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  • 就“平坟运动”给周口市几个建议:谈谈群众工作方法
  •  2013-02-25 23:35:51   作者:吕德文   来源:   点击:0   评论:0
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  • 如何应对“平坟运动”的质疑?

     

     

    1、现在的平坟工作算不算运动?

    从工作机制来看,显然算,因为这一工作已上升为地方政府的中心工作,调动了绝大部分行政力量,是运动式的治理。政府应该清楚,运动式治理只能是阶段性的,因此,在设置治理目标的时候,不能以特殊时期的治理绩效为基线,而应考量运动式治理过后的日常治理状况,来设定目标。现在的平坟工作目标过高,不科学,“火化率100%,彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺,以及不再出现新坟头,逐步取消旧坟头”,除非一直保持运动状态,没有任何的日常治理工作可以保证100%

    2、如何看待民意?

    几乎所有外地媒体,包括中央媒体都将周口市政府置于民意的对立面,在现在的行政环境下,不能不认真应对媒体的话语权,否则,平坟不可能达到预期目标。应对这个问题其实并不难,措施只需一个:将配套措施,核心是公墓建设尽快落实。事实上,地方风俗从来不排斥“公墓”,以前大部分村庄、家族都有公墓的,只是分田到户后式微了而已。老百姓是接受公墓的,抓住了这点,就抓住了民意,媒体的质疑就不值一提了。

    3、如何看待“极少数人”?

    这类人无需回应,越回应他越起劲,其身价越高,号召力就越大。

    4、如何把握殡葬改革的“度”?

    据我的调查,一部分老人怕“火化”,绝大多数群众无法接受没有坟墓。当前的平坟工作的确是过于激进,其核心可能不在于火化,而在于不留坟头。这一点,不仅河南,恐怕全中国任何地方都无法接受,连城里人还买墓地,过年、清明要祭祀才有载体。比较可行的做法是:将“平坟”变为“迁坟”,即仍保留死者的坟头,只不过要进公墓,纳入民政管理。

    5、如何对待未平的旧坟以及新圆的坟?

    新殡葬管理条例出台后,要彻底推进平坟工作实际上已不现实,现在的应对办法只能是在行政执法的基础上注入服务功能。在保证提供公墓服务的情况下,坚决彻底地对那些未平的坟,尤其是春节期间圆的坟强制执行。否则平坟工作就半途而废,成为大笑话了。

    6、今后的工作方法。

    运动式治理不可维系,现在就应该着手制定地方性的殡葬管理细则,配置相应的行政力量,巩固平坟的成果,并为将来的日常管理奠定基础。

     

     在平坟运动中,周口市政府可能是无辜的,因为它犯的是几乎所有地方政府都在犯的错误,错将行政动员当做是群众动员,错将行政绩效当做是群众同意,错把暂时的成绩当做永远的成就。群众路线主要不是改改作风,对于地方政府而言,重要的是在日常治理中贯彻落实群众工作方法。怎么落实?可以学习一下毛主席的《关于领导方法的若干问题》。

     

     

     

    被扭曲的群众工作方法——评周口平坟运动

     

    201211月中旬,周口“平坟运动”引起了全国媒体的广泛讨论,全国舆论几乎一片质疑之声,批判其破坏民俗文化者有之,怀疑其涉嫌行政违法者有之,批评其与民意相悖者有之。周口市政府坚称,平坟合法合规,是移风易俗,得到大多数人民的支持。2013年春节刚过,多家媒体复又报道,“河南周口一夜之间村民自发复坟百万座”,媒体估计,近一半去年被平的坟又被农民在春节期间圆坟,周口酝酿“二次平坟”,人民日报官方微博发表评论:“平坟复圆坟,滔滔民意岂可违”。

    周口市政府面临了巨大的困境,即媒体已经成功地将其推至“民意”的对立面,无论“平坟”这一具体行政行为是否符合法律,都不具来自民意(且不论这一民意是否真实)的合法性。舆论质疑的理由几乎都站不住脚,但媒体似乎丝毫不买它的账,仍携“滔滔民意”之威对其横加指责。“平坟”本身谈不上是一场运动,因为“平坟”是民政部门殡葬管理的必然要求,某种意义上,不“平坟”才是非法的,是行政不作为。并且,所谓的“平坟运动”的确有意识形态上的支持,是新中国移风易俗的重要内容,在政治上也无任何问题。至于说民意,周口市官方曾通过相关媒体和舆情机构发布数据,称超过50%的当地人支持平坟。尽管媒体质疑这一数据的真实性,但这并不重要,重要的是,即便是持质疑立场的外地媒体报道,也未发现周口“平坟运动”有多少行政强制行为,更不用说行政暴力,客观上,“平坟”的确是大多数群众的自发行为。因此,周口市可以理直气壮地回应诸如人民日报官方微博“滔滔民意岂可违”之类的批评,认为圆坟只是少数群众的行为,个别群众出现一些思想波动在预料之中,也可以理解,周口市民政局调查统计称,2013年的圆坟只占2012年平坟总数7.7%。倒是需要警惕极个别人混淆是非,煽动群众反对殡葬改革。

