土地是一种不可再生的宝贵资产和资源,是广大农民赖以生存和发展的最基本的生产资料,也是农业发展最基本的生产要素。土地是农民的“命根子”, 它浓缩了千千万万农民的生存权、发展权和保障权,保护农民的土地权利,是对农民最直接、最具体、最实在的保护。我国的农民问题是一个土地问题,解决“三农”问题的核心还在于理顺农民与土地的关系,农民与土地的关系是否合理顺畅,不仅决定着广大农民的温饱和富裕,更关系着国家的安全和稳定。为此,党中央、国务院非常重视,把调整和理顺农民与土地利益关系作为执政为民、维护农民权益的重大战略问题来认真研究部署。但基层很少研究农村土地问题。
近日,本人就农民与土地的关系问题,深入东方市部分乡镇、村进行调查。此行的目的,是共同探究“三农”问题,思索如何理顺农民与土地的关系,交流看法与意见,供管理机关和研究机构参考。本调查实事求是,如实地揭发存在问题。但农民与土地的关系涉及方方面面,不可能把情况了如指掌,其调查结果难免有出入,解决问题的见解、思路也许有错误之处。以下就调查所发现的问题及解决措施做些议论。
一、农村土地管理及农民与土地关系存在的主要问题
通过为期一周的调查,总的感觉是:在改革开放以来,东方市各项事业蓬勃发展,农村经济取得了历史性成就,广大农民的生产生活质量明显提高。在新形势下,农村土地管理以及农民与土地的关系出现许多不容忽视的新问题。
(一)村集体土地权属界线不清
随着我国经济建设的不断发展,我国土地权属有几个历史阶段的变化,地方政府曾有划分乡(镇)、村、农场土地权属界线的历史。据调查显示,多年来东方市农村土地管理很不规范,乡镇、村、农场集体土地权属都未设置界标,基本上是凭口头界定,既没有四至范围界桩,也未发给集体土地权属证书,以致村与村之间、农场与村之间集体土地权属界线走向不清,广大农民都按原始传统用地经营,致使离村较远的荒碱地、撂荒地、“插花地”等都引发纠纷。特别是水库移民村、农场与邻村的集体土地权属界线模糊,引起了土地使用权属界线的争议。新龙镇龙北村委会与东方华侨农场集体土地权属界线发生争议多年,致使龙北村委会于2009年初向人民法院提起诉讼,请求法院判决华侨农场归还8500亩土地使用权。此案业经人民法院终审判决,撤销华侨农场在争议地所持的《国有土地使用证》书及相关文件,判令东方市政府对该争议地重新作出行政行为。但市国土环境资源管理部门至今未依法作出处理结果,龙北村委会与华侨农场土地权属界线的矛盾依然存在。板桥镇后壁村、新龙镇那斗村等许多村委会都发生集体土地权属界线争议。
((二)土地乱占滥用现象严重
土地作为三大生产要素之一,在社会经济可持续发展战略中起着基础性、决定性作用。一个地区人均耕地数量和质量及其所提供的物质数量和质量,是该地区人民生存、发展的最基本的物质条件。“十分珍惜和合理利用每寸土地,切实保护耕地”是我国的基本国策。然而,东方市农村土地开发利用显得无规划管理,出现掠夺性的开发利用土地资源现象。尤其是,农村招商引资对外发包土地过多过滥,乱占滥用、乱砍滥伐现象较严重,大量的农田、原始山林被发包改变土地用途,基本农田、原始森林面积逐年锐减。感城镇、板桥镇、新龙镇、天安乡等对外发包大量的农田。新龙镇龙卧村、龙北村、龙佑村共400多亩基本农田曾被发包改变种植。板桥镇南港村对外发包65亩粮田建砖瓦厂,引起村民越级上访。贫困山区的原始自然林木被大量砍伐,造成生态失衡,乃至出现绿水断流的状况。虽然采取了治理措施,“退耕还林”和“植树造林”工作取得一定成绩,但治理的速度仍然赶不上破坏的速度。据资料显示,东方市森林覆盖率急剧下降,从八十年代初的76%下降至2003年的22.4%以下。近年来,东方市少数民族山区滥砍滥伐现象仍得不到有效控制,毁林不止。感城镇、板桥镇等一些少数民族地区村委会继续对外发包原始山林开垦造耕,山上林木已“十去四五”,尖峰岭国家森林公园保护林地和感恩河、南港河上游的原始森林被严重摧毁,山下自然林木已砍伐殆尽,生态环境遭到了人为的严重破坏。
从农村土地利用和生产结构情况看,眼下可利用后备耕地、荒山、荒坡都已开发利用了,且土地利用结构和生产布局很不合理,不按土地适宜性规划开发利用,而长、短期经济作物和生产自给为主的生产用地小块交叉,农业生产结构长期处于“小而全”和零星分散的状况,存在着小生产与大市场之间的矛盾。加上生产结构调整盲目跟风,“别人今年赚什么钱,我明年就生产什么”,使生产出来的产品往往与变幻莫测的市场需求相矛盾,农民收入很不稳定,出现一年赚钱一年亏本,或一年赚钱两年亏本的状况,甚至有的连年亏本。今年大部分农民都因市场变化而出现产品销售难,价格下跌或产品作废,广大农民损失惨重。
