城市是社会经济生产力与科学技术高度发展的集聚区,也是人类聚居文明发源地和商贸辐射的集中地。而城镇化和城市化现象是一个同质但稍有差异人口高度集中的区域化现象。
城市化(Urbanization)最早起源于英国与北美的一些国家,是由工业化所推进形成的。而城镇化在我国更为普遍使用,是因为我国人口众多, 国土辽阔,自然条件复杂,更重要的是我国除了有656个设市建制的大中小城市之外,还有数量较多,分布亦广的1.9万个建制镇,星罗棋布的分布在我国 960万平方公里的国土上,与各地的地理环境和广大的乡村有着密切的关系。
因此,我国政府的许多重要文件,如党的十六大、十七大、十八大报告和政府工作报告等都是使用“城镇化”这一概念,城市地理学与社会经济学的很多著作中都是普遍使用这一概念。
2012年年底召开的中央经济工作会议上提出,“城镇化是我国现代化建设的历史任务,也是扩大内需的最大潜力所在”;据悉,国务院有关部门正在研究 制定城镇化发展规划。这些信号表明,新一届领导层已将城镇化作为未来几十年中国发展的一大引擎。那么下一步,如何突破过去城市化发展的瓶颈,提高城镇化质 量,因势利导、趋利避害,走出新型城镇化道路,成为广受关注的重大议题。
31年中国新增城市434个
我国的城镇化全面推动了经济和社会的巨大发展,并在很大程度上改善了城乡人民的生活水平和住房条件。然而,必须承认,近10多年来(1996-2008年),我国城镇化脱离了循序渐进的原则,超出了正常的城镇化发展轨道,在进程上属于“急速城镇化”。
1980年,我国的城镇化水平仅有19.5%,全国的城市数量仅有223个,城市人口9035万人;到2011年,全国已有城市657个,建制镇 1.9万个,全国城镇人口有6.91亿人(其中包括1.5亿农民工),并在全国经济发达地区形成了6大城市群与8个城镇密集区,为全国经济最发达的地区 (图1)。
到2011年底全国城镇化水平达到52.1%,说明了我国城镇人口占其过半。
城镇化速度过快带来诸多社会问题:许多省市大量的市政基础设施、房屋建筑和公共设施的质量出现不少问题,桥梁、房屋倒塌的也不少,这样造成的基本建设投资浪费很多。
城市化的过快发展带来的最大的问题非就业莫属,每年需要安排2500万人的农转非人员的就业问题,尤其是在大专院校毕业生、研究生超过750多万人的就业压力之下,这一问题显得尤为突出。目前,我们的城市承载力有限,有限的资源消耗太快,城乡关系仍然很不协调。
吴良镛院士认为那些无序发展的城市化过程中,我们也付出了高昂的代价,人口猛增,用地失控,环境祸患正威胁着人类的生存空间。特别是每年来自农村的打工农民,他们辛辛苦苦为城市建设贡献了很大力量,但他们还没有城市的户籍,很多福利待遇他们享受不到。
可以说全国有1.5亿的农民工暂住人口还没有城市化,进城的农民工占全国城镇化人口6.9亿人的21.5%,城市化的质量仍然较差。
此外,城市化过度发展还带来交通、环境等方面的巨大压力。而且我国人口众多(约占世界总人口的20%),人均耕地资源、水资源、森林与有用的矿产资 源与很多西方国家比较,差距很大(表1)。在这种国情背景下,与美国、俄罗斯与澳大利亚来说,我国的城镇化、生存空间、抵御自然灾害的能力都是比较脆弱 的。
近几年来的重大事件(河水污染)可以证实,不少地区只追求工业化、城镇化的速度,造成用地失控、环境破坏,那么每年所消耗的各类资源越来越多,生态 环境越来越差。陆大道院士认为,我国虽然地大物产也丰富,但还有260万平方公里的不毛之地(高原、沙漠半干旱地区),生存条件较差的高寒缺水地区。 [7]缺乏像美国、加拿大、俄罗斯、巴西等尚未开发的有用自然资源,特别是广大的土地资源和丰富的耕地资源。因此,健康城镇化是中国的长远战略,也是大力 保护我国各种资源环境的重要因素。

土地城镇化冒进现象
从人类社会的演化规律看,我国的城镇化目标离不开人类远大的理想:一方面是要全面提高市民的生活质量,另一方面是要提高物质环境质量,从而有利于人类的健康。按照科学发展观的思想,就是要构建和谐社会,建设幸福社会,建设美丽中国。
改革开发放30年间,我国城镇化速度提高了31个百分点,特别是1996年后,每年提升了1.2个百分点。
但从全国大部分城镇的蔓延、扩张速度分析,“土地城镇化”的速度更快,出现了冒进式的土地失控。不少地方未经省、市批准,擅自建设占地很大的度假 村、高尔夫球场与旅游休闲区等。自1996年-2008年,全国每年流失的土地约一千万亩。至2008年,全国开发区总面积已达到2.6万km2,开发区 内很多用地不集约化,土地丢荒很多。
而我们知道全国656个城市经过几百年的建设,目前的占地总面积也只有3.81万km2。不少沿海省市城市化出现了“大跃进”,给国家与地方人民带来了很多问题与损失。
城市化进程中的冒进现象,有两个明显特征:一是土地的城市化快于人口的城市化,许多城市郊区化泛滥,许多单位大量占用土地,尤其是开发区、大学城;二是经营城市管理城市的冲动超越了客观经济发展规律,政出多门,相互攀比。
国土资源部的资料显示,“十一五”期间,全国土地出让每年平均达660万亩,还有农林水各部门每年占用近千万亩良田,这对于我国有限的土地资源是一个严重的挑战。

