• 债务化解与乡村治理的有效表达

    ——以公安县斯镇伏村债务化解工作为例

     

    邢成举

    (中国农业大学人文与发展学院,北京海淀100193)

     

    摘要:乡村债务对乡村治理的多重负面影响已经在学界形成了一种共识,而在找寻债务化解路径的过程中,全国的大多数地方都显得力不从心。公安县伏村债务化解的工作不仅为我们提供了债务化解的地方经验,更让我们透过村庄的债务化解工作看到了乡村秩序的重塑和乡村治理得以有效表达的重要机制。债务化解工作不仅消除了村庄发展难以承受的沉重包袱,更在这个过程中锻造了村民相对平衡的权力与义务关系,增强了村民对村庄未来发展的预期,重新树立了村干部的权威,并最终达到了相对善治的治理局面。抛开具体的手段和途径,伏村债务化解工作所传达的乡村治理理念和思维是值得我们思考的。

    关键词:债务化解,乡村秩序,权力与义务,乡村治理

    Debt Resolving and Effective Expression of Rural Governance

    ——for the instance of Fu village's debt resolving process in Gongan County

    Abstractvillage debt has multiple negative effects on rural governance,which in academia had been developed a consensus, and while in the process of looking for resolving path for debt , there were not any effective measures in most places across the country.Gongan County Fu village's method to resolve debts not only gives us experiences on this work, but also help us to see the important mechanisms by which the  the village's order has been reconstructed and rural governance could be effectively  expressed.Debt resolving not only eliminates the heavy burden of village,  also in the process forges a relative balance in the relations between rights and obligations of villagers, enhances villagers' expectations of the village's future development, and rebuild the leaders' authority in the village, and, ultimately, a relatively good governance realized.Putting aside the specific ways and means, we should rethink the concept and ideas of rural governance in.

    Keyword: debt resolving, rural order , rights and obligations, rural governance

     

     

    一、引言

    1990年代中后期,随着农民税费负担的不断加重和基层组织在社会治理过程中更多混乱的发生,导致乡村债务在1990年代后期就成为了整个社会颇为关注的一个话题,但是因为那时还一直能够收取农业税费和各种提留费用,所以乡村债务是一个增减并进的动态过程。但是自2002年开始税费改革工作之后,乡村债务出现了只增加不减少的局面,因为从农民身上收取的费用大幅减少。到2006年之后,农民税费彻底失去了税费以及各项提留的支持。税费改革开始后,对乡村债务进行债务锁定,这在不少农村地区被理解为“欠债的可以不还钱,借钱的也收不回来钱”,这样的政策让债务化解工作相当的被动,并错失了最佳的时机。2006年《国务院办公厅关于做好清理化解乡村债务工作的意见》(国办发〔200686号)发布,并指出“制止新债、摸清旧债、明确责任、分类处理、逐步化解”的工作虽取得了一定成效,但化解工作进展缓慢。关于债务成因和债务结构的研究已经是难以悉数,不过将债务化解作为乡村秩序重塑以及达成乡村治理善治局面的研究还并不多见。透过债务化解工作,我们不仅可以看到农民认同与行动单位在不同区域内的巨大差异[1](p38),同时也可以发现乡村两级组织的治理能力,更能认识到村庄内部村民头脑中的权利与义务观念。在全国大部分地区的乡村两级治理都表现苍白的时候,公安县斯镇以及本文中重点要谈及的伏村都是治理有效达成的代表。为什么会现在这样的明显差异呢?本地的治理或许就是我们乡村治理一直在寻找的一种理想模式。我们要发现的是,模式背后的基础以及支撑这种机制得以维持的基础,特殊的治理典型有特殊的逻辑,同时特殊的治理典型也蕴含着普遍的治理原则与机制。

     

    二、斯镇以及伏村的债务化解工作

    (一)债务的形成

    伏村所在的区域,1997年至1999年的税费负担最重,最高时期的税费负担亩平均是500多元。村庄尾欠的明显增长是在1998年开始的,当年发生了大洪水,全村主要劳力上江堤上驻守了2个多月,全村基本上没有什么收成。98年一年的尾欠就接近100万元,就这样税费就积累起来,到2000年的时候,全村形成债务178万元。

     