(三)土地流转不规范
土地使用权的流转,是在坚持家庭承包经营制度的前提下,由拥有土地使用权者,按照依法、自愿、有偿的原则,通过转包、转让、互换、入股等形式,流转给承包方或其他单位及个人。然而,东方市农村土地流转很不规范,土地流转引发纠纷已成为普遍性的社会问题。
1、集体与个人发生的纠纷。东方市农村土地流转引发的纠纷案件有增无减,常见集体与个人发生土地纠纷的原因有:一是土地合同内容过于简单,条款不明确,村民集体的利益得不到保障而发生纠纷;二是由于村与村之间土地权属界线不清,以致村委会在发包集体土地时往往与邻村“插花地”发生争议,引起承包者与发包方的纠纷;三是家庭联产承包责任制实施后,许多村民私自开垦荒山、荒坡,或者承包小面积土地后将周围空闲地不断开垦扩大用地面积,而村集体对此未及时制止或制止无效,后经村民集体讨论决定将此类土地使用权收回由统一管理、分配,但部分村民拒绝执行村民集体之决议而发生纠纷;四是村委会对外发包集体土地时,未告知村民发包情况,也未经村民集体或村民代表会议决定,其承包合同未经村民代表签名,因此村民集体以该合同未经法定程序为由,要求确认合同无效而提起诉讼;五是村委会将村民自留农田为集体土地对外发改变土地用途,失地村民未得到补偿,后失地村民认为该承包合同内容违反《中华人民共和国基本农田保护法》,要求收回农田并赔偿经济损失而提起诉讼;六是一地多包引发的纠纷。承包合同年限未满期,发包方就将该地另行与第三者签订新的发包合同,引起原承包者与发包方违约的纠纷;七是合同期届满后,承包者拒不交出原承包地,甚至要求集体赔偿地上附属物或有关土地的投入成本而引起的纠纷;八是村民垦荒集体土地未经村委会同意订立承包合同,或者村委会将集体土地分配给村民时未颁发使用证书或签订书面合同,后村委会将该地为集体土地对外发包,失地村民要求村委会赔偿损失而引起纠纷;九是承包方故意违约引起争议。一些村委会对外发包土地并签订“植树造林”合同,承包方获得土地使用权后直接种植香蕉或养殖,后村民集体以承包方违约为由而意欲收回土地而引起的诉讼;十是村委会对外发包集体原始山林改变土地用途,村民集体以其合同内容与《中华人民共和国森林保护法》相对立为由,认为承包方破坏生态环境,要求“退耕还林”并采取多种手段故意破坏承包方生产经营活动,致使承包合同无法履行而提起诉讼;十一是村委会领导班子换届后,新任村官随意否认或变更原承包合同而引起的纠纷;十二是村集体领导在任时采取互相勾结、欺骗等手段,非法将土地发包给自己,违反公平、合理原则,从而与村民发生纠纷;十三是长期拖欠征地补偿费而引起失地村民提起诉讼。
2、个人与个人发生的纠纷。农村土地流转引起双方争议较为普遍,个人与个人发生纠纷主要有几种原因:一是自留地使用权之争。虽经多次土地变迁,但一些农村“祖宗地”观念根深蒂固。土地“私有”现象仍然存在,致使农户与农户、农户与承包集体土地者之间引起诉讼;二是土地弃耕抛荒多年,后经他人重新开垦使用而引起土地使用权的争议;三是承包地转让签订协议后,因一方违约引起的纠纷;四是村民私自开荒耕种或擅自将集体荒坡、荒山发包给他人开垦经营,后村委会收回此类土地并对外发包,引起个人与个人或个人与村委会之争议;五是承包地转让未签订书面协议,双方只是执行口头协议,因一方不遵执诺言而给对方造成经济损失引起争议;六是因土地使用权转让协议书过于简单、责任不明,双方在执行过程中发生责任争议;七是承包地转让期届满后,土地经营者因地上作物未成熟出售而拒绝交还土地使用权引起争议。八是一地多方有合法手续而引起土地使用权纠纷。还有儿子结婚分家后,父母少分给土地而引起儿子诉讼等等。
(四)机关工作人员过多占用农村土地
土地是财富之母,民生之本。随着市场经济的迅猛发展,土地日益增值并参与流通,拥有土地就意味着拥有效益,占有土地就意味着占有财富。一些党政机关工作人员对农村土地特别留神,乘着农村招商引资机遇,下乡村与农民争抢土地资源。经调查,少数民族地区的山下自然森林地、后备耕地大部分集体土地几乎是机关工作人员或外投资商开发利用的。据不准确估计,目前全市机关工作人员承包、化名承包土地或无偿占用农民土地约不少于三万亩,个别领导干部独自占用农民土地几百亩,甚至上千亩。有的以最低价承包集体土地,获得土地使用权后直接高价转让,或自主经营,或以土地为资本招商投资入股分红。有的利用职权大量“圈地”,并压最低价招商承包,自己以权入股参与分配。有的未经村委会同意订立土地承包合同,无偿占用农村集体土地。更有甚者,一些领导干部回家乡随意开垦集体原始山林,并借用本村农户与村委会签订承包合同,获得土地使用权后直接转让给干部使用,承包农户一次性获得每亩几十元的转让费。
