党的十七届三中全会提出“加强土地承包经营权流转管理和服务……允许农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权,发展多种形式的适度规模经营”,为我国农地适度规模经营指明了方向。在全国各地的土地规模经营实践中,逐渐形成了政府主导型的北京顺义模式、市场主导型的福建闽南模式、政府与市场互补型的广东南海模式等各具地方特色的探索模式,在丰富我国适度规模经营形式的同时也为各地农村土地适度规模经营及其快速发展提供了典型案例。近年来,长沙市为加速农地规模经营发展,积极探索租赁、股份合作、转让等具体的土地流转形式,并通过出台《长沙市农村土地流转交易暂行规则》、《关于发展农村合作经济组织推进农村土地承包经营权流转的意见》等地方条例加以保障,从而有效地推进了农地规模经营发展。2009年7月,长沙农村土地流转交易中心挂牌成立;2012年,长沙市实现规模经营的土地超过40%;在农地规模经营的具体形式上也呈现出家庭经营型、公司租赁经营型、企业产业化经营型、农民专业合作社经营型、土地股份合作经营型等多元化的特点。其中,不乏典型示范区,如望城隆平格塘种粮专业合作社、千龙湖蔬菜种植合作社等在各自的农地规模经营模式下对当地产生了较好的经济效益和社会效益。但是,从总体来看,长沙市的农地规模经营仍处于初级发展阶段,在资金、技术、管理、制度、政策等方面仍有较大改进空间,值得深入探讨。
一、长沙市农地规模经营中的问题
(一)种植大户不强,流转规模有限
到2010年底,长沙市土地流转面积达263万亩,其流转规模多为100—500亩。其中,种植大户所需农地主要是通过他人转让或流转而得,由于受限于资金、技术等条件,其经营规模基本上是在500亩以下;同时,由于流转市场发育不全、制度建设不尽完善,导致种植大户的流转市场风险加大,其流转规模只能维持在有限的范围而难以持续扩大。
(二)合作组织发育滞后,牵引力不足
截止2011年6月,长沙市农民专业合作组织共计1693家,入社成员约有28.8万人,共带动社员39.87万。尽管长沙市农民专业合组织发展迅速且在农村普及度较高,但是调查发现,各规模经营主体真正通过专业合作组织进行土地流转的仅占30%,大部分是通过村集体或熟人之间进行流转。在各农户的经营意识中,土地流转专业合作组织的认可度、作用力并不高。实际上,长沙市的各农地流转专业合作组织只是在近些年才快速发展,明显存在着先天发育不全的缺陷,又带有后天运动式发展的痕迹,其内在的牵引力则明显不足。
(三)规模经营效益不高,内部管理失范
农地承包商在经营过程中,片面追求经济效益提高,往往忽视农地的生态社会效益。管理规划的不贴切,也在影响规模经营的效率。一些承包商不遵循“适度”原则,只是简单盲目地将土地集中,扩大农地规模,使得劳动力、资金、机械等生产要素未能合理组织,导致粗放经营;一些管理者缺乏科学规范化管理意识,一些农地利用环节的监管缺位或失范行为易导致农地抛荒、农地污染破坏等不良现象出现,从而影响农地规模经营效益最大化的实现。
(四)自我造血功能不足,过于依赖政府
在对长沙市农地规模经营现状调查时,笔者发现非农企业成为其中的强势者和大多数,其竞争优势不在于自身的农业技术水平,而是丰富的社会资本,当然也有部分非农企业是出于流动资本增值的需要。这些企业依托其丰富的社会资本,进入了农地流转市场,并通过生态农业、循环经济发展等方式,可以在社会主义新农村建设、“两型社会”建设等背景下顺利地获取中央、省、市三级财政的各类补贴和优惠,从而可以有效地维持其基本经营活动,并能获取长期的农业经济发展收益。长沙市大面积地开发油茶种植业,便是一个例证。这些非农企业的规模经营,因政府的扶持而发展,其自身的技术改进动力明显不足,造血功能较差,有的企业甚至异化为以骗取政府支持为基本生存手段。
(五)借规模经营之名,行“圈地”之实