    争论延续半年之后,今天很难说周口市的“平坟运动”走出了困境,这倒不在于媒体是否仍在质疑,而是因为无论结果如何,争论本身已经改变了“平坟”的行政执法环境,增加了一些不确定性,比如,还没有平的坟已经平坟之后复又圆的坟,很难办。但是,也很难说媒体在这场争论中占据优势,尽管表现得真理在握,但它始终没有抓住地方政府的把柄,也无法改变周口市政府的“平坟”决心,“平坟”有法可依,且河南省政府和民政部都在若干场合明确表示了对周口市殡葬改革的支持。周口市唯一需要做的是,如何避免在“平坟运动”中出现行政瑕疵,让媒体抓住违法违规的把柄,从而在舆论争夺战中溃败。具体而言,周口市政府必须在不使用行政强制的情况下——因为一旦使用行政强制措施,就难免出现意外,让大多数群众配合殡葬改革。

    与针对少数人(比如钉子户)的治理不同,“平坟”是针对大多数人的工作,需要大量的思想工作。在拆迁工作中,“做工作”是基本技术,这一技术的要义在于通过“暗箱操作”机制解决被拆迁户的差异性需求,因此,它本质上是利益博弈的手段。但是,某种意义上,从经济上说,“平坟”对于坟墓主人并没有利益空间,并且,阴宅对于大多数中国人来说,还承载了太多的宗教意义,因此,这一工作绝不主要是利益博弈问题,而是思想工作问题。如果说拆迁工作的核心是治理钉子户的话,那么,平坟工作的主要工作对象却是大部分群众,只有做通了大部分群众的思想工作,才谈得上对少数钉子户采取措施。很显然,平坟的技术要求比房屋拆迁高得多,必须全面调动一切有利于工作推进的行政方法。

    可实际上,“平坟”的思想工作基础已经很薄弱。由于“平坟运动”延续了新中国的诸多政治意涵,比如移风易俗、节约耕地,它一开始就属于群众工作工作的一部分,但是,很显然,上世纪五六十年代具有强烈政治合法性的移风易俗已难成为思想工作的理由,当前舆论界讨论地更多的是保护民俗文化问题,自从媒体介入之后,试图把移风易俗作为思想工作的理由,已经站不住脚了。分田到户以后,节约耕地这一说法也很难找到现实根据。唯一的根据“依法治国”,具体来说是执行《殡葬管理条例》,条例规定殡葬管理的方针是积极地、有步骤地实行火葬,改革土葬,节约殡葬用地,革除丧葬陋俗,提倡文明节俭办丧事,在20121116日国务院第628号令公布之前,条例第二十条赋予民政部门可对应该火葬却实行土葬的行为采取强制措施的权力。但是,长期以来,由于中原地区具有极强的入土为安观念,周口农村地区普遍存在应该火葬却实行土葬的违法行为,在民俗和传统观念面前,法律也显得过于遥远,它同样不会是思想工作的依据。

    在思想工作几乎不起作用的情况下,针对大多数群众的工作只能依靠“运动”。因为依靠单个部门的日常性治理被证明是无效的,否则就不会长期存在火葬得不到推行的状况,有些地方即便推行了火葬,但进行二次土葬也是普遍状况。运动式治理有个好处,就是可以最大限度地调动地方行政力量,克服部门工作的局限。

    河南省民政厅社会管理处处长彭国平在回应媒体质疑时称,据他了解,省民政厅从未发过关于平坟复耕的文件,也没有下发停止平坟复耕的通知,“一个字都没提过”,彭国平解释,平坟复耕是一个系统工程,不是民政部门一家的事,是地方政府的事。这个解释没有任何问题,但并不全面,还有两个真实信息并未透露出来,一是地方政府为何有如此大的动力去做“平坟复耕”这样的吃力不讨好的事,因为“平坟”并不是一件易事,其政治意涵几乎消失殆尽,且“复耕”后的农地产值几乎无法平衡“平坟”成本,二是为什么平坟复耕只能是地方政府的事,而不可能是民政部门一家的事?也就是说,为何平坟工作只能由地方政府主导,而不可能由民政部门主导?第一个问题不是本文关注的重点,“平坟”之于地方政府显然有巨大的利益,其诀窍可能不在于是否真正“复耕”,而在于通过增减挂钩政策获取更多的建设用地指标,地方政府的平坟动力恰恰在于此。第二个问题却是本文讨论的中心,因为“平坟复耕”已非纯粹的殡葬管理问题,而是融政治与行政于一体的群众工作,简言之,“平坟复耕”的要义不在于按法律办事,而是教育、说服群众,服务于民,一旦突破了专门机关的工作性质,按部就班的科层工作就会被打破,运动式的治理就必然被激活。