(五)土地承包留下的弊病
我国实行土地承包30年不变,广大农村现存的农用地管理模式,基本上按照土地下户时农户、人口的分配土地明确30年不变的。随着人口的长期增减,即村迁移并乡(镇)及家庭子女男婚女嫁、考上大学等,村农户增多和家庭人口增减,因而存在人减地不减、人增地不增的矛盾,部分农户新增人口地不增,耕地紧缺,只能考虑垦荒来补充耕地不足。但由于农村大量对外发包集体土地,发包期限普遍30年之久,合同期限届满又继续发包或转包,每个村的余留地、机动地及荒坡、荒坡都已发包利用了,村委会基本没有空闲集体土地弥补新增人口,造成人地之间的矛盾加剧,许多年青家庭只好向其他农户租地耕种,或回娘家要地耕种。此外,移民村耕地供不应求。如:原江边乡报英村迁移并入大田镇后用地严重不足,全村现有人口1206人,实际土地总面积(含民宅用地、自然林地)才700亩,其中农田总面积250亩,且80%以上缺水失种。全村人均占地面积0.58亩,农田人均面积才0.2亩。因为耕地严重不足,所以部分农户都回原乡村耕种,或往邻近村租用土地。从总体来看,人均耕地锐减,这一趋势还在进一步发展。
(六)农村土地成为基层干部腐败的温床
由于国家土地政策落实不够到位,农民与土地的利益关系不理顺,加上农村土地对外发包及征地补偿缺乏必要的监督,给一些基层领导干部趁机钻空子,利用职权与农民争抢土地利益。除了同谋私分项目建设征地补偿费外,还打着招商引资的旗号,在农村土地利益上大做文章。有的领导干部利用职权下农村随意“圈地”招商承包,从中获利,或者入股分红,弱势百姓敢怒不敢言。从农村土地发包情况看,一些村干部不履行民主议事程序擅自对外发包土地,暗箱操作,搞“内部掌握”,或者订立合同后采取不正当手段强迫村民代表签名,或者由村干部直接冒名顶替村民代表签,其土地发包年收入或一次性收取多年发包金往往被村官吃光分光,村民举报村官贪污公款事件时有所闻。有的村委会暗中将农户的自留田、园地为集体土地高价对外发包,其土地承包金由村官私分,农户失地又失利,这是一个普遍的问题。近年来,发生在百姓身边的腐败行为时有所闻,百姓告状、超级上访事件屡见不鲜,而绝大多数是土地利益问题。有不少农民由土地利益之争引致作出越规、越法行为而被抓、关、判,也有不少领导干部因土地利益问题被送上监狱。
(七)征地补偿管理不规范
随着城镇化、工业化进程的提速,以及高速公路、铁路等基础设施建设步伐的加快,农地和农房往往成为被强征或强拆的主角。对此,东方市管理很不规范,缺乏预防经济犯罪的具体措施,征地补偿监督不力,因而出现许多违法违纪行为,虚假私分征地补偿专项资金的行为较突出,每一个项目建设征地都引起百姓的不满而联名举报、集体上访、闹事。板桥镇南港村村、新龙镇那斗村、八所镇小岭村等曾有村民联名反映西环铁路征地补偿弄虚作假、分配不公平、私分征地补偿费和拖欠失地农户补偿费等问题。板桥镇南港村村民多次向省、市有关部门反映西环铁路征用24栋民房无中生有的问题,但有关部门不想查处。众所周知,一些领导干部在征地补偿过程中“设计自我”、算计着自已的“小九九”,实施“一夜暴富”计划,并同谋私分征地补偿专项款,成为百万、千万富翁。有的政府官员“农民利益”意识淡薄,在办理征地补偿过程中乱作为,无理拖欠被征地农民的补偿费,甚至拖欠十几年。据网上获息,1998年东方市政府建设九龙广场,征用八所镇小岭村农民卞人武砖厂取土用地,导致砖厂停产告终,其砖厂损失(评估结果)57万元及土地补偿费共75万元,但卞人武至今未拿到任何补偿,其原因是权力私有。卞人武说:“当时是征用四家砖厂就我一家砖厂不赔偿。因为我在办理砖厂赔偿费57万元时,政府谋领导(已坐牢)要求我送现金30万元才能给办理,但我没有这么多钱行贿,所以谋领导坚决不给我办理赔偿。”至今已15年之久,卞人武仍未拿到砖厂及土地补偿费。这是一个无理拖欠征地补偿费的典型事例,引发众说纷纭,东方市大街小巷议论得没完没了,给人民群众留下不送钱不办事的不良印象。
总之,东方市征地补偿管理漏洞百出,给腐败分子钻空子发横财,以致征地补偿专项资金和农民的利益遭受损失。近年来,东方市在征地补偿过程中暴露了一些腐败分子,谭某市长和市委常委吴某等副科级以上官员及村官40多人被送上监狱,正如影片《生死决择》中所讲的不查没问题,小查小问题,大查大问题。
二、解决措施之浅见