    为了完成每年的税费任务,村干干部都要借款进行税费和提留款得垫付。以村或小组为单位进行借债,主要是向有钱人借,村里的有钱人和干部的亲戚什么的。因为以往借贷没有及时还清,所以信用社向农村借贷的大门基本上是关闭的。那个时候要求是每年春收之前就要上缴各项税费和提留,农民还没有当年的农业收入,所以时间根本就不合理,用借贷的方法完成税费征缴任务也是上面出的方法。民间借贷的时候,利息最高时候达到月利息5%,后来也有月利息2.5%2%1%的。民间借贷一般是一年还的,有时候还不了就继续向后结转,本利交织,不断滚增,债务也就多起来了。

     

    前任村支部书记唐书记讲,2000年左右,村组两级大概有7080万元的债务。组级提留没有收上来,收上来的话,基本上就可以持平了。镇里还专门组织过人员到外边要税费欠款的,但是钱花了,尾欠款还是没有收上来。那个时候,为了收提留想了不少的办法,主要有:办学习班,对欠款农户进行批评教育;镇村联合组成欠款清缴队,对欠款农户进行强制征收;司法部门对欠款农户性质恶劣着进行法律处置;设置各种“关卡”,逼迫农户上缴欠款。但是总体上看,这些办法的效果并不理想。主要原因是农业收成差,那时种地越多亏本越多。那个时候,田里种不出什么东西,农业投入还多。1998年到1999年间,举家外迁的农户达到200多户,导致全村有近1/3的土地即1000亩土地被抛荒。为了应对土地抛荒的问题,上级政府要求村组干部带头多种田地,唐书记最多的时候耕种过42亩土地,但是因为人手不足,大部分土地的产量很低。上级政府要求田地要“一片绿”,不过上级的检查区域主要集中在村庄的主要公路两侧,为了应付检查就着力种好这部分田地,其他的田地就是撒播种子了事。

     

    (二)镇村的债务化解工作

    1、斯镇的债务化解工作

    斯镇是从2000年开始债务化解工作的,债务化解开始的时候全镇共有债务2800多万,目前剩余债务数量为1700多万。从全镇的面上情况分析,该地方形成债务的主要原因是:1、税费负担比较重,借贷上缴税费现象普遍,利滚利不断增加债务。2、普九达标时候各村都要修建小学校舍,与此同时各个村也都开始了阵地建设即修建村部房舍。3、老百姓交提留的时候,自己无法交,也不借钱,村组干部以集体名义借贷,导致债务增加。4、举债兴办各种公益事业,如建设电力排灌站、开挖和疏浚沟渠、修建通村公路。5、村组两级开支很大,生活费、办公费、外出学习费用。1996年到1998年,民间借贷利息达到月利息3%,老百姓欠村集体的钱没有计算利息,但是村集体向外人借贷垫付税费款项的时候是要计算利息的。对于由历欠的农户,本地主要是村干部与农户进行协商还款,分期分段分额还款。为了化解债务,村集体每年还要拿出一部分转移支付资金冲抵,可以说村干部都是勒紧裤腰带过日子的。

     

    目前,村集体化解债务的主要来源有:上级转移支付资金中的一部分;拍卖资源、资产和出租荒田、荒坡和荒湖的出租费用;村里向欠款农户收取一部分款项;通过各种社会关系向上级政府和村外成功人士化缘获得的一些资金。1994年至2000年间,全镇范围内出现拖欠税费和提留的农户达到总户数的30%,其主要原因是农业收入低、弃田抛荒现象严重,抛荒面积超过10000亩。全镇统一实行“三资”管理办法来化解债务,所谓三资主要是资产、资源和资金。对资产实行拍卖,主要包括集体的房屋、电机、机械和学校。对资源进行发包和租赁,资源主要是荒田、荒坡和荒湖。对牵涉债务的双向往来进行冲抵结存,村集体提权全村耕地面积的5%作为机动地进行发包,这样可以获得一定数量的收入。上级政府对本镇的要求是每年化解债务总量的20%,但是实际情况是,每年化解债务占总量的10%。债务化解工作是与村干部的工资挂钩的,要是无法完成镇里下达的任务,就要扣留村干部一定比例的工资。村集体获得的“三资”管理收入必须在一个月之内上缴到镇财政所,村集体可以保留2000元的必要机动资金。本镇基本上每年都会着力强调债务化解工作,如2009年镇里的文件内容显示:“努力化解村级债务:一是制定化解债务计划与目标;二是确定化解债务来源;三是结合年初组级农户往来的清理和清查,区别税改前和税改后形成的农户欠款,采取代表议定、群众认可同意的方式方法,制定有效的还款协议,并如期执行。四是确保收取农户历欠,有效化解村级债务。五是增收节支化解债务;六是争取外援化解债务。总之,每年大村要制定810万元的化解债务的目标,小村要制定35万元的化解债务计划。”[2]