    毛泽东同志在《关于领导方法的若干问题》中指出,我们共产党人无论进行何项工作,有两个方法是必须采用的,一是一般和个别相结合,二是领导和群众相结合。任何工作,如果没有一般的普遍的号召,就不能动员广大群众行动起来。很多工作,尤其是针对少数人的治理,前提必然是有大多数群众的支持,比如房屋拆迁工作,因为客观上存在巨大的利益,其工作性质一开始就意味着绝大多数群众是支持拆迁工作的,即便的是钉子户,绝大多数也不是反拆迁,而是为了获得更大利益。因此,地方政府是否做一般的普遍的号召,在对少数人的治理中,就无关紧要。但平坟运动不同,绝大多数群众都不可能支持这一工作,因此,地方政府必须下大力气动员。这一动员首先在官僚体系内部进行,绝大多数地方行政人员都来自于当地农村,因此,官僚体系内的动员具有双重内涵,一是有效地整合行政力量,确立平坟复耕工作的中心地位,二是对行政人员及其亲属进行动员,无形当中实现了“抓两头带中间”的领导方法,如果说钉子户是落后分子,那么,官僚体系内的工作人员就是先进分子。

    先来看看第一重内涵。一旦平坟复耕工作被确立为中心工作,压力型体制的特征就会暴露无遗。周口市制定了详细的工作计划,2012年要完成平坟复耕的30%2013年完成30%2014年完成40%,周口市长要求“一鼓作气,坚决平,迁到位,不留死角”,商水县规定,完不成任务,党政正职就地免职。与此同时,各地的实施方案中,还明确了奖惩措施,扶沟县规定,对平坟工作表现突出的干部,优先提拔重用。工作不力者,将会受到诫勉谈话、被采取组织措施。并且,对企事业单位及人员,如果平坟不力,可能会被取消文明单位或是取消个人一切评优、晋升,还有可能在电视台被曝光。如此,各地为了获取更好的政绩,争相竞争,超额完成任务,截至116日,周口短短数月时间已平掉246万座坟墓,建成农村公益性墓地3130处,竟然完成“3年计划”70%的工作量,周口市民政局副局长龚长林直言这一结果“是有点快了”、“有点过速了”。

    再来看看第二重内涵。公职人员被天然地赋予了先进分子的身份,因此,地方政府有理由要求他们起带头作用。这一方法并不新鲜,几乎所有的针对大多数人的治理都广泛采用这一方法,上世纪九十年代的基层计划生育工作,曾广泛采用“亲属共同负责制”,通俗说的“连坐制”指的就是这一方法。这一工作方法对于抓住先进分子这一头,以至于带动中间都是有益的,周口市的“平坟”工作之所以进展迅速,除了地方政府行政力量整合有力这一原因外,更重要的是通过“连坐制”扩大了“先进分子”的范围,客观上将本来需要花大力气动员的中间部分带动了。

    比如,由于倡导领导和党员带头,作为周口市民政局主管殡葬管理的副局长,龚长林说自己的“爷爷、奶奶,还有父母的坟也被平掉了”。商水县朱集村村支书朱伟称,平坟,村干部要带头。他曾召开两次家庭会议,平坟的事还是没通过,他只得强制执行。5月底,朱伟雇人用了两天时间,把全家几个爷爷、太爷的坟头全部平掉,一共28个。在村干部、党员、教师会议上,朱伟要求他们也带头平坟。朱伟说,如果村干部不带头,就免职;教师不带头,就停课;党员不带头,就开除党籍。70岁的张方是扶沟县河套村的老党员,带头将祖坟平了,却在挖墓碑时发生意外,三儿媳妇和二妹夫被墓碑砸死。扶沟县的《平坟复耕工作实施方案》将这一工作方法运用地极为娴熟,具有可操作性,方案要求,副科级以上干部、股级干部、一般人员,分别在715天平掉自家坟头,且做好亲属思想工作。平坟后,这些干部还不能上班,要提交一份乡村两级证明,上面还要有乡村主要领导签字,干部们才能上班。并且,如果这些干部平坟不力,或是设障阻挠等,他们要被“直接采取组织措施”,由纪检监察部门依法依纪,严肃处理。

    运动式的治理虽然容易在短期内奏效,但它有天然缺陷,官僚体系内部的动员取代了群众动员,行政问责制取代了思想工作。表面上,大部分群众的工作被做通了,但它容易留下后遗症,一是很大一部分党员、干部迫于行政问责服从政策,但思想上并没有接受,因此,很容易出现反弹,地方政府必须对此负责;二是对于那些无法通过“连坐制”做工作的群众而言,他们容易成为铁杆的钉子户,地方政府仍花大力气治理钉子户。