农村土地可谓是农村中普遍关心的热点问题,解决好农村土地问题已成为摆在我们面前的一项不可推卸和必须严肃认真对待的工作。本人认为,解决农村土地问题,就是把耕地使用权、利益权归还于民,使土地真正成为农民的主要生活来源和立身之本。什么时候农民与土地的关系理顺了,什么时候农民就满意,农村经济发展就快些,农村就稳定。如果农民与土地的关系保持现状,不仅关系到农村经济的发展和社会稳定,也许还有更多的官员自己跳进“法网”。也就是说,理顺农民与土地的关系势在必行,应引起各级政府高度重视,国土资源管理部门责无旁贷。那么,如何理顺农民与土地的关系?本人提纲挈领地谈几点不成熟的看法和意见,供研究参考。
(一)全面进行土地权属确权
土地确权是指人民政府依法对土地的所有权、使用权和他项权利进行认定,明确土地权属的行政行为,是一项严肃认真的工作。不言而喻,土地确权涉及面广,政策、法律性强,各级政府要把土地确权工作列为一项工程来抓,加强组织领导,深入政策研究,尊重历史,依法公正,实事求是,决不能随心所欲,爱给谁就给谁,更不能看钱、看人确权。从土地确权的内容和程序来看,其工作难度较大,务必从解决“三农”问题的战略高度来考虑,从根本上解决“耕地农有”的问题,全面理顺农民与土地的关系,给农民创造一个宽松的土地利用环境,真正维护好农民的根本利益。关于土地权属及其确权工作的问题,在此不妨谈些认识和思考。
1、土地确权的主要内容。土地权属是指土地所有权和使用权及他项权利的归属。土地所有权是指土地所有人依法对归其土地所享有支配性和绝对性的权利,它是土地所有制的法律体现。土地所有权分为国家土地所有权和集体土地所有权,严禁土地所有权买卖和商品性流转;土地使用权是指一定社会主体根据法律、文件、合同的规定对土地利用的权利,是从土地所有权中分离出来的相对独立的土地物权,包括对土地的占有、使用、收益及部分处分的权利。土地使用权分为国有土地使用权和集体土地使用权;土地他项权是在土地所有权和使用权以外,依照法律、合同或者其他合法行为设立的土地权利。其类型主要有土地抵押权和土地承租权,以及地役权、空中权、地下权、土地借用权、耕作权等。
土地权属的确认,是对土地所有权和使用权的认定,就是依法确定土地权利的主体、客体和内容。土地权利主体,是指享有土地所有权、使用权和他项权的权利人,包括自然人、法人和其他组织。土地权利客体,是指权利所指土地的状况,包括坐落、界址、面积、宗地号、用途、取得价格和地上附着物情况。土地权利内容,是指权利人依照法律或约定所享有土地权能和承担义务的情况。包括土地的权属性质、使用权类型、取得时间和使用期限、权利以及权利内容变化情况等。土地确权应先确定所有权是属国有还是属于集体所有,后确定使用权。农村土地确权应先确定村委会集体土地权属界线,村集体土地确权工作基本完成后,将土地承包经营权和具体地块落实到农民手中,并按规定程序、内容依法确权,发放《农村土地经营权证书》。对此,需要全面理解,正确把握,不能刮“分地风”。农村土地权属确权后,要积极组织引导他们实行规模化、产业化,提高种地收益,帮助他们发家致富。
2、确定土地权属的程序。土地确权是地籍管理的主要内容,实际上就是确定土地权利归属的过程,即土地登记申请、地籍调查、审核批准、登记注册、发放证书的过程。目前,土地确权没有法定程序,但应当按六个环节进行:①提交申请。由国土资源管理部门发放“土地权属确权申请书”,申请土地确权者应当提交申请书,并附据申请人身份证明材料、土地权属来源证明、宗地图及宗地界址坐标等地籍资料、地上附着物权属证明和其他证明材料;②受理立案。对申请材料齐全、符合法定形式的申请,应当办理正式受理和立案审批手续;③资料审核。通过认真的审理,判定资料是否齐全、用地是否合法、权源是否清楚、图表是否一致、面积是否准确;④界址确认。由调查机关组织四邻签字,共同认定界址,处理权属争议,完成现场踏勘;⑤履行公告。对经审核符合确权要求的宗地,可以在人民政府或者国土资源行政主管部门的门户网站上进行公告;⑥确认权属。公告期满,当事人对审核结果无异议或者异议不成立的,由审理机关报经人民政府批准后,下达确权决定书。属于申请土地登记的,给予办理注册登记和发证手续。