    2、伏村的债务化解工作

    与斯镇的债务化解工作相一致,伏村在2001年也就开始了债务化解的工作。整体的情况是,债务化解工作相当得力,债务总额从2001年的178万元化解至201145.32万元。伏村每年都能够化解67万元的债务,而没有出现新增债务,这是很难得的。为什么能够出现这种局面呢?我们先来看看本村的收入与支出情况,如下表1

    收入

    支出

    跨村公益事业建设费

    22346

    跨村公益事业建设费

    22346

    村一事一议

    28440

    村一事一议

    59977

    农业排灌水费

    19211

    上缴计量水费

    22125

    村级排灌费

    15010

    村级排涝水费

    19211

    村级转移支付

    56100

    村级管理费

    36470

    村发包收入

    121642

    其他开支

    40067

    其他收入

    60020

    还民间借贷

    59003

    合计

    322769

     

    259199

    两抵结存

    62570

     

     

    12010年伏村财务收支情况表(单位:元)

     

    从上表,我们可以看到,伏村去年偿还的债务为5.9万元,而收入与支出两抵结存之后还有6万多元的收入,这就是伏村能够偿还债务的重要原因。每年多项收入作为来源让村集体有了一定的经济实力,不仅仅是债务化解工作,村庄范围内的公共品建设也是相当有效和比较充分的。尽管本村还有45万多元的债务,但是村集体同样还有68万元的债权,要是能够回收的话,村集体的债务问题就不复存在了。下面,我们具体看下,伏村的债务与债权情况以及债务的结构,具体内容如下表2

    22010年双伏村债权债务情况表(单位:元)

    债权

    债务

    农户尾欠

    688896

    信用社、银行贷款

    18906

     

     

    单位贷款

    161041

     

     

    民间贷款

    237713

     

     

    应付款

    38493

    合计

    688896

     

    453153


    从债务与债权的数量上看,债权明显超过债务,但是因为多种原因,导致不少的债务是无法回收的,一些村民是永久性地搬离了伏村,10多年来已经没有什么音信,这样的农户不在少数。从债务的构成上看,债务形成的最大原因是民间借贷。在形成村级债务的过程中,民间借贷的动机是为了获取高额的利息收入,而村集体与村民之间债务与债权的往来在税费改革过程中却被封闭了道路,所以往来结存和冲抵的现象也是最近几年才出现的。从民间借贷的动机考虑,贷出人要获得利息收益是可以的,但是民间借贷形成的高息是法律不能容许的,正是在这种背景下,债务锁定也有其有利的结果。因为借贷产生的高息被停止了,而看到获取利息无望的贷出者就退而求其次——“能够把本金还给我就算了,别的不敢多想”。与此种现象相对应的是,在上世纪90年代末期进行放贷的民间资金早已经收回了本金而且还获取了大量的利息收入。这让现在还背负着村庄债务的村民很是不满,觉得放贷的人“太不厚道”。

    历史尾欠构成了伏村最大比例的债权,各个小组的情况存在较大差异,但是对尾欠的征收和收缴工作却不存在小组的差异,而且这几年的提留款征收完成比例都在90%以上。收取尾欠是比较难做的工作,但是其也是化解乡村债务最直接和有效的办法。关于尾欠,各个小组的具体情况如表3所示:

    3:双伏村各村民小组债务及债款农户数统计表

     

    类别

    1

    2

    3

    4

    5

    6

    7

    8

    9

    10

    11

    债务数量(元)

    56362

    97128

    31948

    39598

    37266

    96011

    45052

    73853

    57460

    155917

    57397

    历史尾欠农户数(户)

    9

    5

    6

    13

    11

    9

    7

    12

    13

    2

    13

     

