面积准确、符合土地利用总体规划和城镇建设规划并依法办理了用地手续的集体建设用地均可流转。

    苏州流转的范围经历了从规划区外到规划区内,由存量地变为增量地的过程。1996年定位为规划区外的存量建设用地,到2002年拓展了流转范围,规划区内的存量集体建设用地和已办理农用地转用和非农建设用地手续的集体土地。

    另外,实践中除了实地流转外,还出现了集体建设用地指标流转,如上海。指标是指在通过对各类集体建设用地进行综合整治腾挪出的新增建设用地指标和占补平衡指标,在满足村域范围内的农民住房、市政基础设施建设和公共服务设施等建设项目的用地需求后,形成的节余指标。指标流转,是指对节余颁发地票,通过地票交易的方式在全市范围内流转。在满足本区县建设需求后,可采取招拍挂的方式进行交易,价格由市场确定。

    流转后用途,基本上规定,工业、商业、旅游业、服务业等经营性项目,不得用于商品住宅开发,有些地方如上海特别规定,基础设施、公共管理和公共服务设施等公益性项目建设不可使用集体建设用地。

    二、流转面积及金额

    试点地区流转面积均不大,除顺德外,其他地区流转规模呈萎缩状态。

    广东省16个市组织开展了集体建设用地使用权流转工作,到2011年底,流转宗数3759宗,面积2971公顷,涉及金额63亿元。珠三角地区占全省流转总量的80%

    顺德民营企业创造的GDP占总量的60%,而超过50%的民营企业使用的是集体土地。集体建设用地约为19.5万亩,我们粗略按宅基地占80%估算,约为15.6万亩为宅基地,其他3.9万亩为可流转土地,到2011年底,流转面积11588亩,约占集体建设用地总面积的6%,占可流转面积的约30%

    苏州集体建设用地流转的量越来越小,200920102011三年流转量分别为3795亩、3810亩、2385亩,三年总量9990亩,有逐年减少的趋势,

    芜湖从2000年开始试点到201012月底,共流转土地578宗,流转面积1803公顷。20022003年期间流转的面积较大,随着2004年以后宏观调控政策的深入,流转面积逐渐缩小。

    上海试点开展两年来,仅浦东新区发生一宗流转,面积为 30亩的旅游用地,成交价格132万元/亩,总价4900万元。

    究其原因,可以概括为:

    一是,随着城市化进程的加快,有些集体建设用地拆迁改造后变为国有,存量集体建设用地越来越少了;二是,集体建设用地流转的增量部分同样也要比照征地为农民办理社保,这样,集体建设用地流转丧失了成本优势;三是,处分权与国有土地不同,抵押权不能实现或实现难。四是,使用集体建设用地缺乏稳定的预期。在流转初期,企业规模比较小,能够接受集体建设用地,但当企业规模扩大后,就想变为国有。大型国有企业、上市公司、外资企业对使用给集体建设用地存在很多疑虑,如处置障碍、是否能够作为固定资产核算等,集体经济组织可能会由于早期流转价格低后期市场发展价格上升后,要求提高流转费用,影响了使用者的稳定预期,致使其使用集体建设用地非常谨慎,不是万不得已一般不选择集体建设用地。

    安徽等地试点初期积极性很高,但由于缺乏国家层面制度的支持,加之集体土地资产价值难以实现,个别地区原来通过流转方式取得集体建设用地使用权的工业企业,现在又要求办理征收。湖州市一些早年办理了集体建设热用地流转手续的企业,为便于融资和合作经营,很多已补办国有土地出让手续。芜湖市有些上市企业,由于集体土地不能上市,纷纷要求转为国有。

    在用地紧缺的情况下,使用集体建设用地是一种无奈的选择,聊胜于无。

    三、流转的管理

    流转的决定权:一般都规定,集体建设用地流转要集体经济组织成员大会或三分之二以上成员代表同意。

    流转方式:包括租赁、出让、转让等。

    流转年限:均参考国有建设用地出让年限设定,各类用地的使用期限不得超过同类国有土地有偿使用最高年限。

    流转价格:政府参照农村集体建设用地基准地价建立最低限价制度,湖州建立了全市范围内的农村集体建设用地使用权基准地价体系。芜湖制定了流转工业用地最低价标准。顺德2007年前,按同类用途国有建设用地基准地价的60%确定基准地价,2007年以后调整为70%