3、土地权属确认的依据。土地权属确认的依据一般包括:①法律依据。土地权属确认的依据有:《宪法》、《民法通则》、《物权法》、《土地管理法》、《城市房地产管理法》、《城乡规划法》等。属于土地行政法规的有:《土地管理法实施条例》、《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等。还有建国以来的重要政策性文件,常用的是《农村人民公社工作条例修正草案(六十条)》;②书证依据。以申请人提供的文件资料是确定土地权属的前提和基础,经登记的有效证件及有关文件资料都作为土地申请确权的有力证据;③界址认定依据。土地权属界线的确认必须四邻认可,由各方法定代表或委托人现场指认和设置界标。界址认定结果,包括土地使用者、宗地四至、地类等,应在现场记录于地籍调查表上,并根据所有权界线走向进行测量、划界、埋桩、绘制草图,签订《土地权属界线协议书》(附地籍调查表)后签字盖章,作为土地确权的依据。
关于国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属问题,原则上应分阶段处理。从1982年“国家建设征用土地条例”开始,直到1987年《中华人民共和国土地管理法》的实施,我国的土地管理才正式纳入法制管理轨道。所以,处理国家建设征用集体土地、集体之间使用土地的权属,应当按有关法律、规章和政策文件分阶段确定。在1962年9月《六十条》公布以前,全民所有制单位,城市集体所有制单位和集体所有制农场使用的原农民集体所有的土地(含合作化之前的个人土地),迄今未退给农民集体的属于国家所有。从《六十条》公布时起至1982年5月《国家建设征用土地条例》公布时止,全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的原农民集体所有的土地,凡签订过土地转移等有关协议的、或经县级以上人民政府批准使用的、或进行过一定补偿或安置劳动力的、或接受农民集体馈赠的、或已购买原集体所有的建筑物的、或农民集体所有制企事业单位转为全民所有制或者城市集体所有制单位的,属于国家所有。从1982年5月《国家建设征用土地条例》公布起至1987年1月《土地管理法》开始施行止,全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地,依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的,确定为国家所有。
4、确认土地权属争议的方式。对土地权属争议可通过多方式予以确认。①文件确认。根据土地使用者所出示并被现行法律所认可的文件来确定土地使用权或所有权的归属。这是一种较规范的土地权属认定手段;②版图确认。依据人民政府行政版图所示,争议双方本着尊重历史,面对现实,互谅互让,团结友善的原则予以确认;③协商确认。当确权所需文件不详,或认识不一致时,由各方协商,对土地权属进行认定;④仲裁确认。在有争议而达不成协议的情况下,双方都能出示有关文件而又互不相让的情况下,应充分听取土地权属各方的申述,公平、合理地进行裁决;⑤依法确认。通过协商、仲裁不成的,应走法律程序解决;⑥惯用确认。这是对若百年以来没有争议的惯用土地边界进行认定的一种方法,是一种非规范化的权属认定手段,主要适用于农村和城市郊区。
(二)规范农村土地流转
农村土地流转是解决农业增效、农民增收、农村稳定的重要途径。各级政府要把握政策,按照“确保所有权,稳定承包权,搞活使用权”的方针和“自愿、有偿、依法、规范”的原则,积极推进土地使用权流转,创新土地经营制度,加快农村劳动力向二、三产业转移,为农业产业化、农村城市化创造条件。与此同时,乡镇政府要建立健全土地流转管理制度,强化农村土地承包和流转合同的管理。一是要明确农户是农村土地经营权流转的主体,土地流转必须建立在农户自愿的基础上,防止采取行政命令的手段强迫农民流转土地,但不是完全自发的,要积极组织引导,不能自由放任;二是保护农民利益,体现集体权益。土地流转是确保家庭承包经营制度长期稳定的一项具体措施,是保障农民拥有长期土地经营权的具体体现。因此,土地经营权流转金应不低于农户自己经营的收入,从而保证农民的利益不受侵害。村集体作为土地的所有者,在土地流转过程中还要兼顾集体利益,经村集体组织协调进行的土地流转,村集体有权获得相应的收益;三是严格运作程序,规范土地承包合同管理。农村土地流转工作必须按照有关法律法规和中央的有关政策进行,严格流转程序,规范运作,土地流转后必须依法进行开发利用,不能改变土地的所有权性质。要指导土地流转的双方当事人依法签订流转合同,并严格审查合同的真实性、可行性和合法性, 防止出现虚假合同、侵权合同、暗箱合同或运作中的主观随意性。要注意发现合同内容的不合法,不得承包原始森林、基本农田改变土地用途,做到合理、合情、合法;四是乡镇政府要建立土地流转合同管理台账,做好土地承包及流转合同的签订、登记、鉴证和档案管理工作,并监督合同的实施;五是健全土地流转合同纠纷的调处、仲裁制度,及时调解和处理土地流转纠纷,依法保护当事人的合法权益。