    表中显示的债务数量是历史尾欠与税费改革后欠款的总额,而具体各个小组历史尾欠的户数则显示准确表达的。小组历史尾欠户数的差异比较复杂,也不是本文分析的重点,但是却构成了我们思考债务化解的地方性思路的开端。有的小组,田地较差,就不能对还款工作操之过急;有的小组外出农户数量较多,只能选择在他们过节返乡的时候去进行征收; 还有的小组,待确权的农户数量较多,这就要先做好土地确权工作,然后村民才可能配合历史欠款的偿还工作。如此下推,每一个小组有自己的特殊情况,而村干部要做的工作就是绕过特殊而将其转变为一般,这样尾欠征收工作才能在全村范围内形成一致意见。

     

    客观地讲,债务化解工作已经成为伏村日常工作的一个重心,在调查当中我们听到村干部对自己的工作进行了这样的概括:“勒紧裤带保运转,苦干累干还欠款”。严格地讲,村级债务分为村级和组级债务两部分,其中前者在2000年是为140多万,后者在同年是30多万。2001年时,村干部收缴了40多万元的历欠款项,并在同年将组级债务与村级债务进行了合并。在同一年还收取了60多万元的提留款项。在有强制性体制权力保证的时候,税费收取还是相对容易的,村干部曾记得,“2002年的一个晚上,就收了5万斤的棉花,一个春季可以收取价值几十万的菜籽。在这方面,老百姓也是欺软怕硬的,你只要硬起来,家里有钱的农户都会交钱的。”当前阶段,为了鼓励小组长对小组内历欠款项的征收,村集体对组长收取历欠款进行奖励即以征收额的10%作为对组长的奖励。从2002年开始就使用了这个方法,奖励资金主要是从收取上来的历欠款中的公积金当中支出的。2003年—2004年进行过债务分摊,即每亩耕地平均负担债务30元。2005年又一次实行了债务分摊,每亩负担债务25元,还来上级检查时为了避免出现问题就把钱退给了村民。

     

    双伏村进行债务化解的主要手段可以分为两个阶段,即债务锁定之前与债务锁定之后。

    债务没有锁定之前,加大对历欠款得征收力度。第一,动员和组织有影响的人员来还款;第二是降息、停息,债务债权置换、互换的方式来化解债务;第三,开发资源化解债务,发包荒田、荒坡和荒湖,对一些固定资产进行拍卖;第四,实行对历欠款项偿还的奖励办法。在债务锁定之后,主要的手段有:第一,让老百姓确认债务,在确认债务的同时还要签订还款计划,实行分期还款;第二,村组干部上门入户做群众的工作,讲解政策和方针,表达工作的诚意;第三,通过三资管理办法创收还款;第四,土地流转还款。将土地流转费的75%返还非流转出土地的农户,如果该农户还要历欠就直接用来冲抵债务。剩余的25%费用作为土地流转机构即村委会的工作经费和管理费用,这项费用一年大概有1万多元。

     

    三、债务化解与乡村秩序的重塑

    (一)乡村秩序的变化:从无序到有序

    2000年之前,伏村在全镇21个行政村中是有名的“烂摊子”村,在200011月,新任村支部书记上任之前,伏村已经断电了有4个多月,举家外迁的农民有6070户,村级管理十分混混,村级组织涣散无力,村组干部威信扫地,乡村治理已经陷入了全面的危机。村组干部之间的斗争也较为激烈,村庄内部难以产生一套有效的村级组织和管理班子,在这样的情况下,镇党委和政府从其管辖的管理区抽调了干部担任了伏村的村支部书记,同时让其着手挑选自己的工作班子。从2006年税费改革取消之后,伏村的治理秩序已然是井井有条,村民与村干部关系和谐,村干部也重新树立了威信,村组工作可以得到村民较高程度的支持。今天的伏村已经是全镇和全县的先进和典型,村集体所探索出来的“以制度约束干部,以民约约束群众”的工作经验已经成为了伏村模式,并在全镇范围内进行了推广。除此之外,道路和水利设施的建设也是相当出彩,村内有两个提灌泵站和一个排涝泵站,在今年湖北大旱的情况下,本村并没有表现出旱情,这显然是村干部工作成效的实证,更是村庄秩序大转变的真实写照。

     

    (二)债务化解背后乡村秩序转变的重要机制

    债务化解工作在过去的几年里是伏村村级工作的一个重心,在将来的几年内,这一工作还会是村级工作的重心。村级债务是村两委功能发挥的障碍,也是导致村民对村庄发展失望的重要诱因,是导致基层治理失序的重要根源,也是村级民主不活跃与村民政治冷漠的重要原因,因此债务化解工作无法放松,也不允许放松。