    公开交易平台:上海在国有土地交易市场的基础上,增加农村集体建设用地入市交易的服务、管理功能,建立城乡统一的土地交易中心,探索国有建设用地和农村集体建设用地“两种产权、同一市场、统一管理”的新途径。苏州要求经依法批准的而新增集体建设用地也实行公开流转,也要去按照工业项目用地公开交易的规定,基本形成了“两种产权,统一市场,统一管理”的模式。顺德将工业用途的集体建设用地流转纳入招拍挂范围,集体性质的工业用地纳入统一招商引资。

    流转后的监管普遍缺失。集体建设用地流转后,土地使用者对徒弟的利用情况,各地普遍没有监管措施。由于土地流转后,所有权人已取得流转收入,基本上不会对流转后的土地开发利用进行监管。对闲置、低效利用的土地,国土行政主管部门没有进行监管。

    四、集体建设用地使用权抵押

    试点地区集体建设用地使用权可以抵押。上海规定集体建设用地使用权可以抵押。安徽省出台了《关于规范集体建设用地使用权抵押融资有关事项的通知》,为盘活农村土地资产和规范集体建设用地使用权抵押融资提供依据。芜湖与银监分局、人民银行等对接,就商业银行对流转土地设定抵押及抵押份额进行规范。广东省2009年出台了《关于加强集体建设用地使用权抵押融资管理的通知》,规范抵押行为。顺德允许集体土地使用权及地上附属房产所有权转让、出租、抵押。

    虽然有相关文件允许集体建设用地抵押,但实践中,银行往往不愿意接受集体建设用地作为抵押物,如顺德仅农村信用社可以接受集体建设用地抵押,而且仅仅可以按照地价的50%发放贷款,而国有土地为70%

    五、流转的收益分配

    多数地方政府都参与流转收益分配。绝大部分试点地区政府都对流转收益提取10%20%左右的比例作为政府收益。苏州市规定镇政府、集体经济组织、农民按照244的比例分配流转收益;顺德区按照广东省100号令的要求,从2004年开始,流转收益的50%用于农民的社会保障,剩余50%中的20%作为集体收益用于集体公益事业,另外的80%按股权比例直接分配给农民。上海市规定,农村集体经济组织通过农村集体建设用地使用权流转取得的收益,主要用于基础设施和公益设施建设、该集体经济组织成员的社会保障和发展生产等。土地使用者以转让、转租等方式流转农村集体建设用地使用权发生增值的,应当向政府缴纳一定比例的增值收益。

    此外,顺德还要求使用者按照交易金额的10%向政府缴纳土地流转收益金,再次流转时按照增值部分的20%缴纳土地流转增值费。从2003年开始,集体建设用地流转时须征收3%的契税,在流转收益金中扣除,因此政府征收的集体土地流转金实际上为地价的7%

    政府不参与分配的有湖州、曲靖市麒麟区,其文件规定土地流转收益全部归集体所有。安阳虽然规定了政府要收取10%的比例,但由于没有物价等部门的认可,一直没有收取。

    六、地方对集体建设用地流转的管理意见

    关于范围,一致认为不要区分规划区内外,仅仅放开规划区范围外,意义不大,因为有价值高的集体建设用地是在规划区范围内,规划区外量小,价值低,如果这次部里出台的指导意见把集体建设用地流转的范围定于规划区范围外,是一种倒退。建议模糊范围,只要符合规划、依法取得的,都可以流转。

    关于收益分配,建议应允许政府参与分配,因为认为镇级政府应该取得流转收益,理由是需要组织、投入编制村庄规划,进行流转方案设计,征询相关部门意见、建设条件,做了很多工作,同时也要用这笔费用调节其他没有流站的地区的收入。顺德提出,试点开展十年来,无论是使用者还是所有者,都未对缴纳、收取这部分费用提出过任何异议。

    此外,大家还提出,推进集体建设用地流转,最需要解决的问题有:一是集体建设用地流转的定位,集体建设用地流转市场与国有土地市场是具有同样地位的市场,而非国有建设用地市场的附属品。二是金融支持,集体土地及其房屋应具有抵押权。三是征地制度改革,若缩小征地范围,无论何种用地都能够动用征地权的话,那就无人去使用集体土地。四是上位法的支持,最好能出台国务院规章,其地位应与国务院55号令匹配。五是利益博弈,如果市、县级政府的对巨额土地出让收入肯让利于农民,则集体建设用地流转很容易推开。

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