(三)规范征占土地补偿管理
征地又称农民集体土地征用,是指为了国家建设的需要,国家强制把集体土地变为国有土地,并给予补偿的行为。随着经济社会的发展和城乡一体化、工业化、农村产业化进程的加快,征占农村土地的现象增多。对此,《宪法》第十条第三款规定:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律对土地实行征用。”这是以根本大法的形式对征地作了原则规定。《土地管理法》第四十五第至第五十条集中规定了征地的批准机关、程序、补偿安置等。国务院制定的《土地管理法实施条例假》第二十条对征地行为的批准事项作出了规定。但许多地方在征地过程中,仍然发生许多令人痛心的事情,其主要原因就是征地管理不规范,暗箱操作,缺乏必要的监督制度。
征地拆迁房屋只是涉及补偿、安置的问题,而农地被征用则可能危及他们子孙后代的活路问题,意味着农民丧失了生存的源泉,所以给予合理的补偿是必要的。为此,政府有关部门要依据宪法、法律及政策规定对土地进行征收和征用,合法、合理征用占用土地,不得随意拖欠、截留、挪用、侵占土地征占补偿费。要尽快制定修改土地征占各项补偿最低保护标准,规范土地征收和补偿的管理,实行阳光操作,公开透明,采取各种形式把征地补偿情况公开于众,包括征地补偿安置标准、工作程序、被征地农户的补偿款项及数额、各项补偿的分配和补偿费的支付方式及使用情况、各村补偿支付结算等,接受广大村民监督。要加大执法监察力度,严格审查征地补偿所有相关材料的真实性,发现违法违规行为及时批评教育,避免或减少经济犯罪案件发生。
(四)管好、用好农村土地资源
上述所说的土地全面确权、规范土地流转和征占,所涉及到的是如何理顺农民与土地的关系问题。而搞好土地开发利用管理,珍惜、保护、利用好每一寸土地,是关系到农民增收和农村经济可持续发展的重大问题。我们要树立新的发展观、资源观、环境观,充分认识到严格农村土地开发利用管理的极端重要性,认真贯彻落实科学发展观和各项政策规定,以科学合理的态度,努力探索农村土地开发利用管理新机制,从法制上保障农村土地的合理开发利用。
1、合理规划,严格管理。用好、管好农村土地资源,事关农业发展、农民增收、农村稳定。只有合理规划土地利用,才能强化农村土地管理,促进土地利用水平的提高。政府管理部门要面对现实,重新对乡镇、村土地利用总体规划进行修订完善,并由一张蓝图绘到底。在修订农村土地利用总体规划时,要深入调查研究,综合分析各类土地适宜性及利用的现状,把当前利益和长远发展结合起来,追求经济、社会与资源、环境的协调发展。要本着生态效益优先、用地布局合理、控制总量、集约用地、保护耕地的原则,对农村用地和用途进行科学合理规划,做到生态效益显著,土地宜耕则耕、宜林则林、宜果则果和田、水、路、林、村统一规划,形成耕地开发土地整理新格局,使农村的有限耕地从数量型保护向数量、质量、生态型保护全面推进,从而增强资源对经济社会可持续发展的保障能力,达到现代人与未来人利益的统一,促进农村经济又好又快发展,又不对后代人满足其需要构成威胁。
完善各乡镇土地利用总体规划,管理是关键,措施是保障。各级政府要加强土地执法监督检查制度建设,强化部门联动作用,建立跟踪管理机制。要建立以政府为主导,国土、规划、城管和司法机关等部门协调配合,构建土地执法共同责任机制,严格按照土地管理的法律和法规,加强对农村土地利用规划的管理和用途管理制。要层层签订农村土地利用管理责任状,常规巡查,年年评估,严格监督,及时发现及时制止,坚决制止滥占乱用土地资源或改变土地用途,严厉查处违规、违法利用和占用土地行为,确保农村土地按规划合理开发利用。
2、大力推进农业产业布局调整。推进农业产业布局调整,其核心是把土地资源优势转化成经济优势,促进农村经济又好又快发展,这不仅是一个现实问题、经济问题,更是一个战略、政治问题。但农业产业布局调整是由市场需求来决定的,怎样生产出市场需求的产品,这是农业产业布局调整中的一大难题。随着市场经济的发展,小生产与大市场的矛盾日趋突出。当前,东方市农业生产发展分布零散、规模较小,与真正意义上的区域化布局、专业化生产、一体化经营尚有很大差距。生产规模过小,即使是有限的特色产品也往往由于“卖难”而黯然失色,因而很难产生较好的经济效益。可见,小打小闹已经不是脱贫致富的途径,必须大力推进产业布局调整,走农业产业化道路,理顺农业生产与大市场的关系。各级政府要解放思想,更新观念,解脱就生产抓生产的老模式和小富即安的思想束缚,与时俱进,紧跟时代的脚步,紧跟发展的形势,树立大开发、大发展意识和竞争、创新精神,跳出小圈子,融入大环境,敢闯敢试,开拓创新。