    1、债务化解增强村民对村庄未来发展的预期

    在债务负担积极沉重的时期,全村共有6070户从伏村中搬迁离开了。他们为什么搬离了村庄,就是因为他们在债务负担的压力下看不到了村庄未来发展的美好希望,而正好与此相反,不少人选择了从村庄中“逃离”,有历史欠款的农户要离开村庄,在村庄中被视为精英的农民也离开了村庄。在人力资本大量外流的情况下,乡村发展就失去了可持续的基础,而要想让村庄的发展重新步入正轨,重塑村民对村庄的认识就成为了一项必要和紧迫的工作。债务化解工作是与满足农民的公共品需求是一致的,只要化解了债务,村集体才有进行公共品建设的空间。从2000年开始,全村共修建了8公里的水泥路,对436户家庭的厕所进行了卫生化改造,建立了贯通全村的大小渠道,修建了3座泵站,6个垃圾处理池。公共品供给的不断提升满足了村民日益提升的公共服务需要,村庄环境也发生了明显的改善,农业生产基础设施也不断强化了农民种植粮食和农作物的积极性。在村庄硬件建设不断提升的基础上,村民看到了村庄发展的希望,村庄秩序也就在村民对村庄的认同感和归属感下不断地朝向良性方向发展。除了,村庄的硬件建设之外,债务化解的过程还优化了村庄的软环境。2000年之后的村两委班子是比较团结和务实的工作班子,他们为村民办了不少的事实,村民对其的评价都比较高。俗话说,“民看民,户看户,群众看干部”,积极有为的村两委干部让村民重新找到了对干部的信任和依靠,也让村干部建立起了自己的威信。正是债务化解背景下,硬件与软件建设的并举才让村民更加相信村庄发展的美好前景,也给村庄秩序带了明显的改观。

     

    2、债务化解塑造村民的公平、权力与义务观念

    “权利与义务是一体两面的辩证关系。若在一个社会中,人人都只讲权利,则必然会陷入你争我夺、一盘散沙的霍布斯丛林境地。对于任何社会而言,权利与义务必须保持平衡,方能使秩序得以维系。国家的重要功能,就在于赋予公民权利的同时,也督促其履行应尽的义务。若以西方现代国家政权建设过程为参照,可以明晰地看到,国家权力向下延伸时,不仅要增强其对基层资源的汲取,要求基层民众承担与现代国家治理相符的新义务,同时,也必须赋予相应的新权利,打破旧的权利义务关系,建立一套新的权利义务关系。”[3] 而伏村在村庄的债务化解工作中就着重培养农民平衡的权利与义务观念。拖欠集体历史尾欠的农户在村庄中只是一少部分人,而大部分的农户是按时按量缴纳了农业税费和各项提留了的。在大部分不存在欠款的情况下,少数人的拖欠行为就形成了对村民公平观念的极大挑战,若是无法树立一种政治上正确的公平观与权利义务观,那么以往对村两委工作表示支持的农户就会感觉到自己“吃亏了”。其他村民若是不交欠款的话,缴纳的村民似乎就是吃亏了,一个阶段吃亏可以,到另一个阶段呢,曾经吃亏的农民就不会再配合和支持村委会的工作了。为了现实乡村治理的持续性,村干部必须做到“一碗水端平”,对对所有的村民一视同仁,不然村级工作就难以展开了。为了更好地收取欠款农民的款项,村两委采用了“关卡式”的治理办法。“对所有无特殊情况的欠款户,村委会拒绝出示其所需要的各种证件、证明,对其可以享受的国家各种补贴的个人资料也不予上报。积极推行历欠款偿还的奖励办法。对税改以前的债务偿还执行优惠政策。一次性偿还2000元以内的奖10%,偿还3000元以内的奖励15%,偿还4000元以上的奖励20%。偿还数额巨大的农户,经村两委和村代表会讨论可酌情扩大奖励比例。”[4]上面的内容是伏村《村规民约》的内容,设置“关卡”也是税费改革之后,村两委唯一可以使用的有效手段,这带有强制性的色彩。为了缓和这种强制的不友好氛围,上面第二部分的内容则是对村民还款的奖励办法。软硬手段的共同实施让村庄的债务化解工作在很短的时间里就有了效果。