    20121022,被墓碑意外砸死的张方的三儿媳妇和二妹夫的尸体在麦地停尸一天,政府一直没来过问,死者亲属聚集了四五十名亲友,抬着两副水晶棺就进了扶沟县城,来到县政府大院门口,这是可以想见的最为激烈的上访方式。很显然,对于地方政府而言,张方一家已从先进分子转眼间成为了落后分子,张方本人及其一家对于这一转变也几乎没有任何思想障碍。如果按照依法行政的逻辑审视这一意外,地方政府对于死者的不闻不问没有不妥,因为这一意外地方政府没有任何责任,张方一家平坟尽管是在响应政府号召,但终归是属于履行公民义务的范畴。

    然而,既然地方政府是进行运动式治理,就必须对先进分子的带头作用给予承认,对其损失进行补偿,地方政府不闻不问显然不合情理。在这个意义上,张方一家的反弹是有道理的。关键的问题是,“平坟”工作本质上属于日常行政工作,地方政府只不过临时进行了运动式治理而已,因此,要求地方政府对其损失进行补偿是没有行政依据的,地方政府只能寻求其他的行政资源给予解决。最终,死者家属签订了两份协议,一份是15万元的“救济补助款”,另一份是7万元的“生活照顾款”,每家领到了22万元现金,协议同时要求死者家属不能再上访。

    表面上看,周口市的“平坟运动”起到了明显效果,在一年不到的时间内即完成了三年任务的70%。但是,这并不意味着“平坟”工作就此成功,因为,理论上这70%的已平坟的农户都属于先进分子,以及被带动的中间分子,落后分子、尤其是钉子户还没有出现,至少从媒体报道的情况来看,还没有出现激烈反抗的案例。可问题上,从治理的规律来看,经过了大多数人的治理后,必然会进入针对少数人的治理,而真正的治理困境往往出现在这一环节。

    可以想见,周口市在今后的平坟工作中必将面临严峻形势。一方面,平坟复耕工作已无退路,否则“没法向已平掉的200多万座坟头的坟主交待”,另一方面,因为发现了过急过快的问题,周口市已于10月下发紧急通知,强调不搞强制执行,“群众不接受的,不平”,“不让用机械平”。丧失了强制执行,“钉子坟”的存在就几乎是必然。也因此,周口市政府如想通过运动式治理的方法实现火化率100%,彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺,以及不再出现新坟头,逐步取消旧坟头的目标,就几无可能。果不出其然,2013年的春节出现了“圆坟”热潮。即便是按保守估计,即按周口市民政局的调查统计数字,“圆坟”的比例占了去年平坟总数的7.7%,这也是一个相当可怕的数字。因为,这些圆坟的农民已经在行动上证明,他们并不支持平坟工作,这些坟很可能是“钉子坟”。在这种状况下,如果周口市政府仍将“平坟”作为今后一段时期的中心工作,压力型体制仍在起作用,急于完成任务的地方政府就不得不与“钉子坟”主人进行利益博弈,如此,农民为了获取更多的利益,“钉子坟”就将如房屋拆迁中的钉子户一样,不断生长出来,“平坟”的工作成本也越来越高。更重要的是,一旦进入治理“钉子坟”的环节,就难免不出现意外,最终被媒体质疑违反行政强制法,这样,周口市政府现在仍保留的一点法理基础或许也将不复存在了,很难想象“平坟”还能顺利进行。

    周口市的“平坟运动”注定是不可能成功的,这是因为运动式治理不可维系,而日常治理又无可能有效地治理钉子户。周口市给自己定的成功标准太高了,“火化率100%,彻底遏制偷埋乱葬和骨灰二次装棺,以及不再出现新坟头,逐步取消旧坟头”,每个指标都如此之高,不允许一点通融空间,这需要多大的行政力量?周口市在过去的半年,几乎举全市之力开展“平坟运动”,通过运动式的治理方式达到了超预期的目标,仅仅用一年的时间完成了三年任务的70%,这让周口市政府感到乐观,做出了错误的判断,以为绝大多数群众都支持“平坟”,以为只要最大限度地动员行政力量,就可以顺利推动工作。殊不知,大多数人都可以治理,并不意味着少数人就容易治理。运动式治理可以通过行政方法将“先进”分子动员起来,并带动“中间”分子,可问题是,“落后”分子也可以带动“中间”分子,一旦回归到日常治理状态,一部分“中间”分子必然掉入“落后”阵营,“平坟复圆坟”生动地体现了这一规律。

     

     

     

                                               2013-2-21

     

     

  • 责任编辑:毒菇酒拜
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