农业产业布局调整要体现开放性、创新性,实现从资源导向型战略逐步转变为市场导向型战略。2001年,本人就东方市农业发展问题曾向一些领导提出这样的思路:东方市农业发展不能盲目正面进攻市场,应预测市场变化打好基础。汉区应用三至五年打基础,进行产业布局和生产结构调整,从侧面进攻市场。少数民族地区农业发展宁可放慢些,着眼于长远,瞄准今后和将来市场需求,用四至六年好基础,在“特色”二字上做大文章,从背后进攻市场。此思路显然与当时市委、市政府提出的“一年起跑,两年起飞,三年实现小康”的目标不一致。当然,早日实现小康生活是件好事,但靠短期努力是难以实现目标的。农村小康建设需要一张长远的发展蓝图,搞好农业结构的战略性调整是当前和今后一个时期加速农村经济发展的决定性举措。各级政府要深入研究,制定出较为全面系统的规划和措施,在合理集约用地以及符合土地利用总体规划的前提下,以土地适宜性为基础,以市场为导向,积极引导农民合理调整用地布局和生产结构,即从“我有什么资源就发展什么”转变为“市场需要什么就生产什么”。在选择主导产业项目时,要有战略眼光,耳听八方,从大处着想,立足本省市场,面对全国市场,研究国际市场,大胆预测市场需求,反复论证,吃透能否生产,怎样生产,确定出当前和未来省内外以及国内外市场都具有一定竞争实力的地方特色产品。在确定项目之后,要持之以恒地抓开发,引导农民破除小农经济思想,采取股份经营、合伙、大户承包等形式,把分散的小生产者组织起来,加入产业化组织。对个别农户承包的土地较分散、小块多的,在自愿的基础上,按照“面积不变位置变,适当调整连成片”原则来引导群众进行调整,在家庭经营的基础上发展适度规模经营,做到统一规划,统一开发,连片种植,形成发展商品基地的群体,上档次。要充分发挥主导产业的经济实力和辐射能力,形成规模效益,使之真正成为优势,适应大市需求,避免农产品积压和滞销,使农产品真正成为商品,提高耕地产出效益,增加农民收入。
在推进农业产业布局调整中,要注意引导农民处理好思想观念与产业布局调整的关系、土地开发利用与生态保护的关系、自然优势与市场的关系、加快发展与正视困难的关系、产品生产与商品生产的关系、当前利益与长远发展的关系等。少数民族贫困山区应把启动特色经济战略作为产业结构调整的突破口,充分发挥自身的资源优势、地理优势和传统优势,采取林草、林果、林药、林经相结合的生态农业发展模式,保留和发扬有市场的传统优势农副产品,开发创新适销对路的新产品,在特色产品的培育、规模发展和市场营销上下攻夫,以特色产品赢得市场,走好“特色经济富民”之路。因为现在消费者对农产品的期望是健康型、营养型、多样型,这种期望可概括为“特色”和“绿色”两个方面。按照老百姓的简单说法,“特色”就是“过了这个门就没有这个货”。在市场经济激烈竞争中,特色就是生命力,特色就是竞争力。
3、强化行政行为,推动农村经济快速发展。农村实行联产承包责任制以来,各级政府在农村经济工作中,往往存在两种不良倾向:一是政府用行政命令指挥和强迫农民进行生产结构调整;二是采取放任自流无所作为的态度。这两种现象都极不利于农村经济的发展。
在市场经济条件下,消费者就是市场。农民作为商品生产者,有权对生产什么、生产多少以及如何生产等问题进行自主决策,并独立承担做出生产经营决定的风险。所以,政府必须把生产经营权真正交给农民,由农民根据市场需求进行自主决策。过去,市政府强迫农民大量种植西瓜、瓜菜、香蕉等,由于市场变化而出现产品滞销,价格下跌或产品作废,广大农民想发种植之财反而倒霉,“物贱伤农”,挫伤了农民对生产结构调整的积极性,应吸取教训。但是,农民在市场竞争中是弱势群体,如果把所有农民都推下市场经济的汪洋大海去游,放任自由竞争不管,情况将是血淋淋的。综观农村经济发展的过程,普遍的是各级党政组织的作用对发展经济卓有成效。
一提到行政行为对农村经济发展的推动作用,也许一些乡镇领导产生畏难情绪,找不到切入点,显得力不从心,无所作为。如何在尊重市场规则的基础上加强政府对农村经济发展的引导作用?就市县和乡镇两级而言,应分层次确定工作的着力点,才能有效推进农村经济的发展。