     

    3、债务化解重塑基础组织的权威与治权

    从债务只增长不较少,到债务的锐减,我们可以明显地体会到2000年以来的村级干部班子是一套肯干和实干的人,是愿意并且能够为村庄的公共事务做点贡献的。从停电事件谈起,200011月新任村支书到任,为了让新一届班子能够赢得村民的支持,村支书拿出了自己的1.6万元存款,同时还从镇信用社贷款2万元,将村庄拖欠的电费进行了偿还。这是一通。除此之外,还有两通即通水和通路。2006年村两委班子合力争取了国家的土地整理项目,全村共投入80多万元进行了渠道硬化和疏浚,建立了泵站和机台。从2000年至今,修建了一条镇村公路和多条村组公路,农民的生产和出行方便了许多。尽管,目前还没有做到所有的村组内都有硬化道路,但是道路的修建则每一年都没有拉下。2011年村两委的设想是,让全村内的硬化道路达到10公里。

    在给村民提供了大量公共品的同时,村支书也一直尝试着进行制度化和规范化的村庄管理。首先是对村庄财务进行公开,每年度的收支情况张榜公布,有异议的请村民提出,让老百姓做到心中有数,不对村庄的财务进行胡乱猜测,这是村庄管理的第一步。其次,建立了党员议事会和村民议事会,让更多的村民参与到村庄建设和发展的决策当中来。在参与的过程中,也强化了基层党组织的先进作用,让党组织的先进性功能体现在为村集体办公事的层面,这样基层党支部的权威也就增强了。最后,对村民遇到的烦心事和纠纷进行集中处理,村委会设立了“说事室”,每个月的15日、16日都有村干部在村委会值班,调解和处理村民遇到的问题。最后,制定了《村规民约》约束村民的行为,无论是村庄生活、公共品供给和权力义务关系的表达与实现等都在《村规民约》内进行了完好的体现。无论是村民还是村干部都在制度和规范的框架下行动,这样的话,村民对村干部的信任感也就增强了,村级组织的治权也就得到了强化。

     

    4、债务化解与基层民主的推进

    当我们回顾村民自治兴起的时候,我们都知道村民自治的兴起是离不开外因的推动的,当然导致村民自治或者说是基层民主的还有另外一个方面的原因即村庄内部的原因。“财政紧缺在一定时期可能助长和强化政治上的强制,但是,一旦强制的成本过于高昂,民主的方式也可能成为乡村治理的一种替代性选择。这也正是当前我国乡村民主得以产生和发展的一种内在逻辑。”[5]p50 这里的观察是相当深刻的,基层民主的产生有农民无法忍受基层治理混乱和财务腐败的因素,正是的那种渴望改变现状的激情,让村民在听到了上级政府关于村委会选举的消息时都显得欢喜雀跃。但是,我们的民主并不是完整的民主。民主意味着权力与义务的双重发展,而不是唯独权利的扩张。当村民发现村委会选举并不能改变他们的村庄处境时,他们慢慢地冷漠了村庄政治,对村级选举权利也显示出无所谓的态度。也就是,基层民主在产生直到现在,还是停留在一个阶段内,没有发生质的变化。当前阶段的民主与基层民主产生时候,村民为了维护自身的利益而呼唤民主一样,还没有超出村民个体的关怀。这种民主关怀中,村民没有为村集体的公共事务发展而进行思考和出力,而仅仅还是为了维护个人利益而与自己不满意的村庄进行“斗争”。而村级债务的化解,则让村民又重新认识到了村庄的公共性和整体性,要是没有村庄债务的化解,任何一个村民小组的农民想获得更多的公共品都是不可能的。在使用“三资”管理办法进行资产和资源盘活的时候,村民的参与监督和参与拍卖或承包等都让村民在债务化解的过程中体会到了村集体本身运转和发展的重要性。村集体的发展能够回馈村民,这已经成为当地村民的一种普遍认识。当基层民主从关怀村民个体利益发展到村民开始有意识地关注村集体的发展以及乡村未来的发展前景时,基层的民主就上了一个新的台阶。

     