各地区纷纷提出高指标的城镇化率作为政府的政绩目标,追求国民生产总值GDP的快速增长,并在工业开发区、新城建设上相互攀比,形成了盲目竞争与发展之势,缺乏科学发展观的指导与监督管理。
2001~2010年中,我国地级以上的大中城市,建成区面积平均增长85~90%,但城市人口增长仅有36%。城镇化率提升都有突出的人为拉动的 因素,不少地方的城市市长都奢望将自己管辖的城市规模越做越大越好,在相当程度上脱离了我国人多地少、自然资源脆弱的国情,脱离了城市与区域经济发展的客 观规律。
应提倡城镇化“精明增长”新理念
我们曾用三十多年的时间初步走完了一条国家工业化的道路,30年后,重启征程,城镇化发展的未来,应当按照党的十八大报告的精神,用科学发展观指导我国的城镇化的建设,走集约化、专业化,走新型工业化与用地集约化的内涵发展低碳经济路径,走健康城镇化的道路。
健康城镇化道路重中之重,是我国的城镇用地,特别是开发区与小城镇建设中,要提高我国城镇用地的集约化用地的紧凑度,倡导混合使用土地的新理念。
根据建设部中规院专家调查分析,我国有70%的城市人均用地指标为90 m2~110 m2 ;22%的城市为110 m2~ 150 m2(人均用地指标过高);仅有8%的城市为人均80 m2~90 m2(比较合理,但占的比例太小)。
从全国656个城市计算(按照合理的人均用地指标),全国现有城市建成区占地3.81万km2 ,今后在改造老城区,提高容积率,充分利用地下空间等方面加强措施,增加投入,起码可以挖潜、置换出用地面积的16%~18%,即节约土地资源5800 km2~6600 km2 (约870万亩~990万亩)。
全国1.9万个建制镇,北方地区大部分小城镇人均用地超过160 m2~170m2(如河北、山东、河南、内蒙、陕西、甘肃等),南方地区相当部分小城镇中人均用地超过130m2~145m2,还有不少农村老的宅基地未 改造使用。若根据国内外城镇节约用地经验,集中紧凑发展小城镇(合理用地指标:北方省区120 m2~135 m2/人;南方省区100 m2~110 m2/人),通过计算,全国也可以节约用地或置换出用地空间9860 km2~11250 km2。
此外,还有全国2800多个开发区,城乡道路,农田水利与其他方面的节约用地,起码也有15200 km2~16500 km2的用地资源可以节约挖潜的用地空间,作为今后各类建设用地远期之用。
发达国家,除美国、加拿大和澳大利亚等国之外,多数国家的城镇用地相对比较集中紧凑(例如日本、荷兰、西班牙等),城镇建设用地指标多数为 90m2~105m2/人,而且他们的用地产出率比我国要高6~8倍之多,高速公路,重要的地区公路每公里占地60~70亩地;而我国目前的高速公路四车 道每公里占地约80~110亩地,还不包括宽阔闲置的绿化带。
日本的平原区高速公路两侧都是农田,经济作物区,我国的台湾、香港地区也是城镇节约用地的典范,值得我们思考和学习。今后应提倡城镇化“精明增长”的理念,严格控制城市的无序盲目的扩展,倡导混合使用、节约利用土地的方法,提高城镇用地的效率和潜力。
住建部、农业部和国土资源部依据包括笔者在内的全国多名专家、学者的分析研究,按照我国人多地少,有限的水土资源,有限的生存空间以及生态环境脆弱的国情,从国家的长远利益出发,提出了我国大中小城市以及小城镇的人均合理用地指标,具有重大的指导意义(表3)。

任何一个国家的城镇化水平,必须遵循该国该地区社会经济发展的条件与基础,都有一定历史时期内的客观发展规律的。目前我 国的经济发展也到了工业化的中期和后期(2015~2030年),城镇化走的是健康稳定发展的道路,不可能出现1996~2008年这段时间城镇化发展速 度虚高、不稳定发展的时期了。
国内学界普遍认为,今后20~30年间,中国的城镇化发展速度不宜过高,应当走一条稳定、健康、可持续发展之路,切忌冒进、大跃进。
从我国的资源环境、经济增长速度和国际间的合作态势分析,可以作出一个符合国情的判断(表4)。我们认为,2010~2020年,我国的城镇化过程 会逐步进入平稳较快的发展阶段,关键在于“十二五”规划的实施,如果我国每年GDP的增长会保持在8%左右增长速度,城镇化水平每年增长0.85个百分点 (沿海省区可以稍快些),是比较科学合理与现实的。

在度过了前些年“农村真穷、农民真苦、农业真危险”的艰难阶段,农业生产和农民收入实现九连增后,当前农村和农业形势正在发生深刻的变化。面对城镇化大量吸附农村劳动力的境况,农业生产出现从承包户单干到培育新型农业经营主体的新动向。