市(县)一级是区域经济发展的主体,行政推动主要从十个方面展开:(1)着力推动主导产业,市场对外,做大规模,提高质量。(2)进行宏观横向考察,在当地传统特色产业之外,寻找商机,创造新的优势产业。(3)采取行政和利益导向双重措施,推动科技人员走上发展农村经济的第一线。(4)健全信息网络,提高装备水平,收集当地信息对外宣传,为基层和农民提供及时准确的市场信息。(5)搞好市场体系建设,着力组织营销。(6)争取项目与引进外资并重,着力发展农业产业化。(7)培育各类先进典型,进行示范推广。(8)实施质量、技术监测和相关知识的宣传普及。(9)对农村基层干部进行培训,提高其领导和从事经济工作能力。(10)加强以水利、道路为重点的基础设施建设,为结构调整创造基本条件。
乡(镇)政府行政推动主要从六方面展开:(1)依据上级的产业布局规划及指导意见,组织农民进行生产经营。(2)围绕主导产业组织开展科技服务。(3)指导农民组织起来,发展各类社区性合作经济组织及各类专业技术协会,逐步形成自我约束和发展的新机制。(4)优化环境,强化措施,着力组织好农产品的营销工作,动员和协调基层组织、专业协会和专业大户齐抓共管。(5)在稳定土地家庭承包经营的基础上,抓好土地的自愿流转,推动规模经营。(6)采取各种方式,对农民开展技术培训,提高其科学文化素质。
4、加大反腐倡廉工作力度,保护好农民的土地利益。土地是地球上最大的商品,是一切产业之母。无论是发达国家还是欠发达国家,土地与农民的关系都是至关重要的政治、经济关系。1925年12月,共产主义先驱者李大钊创作的《土地与农民》一文,论述了农民在中国的重要地位和解决农民土地问题的重大意义。1936年毛泽东在延安回答美国记者埃德加·斯诺有关革命、农民和土地问题的提问时说:“谁赢得了农民,谁就会赢得中国,谁能够解决土地问题,谁就会赢得农民。”为此,党中央、国务院历来重视农民与土地的关系问题,从政策、法制上保障农民与土地的关系合理顺畅。党的十一届三中全会后,党中央从理顺农民与土地的关系入手,拉开了改革开放的历史巨幕。但在改革开放以来,由于腐败现象的滋生蔓延,一些腐败分子把农村土地作为发财之路,利用职权与农民争抢土地利益,在大型项目建设征地补偿、土地资源开发利用中巧取豪夺不义之财,致使广大农民的土地权、利益权很不理顺。就东方市而言,腐败分子很狡猾,“上有政策、下有对策,有令不行、有禁不止”,并由简单演变为复杂,由低级演变为高级,即由起初的隐蔽型向半公开、全公开型发展,主体由个人作案向集体型、法人型及其他组织型发展,实在反不胜反、防不胜防。而监督与反监督的矛盾较为突出,谁敢阻碍老子的发财路子,立马让你知道本人的厉害,甚至什么伤天害理的事情都做出来,致使人民群众不敢监督,只好看在眼里,恨在心里。
腐败者多为贪财,有捞的机会就捞,干一行吃一行,不放过发财的机会,不择手段以权谋私,除了不送钱不办事外,还索取农民的土地利益。有的农民说:“农民土地干部发财。”、“农民土地权利,干部拿人民币。”由此有不少党员领导干部被送上监狱。这些“蛀虫”目无党纪国法,铤而走险,以身试法,顶风作案。他们台上口口声声的公仆、廉洁,台下实施个人的“暴富计划”, 边教育别人边搞腐败,一面骂娘一面偷油,寻找机会敲诈勒索。从当前暴露的经济犯罪案件来看,国家的财富、人民的利益严重流失,实在是党和人民所不能容忍的。
腐败现象是侵入党政机关健康肌体的病毒,危害性之烈。纪检监察机关要加大反腐倡廉工作力度,严厉打击侵吞农民利益的经济犯罪,为民除害,平民愤。反腐倡廉工作要有措施,下真格的,不能雷声大雨点小。要敢于破“关系网”,除“保护层”,顶“说情风”,敢碰“硬”,不论是什么人、什么职别,只要危害党和人民其行为严重的都坚决予以惩治,决不能失之于宽,失之于软。要长鸣“警钟”,预防以权谋私、权钱交易行为出现,发现苗头性问题,就要主动、及时过问,不使其发展和转化。坚决堵塞“边腐边升”之路,严禁带病上岗,对那些在领导面前毕恭毕敬、唯唯诺诺、服服帖帖的缺德少才干部决不能上当,他们是抱着“坚决搞腐败”的心态争官位的,一旦权力在握就加紧捞、拼命捞,边捞边设计自己的“高升图”。要建立完善的监督体系,强化社会监督,落实领导干部责任追究,让那些想行腐败的人深感内疚和惭愧,让那些腐败分子成为过街老鼠人人痛打之,使反腐倡廉工作真正起到伸张正义、扶正压邪的作用。
爱民、护民、务实为民,历来是我党的优良传统和作风,是党密切联系群众的桥梁和纽带。我们要在以习近平为总书记的党中央领导下,全面贯彻落实党的十八大精神和科学发展观,与时俱进,始终把群众的利益放在首位。要坚持“从群众中来到群众中去”的工作方法,想问题要察民情、知民意、从民愿,办事情要顺民意、排民忧、解民难、帮民富,多做一些暖人心、稳人心的工作,以实际行动感动群众,使人民群众感受到党的关怀和政府的温暖,密切党群、干群联系。