    四、债务化解健康持续的基础:治理思维与理念

    1、制度基础

    从上面本文论述的内容可以知道,伏村对债务化解工作制订了村规民约,而村规民约的制订、修改过程都遵循着一套较为严格的程序,要由全村村民代表一半以上的人员同一才能够通过或是进行修改。这样的程序奠定了村规民约在全体村民中的制度性基础,为村干部的债务化解工作找到了合法性的基础。由于村规民约的内容都事先征集了村民的意见,经过了村民代表、党员和村两委干部的集体讨论,使得村规民约的制订和修正既能反映村民的利益要求,又具有较强的程序合法性。制度既体现了严肃的管理思维和规范意识,同时也体现了债务化解工作的合法性来源,两方面的结合就让村规民约成为了伏村人人都需要遵守的“法”。

    2、组织基础

    在伏村,除了村两委参与村级事务管理之外,村里还设有村民代表议事会(由5名村民代表组成)、党员代表议事会(由4名村党员代表组成)和村民主理财小组等机构。在全国各地农村普遍取消村民小组长的形势下,伏村仍然保留了下来,并且将每个村民小组再细分为若干个小片,每个小组又再设置了几名组代表。按照这样的组织设计,“伏村建立了从农户——小片——村民小组——村集体的密集的组织网络,这位村规民约的实施奠定了稳固的组织基础。在村规民约的制订和修改阶段,遵循一套自下而上的过程,从最基层的农户到最后进入村集体决策层讨论通过;而在村规民约的宣传和实施阶段,则又经历了自上而下的过程,由村两委干部、党员、村民代表和村民小组长、组代表向农户进行宣传和解释。另外,村里还要求每个小组长将每年修订后的村规民约直接发送到村民家里,并粘贴在家门口,使得每户农户都能够时刻感受到村规民约的重要性、神圣性,以在全村培育出遵守村规民约、履行村民义务的氛围。”正是组织完备的组织体系让伏村的债务化解工作有了强大的体制保障。

     

    3、权威基础

    在伏村,村集体目前仍然具有一定的资源如荒坡、荒湖和荒田、还能够获取一定的经济收入,资源与收入的可能性让村集体在村民面前还保持着一种“给予”的角色,即村民要从村集体中得到一定的照顾,这就是村集体的一重权威。除此之外,还有另一层权威存在,即在国家大量资源下乡的背景下,村集体还有部分的公共资源配置权力,这也在村民担忧无法获利的情况下为村两委赢得了权威。这两种权威关系的存在使得村集体的决策能够较为顺利得以实施,而不至于受到太大阻力。另外,村两委里所掌握的一些制度性权力,比如为有需求的村民出具相关证明和担保等等,也为村集体的权威确立提供了部分的保障。“在行使村庄治权的基础上,伏村村规民约将村级治理的目标、治理的程序规则和治理中的权利与义务(责任)关系勾连起来,达至治权、治责与治规的契合。”[6]若是没有这样的治权基础,则村庄治理是不能有效实现的。

     

    4、信任基础

    2000年以后,新上任的村两委班子在村支书的带领下,强化村庄范围内的公共品建设并加强自身素质的提高,实行村务和财务公开,积极参与到村庄的生产和生活当中,为农民提供了多各方的便利。正是这几年间的工作成绩让伏村的村民开始相信目前的村两委班子是值得信任的。信任不仅来自村两委几年来为村庄发展所作出的贡献,同时还体现在村两委对村庄内部公平与公正观念的维护。村干部对村民的想法非常了解,所以即使压力很大,他们也还是要想方设法地收取尾欠农户的欠款并采用设立“关卡”的方式逼迫村民进行偿还自己的历史欠款。征收欠款可能得罪了村庄中的一部分,但是却得到了村庄中大部分村民的支持,这样的权衡之后,村干部的做法就很好理解了。信任是合作的基础,得到了大部分村民的支持,村干部的征收尾欠工作也就有了群众的支持,如此以来,村干部就在债务化解工作中将多数村民拉到了自己一边。信任的获得不仅让村干部在债务化解工作中可以更加轻松地去工作,还让不少村民渐渐地认同了村两委关于村庄发展的规划和思路。伏村目前正在规划建设三个新农村集中居住点,这样可以更有效率地进行公共品的供给,在访谈中,我们发现大部分的村民都是支持这个想法的。这一规划也得到了县规划部门的批准,相信不久就会进行实施。

    5、物质基础

    债务化解不能是凭空想象,村级组织的收入从那里来呢?从伏村的具体经验来看,债务化解主要有两块来源,其一是,强化对农民历欠款项的征收,与欠款农户签订还款协议,协商还款和分期分额还款,对还款积极的农户进行奖励。这部分欠款的征收难度很大,但是并不意味着没有收缴的希望,对无故不缴纳的农户,村委会还是有办法去对付这类人的。其二,来自村集体的发包收入,主要是村集体机动田的发包和荒田和水塘的出租与流转。伏村现有150亩的机动田,每年的发包收入有30000元左右,还有水面的承包费用,每年有几千元,除此之外,还有从上级部门或是外地社会慈善企业进行“化缘”而得到了化债资金,几项合起来,每年可以偿还56万元的债务。

     

    五、余论

    乡村债务的巨大规模和负责构成使得其成为当前和今后一段时间内村庄工作的棘手问题并成为新农村建设过程中的巨大障碍,所以乡村债务的化解工作就显得相当关键和急迫,但是关于债务化解的具体措施却是十分多样的。要做好债务化解工作,我们无法给出统一和高效的债务化解手段,但是要提请大家注意的是,乡村债务化解工作将是乡村工作在新阶段的一个起点,随着税费改革工作的进一步深入,乡村组织的治理资源不断缩减,而治理责任则明显提升,在上级行政压力和基层群众不满而产生压力的双重挤压下,乡村组织的生存空间在哪里呢?

     

    从伏村以及斯镇债务化解工作的过程来看,我们必须注意把握好几个方面的内容:一是,做好减轻农民负担与加强历欠征收工作之间的平衡。在一些地方出现过为了还债而加重农民负担或是重新举债的现象,这都是不可取的,化解债务的同时要严格控制新增债务。二是要确立村庄内部的公平观念,要保证村集体的利益能与村庄中大部分的利益相一致。村庄内部的公平观念既是村干部工作顺利实施的话语和文化资源,更是对村庄内部正气的支持与维护,没有正气,就会出现基层管理的灰色化,所以村干部要树立道义和精神的标牌。而村集体与大多数村民利益的一致性,则可以让村干部对村民进行分类治理即对村民进行思想上的划分,其实村民也会在思想上进行区分,因为不同村民之间是存在利益分歧的。这样村干部也就实现了团结一部分人而着力治理另外一部分的治理策略,在团结多数的情况下,村干部往往可以更有效地开展村级工作。三是要培育村干部的权威,建立村民对村干部的信任感和对村庄的归属感。村干部的权威不是其对村民的严格和高高在上,而是体现为村民心目中的支持与认同。村干部要为村庄的发展多做实事,多为村民的生产和生活考虑,要不断满足村民的公共需求,这样村干部才真正走进了村民的思想世界,才能获得村民的拥护与支持。村庄硬件和软件建设的提升则让村民看到了村庄发展的希望,由此也坚定了他们自己建设村庄和发展村庄的愿望。在村民愿意为村庄发展做贡献的情况下, 村庄的债务化解就会相对容易,债务的负面影响也相对轻微。四是,要处理好发展与债务化解的关系。债务化解意味着拿村庄的发展资金为过去买单;而发展则要求要加强现期性的投资与消费,而如此则没有了化解债务的来源。我们一方面要将集体的收入用于债务化解,也减轻村庄发展的负担并减轻债务的负面影响,另一方面也要注意不断地为村庄发展进行投资和建设,这样可以增强村民对村庄发展的信心,也增加村干部的责任感和荣誉感。两个方面工作的结合就是债务化解工作最有效的事件形态,公安伏村的地方经验就是这一思路的印证。

     

    参考文献



    [1] 贺雪峰.论村级负债的区域差异——农民行动单位的视角[J].中国农村观察,20056):38

    [2] 摘自《中共斯镇委、镇人民政府关于2009年发展农业和农村工作的意见》.

    [3] 田先红.“基层治理中的权利与义务——以鄂西南伏村<村规民约>为中心”.未刊稿.

    [4] 摘自2011年《伏村村规民约》.

    [5] 项继权.短缺财政下的乡村政治发展——兼论中国乡村民主的生成逻辑[J].中国农村观察,2002年(3):50.

    [6] 田先红.“基层治理中的权利与义务——以鄂西南伏村<村规民约>为中心”.未刊稿.

     

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