近年来,长沙市的土地城市化规模远大于人口城市化规模,且差距呈递增趋势,不断增值的城郊房产给了农地非农化的巨大经济利益驱动。部分非农企业开始转变思路,以生态农业、休闲农业、创意农业等现代农业企业形象进驻农村土地市场,通过租地开发等形式,行使“圈地”运动之实。譬如,一些度假山庄,借扩大经营规模之名,在旁边或其他地方进行土地流转,然后将土地闲置,以待土地升值。
二、促进长沙市农地适度规模经营的对策思考
(一)完善土地流转机制,有效促进农地规模经营
农地规模经营状况一方面受限于农地的流转速度及其集中程度,另一方面又取决于农村剩余劳动力的转移速度及程度。因此,有效促进农地规模经营的发展和扩大,首先是要积极推进农地的流转和集中。在现实情况下,长沙市农地流转的规范程度有待加强,需要继续完善农地流转的地方管理条例,明确农地流转过程中各主体的责权利;健全农地流转市场,积极搭建农地交易平台,借助于现代网络技术、信息技术、新闻媒体等手段,推进农地的多元化流转,进而推动其规模经营发展。另外是要完善农地流转后的服务机制,要逐渐提升农民的就业能力并加快农村劳动力转移。地方政府或村委会应及时做好土地流转之后的农民就业等服务工作,可通过发展地方经济、搭建就业服务平台、培植种植大户和龙头企业、组织劳务培训或劳务输出等方式积极吸纳或转移农业剩余劳动力,从而间接地促进农地规模经营的发展。
(二)加强政府与市场引导,逐步规范农地规模经营
从长沙市农地流转的现状来看,短期内的政府主导作用是关键,而长期的市场引领是方向,唯有二者协同,方可真正规范农地的规模经营。在当前地方政府主导下的农地流转及其规模经营而言,政府的引领和规范效力主要体现在积极推进城乡一体化的土地流转市场建设,加快长沙大河西先导区一体化的土地流转市场试点建设,总结提炼出农地规模经营的典型模式并积极推介;同时,政府应进一步加大农地流转市场的监管力度,有法有理有据、公平公正公开地进行阳光操作,强调规划引领作用,注重发挥顶层设计优势。从长期发展来看,作为农业大省的中心区域,长沙市的农地规模经营必须走政府与市场协调发展之路。由此,政府应注重培养市场化的土地市场、培植规模化的经营主体以及营造制度化的运营环境。
(三)加快合作组织建设,协调推进农地规模经营
目前,长沙市不少的村镇专业合作组织仅仅还是形式上的存在,在实际生活中的功效并未有效发挥,因而需要借助于地方政府及村委的力量加快帮扶和建设,同时需要通过宣传和动员社会力量积极参与,鼓励和培植社会组织发育,以此在多方参与过程中协调推进农地规模经营。加快农地流转合作组织建设,首先,需要政策制度的引导与支持,如采用税费减免、土地信贷、财政补贴等方面的倾斜政策。其次,需要体制机制的激励与扶植,可设立扶植资金激励机制、资金运营保险机制等,提高对农民专业合作组织的资金投入比例,为专业合作组织降低运作风险等。再次,需要积极培育合作组织主体,如对合作组织的相关人员进行各类培训,也可大力支持农村青年和大学生“村官”参与领办和创办合作组织等;同时,应积极出台降低贷款门槛等扶持性的金融政策等。最后,需要创新工作思路,各专业合作组织应加强自身建设,在生产经营方面,大力发展高效农业,实施产供销一体化综合服务,扩大农产品的规模经营比重,注重农地生产经营效益;在组织制度、合作手段、经营规模等方面发挥创新性,对其他经营主体形成示范带动作用;在提高经营管理和市场运作能力方面,各合作组织的领导管理者应加强自身的素质培养,及时充电更新知识结构,同时,要努力汲取国内外农地规模经营方面的经验教训,努力探索适合本合作组织的农地规模经营途径和发展对策;在加强自身建设方面,还需正确注重处理合作社与社员农户间的利益关系,维护社员农户的切身利益。
(四)加强服务体系建设,积极推进农地规模经营
加快农地规模经营发展,需要加强其服务体系建设。一是要做好融资服务工作。积极拓宽农村融资渠道,加快农村金融服务网络建设,大力推进村镇银行发展,强化农村金融支撑体系建构,改革农村信贷管理制度,放宽小额贷款资金门槛,创新金融信贷组织,创立信贷担保公司。二是要做好技术指导工作。农地规模经营效益的提高,需要大力推广现行的适用技术,更是离不开现代农业科技、生物科技的创新支撑。一方面,需要依托现有的适用技术条件,组建强大的农技推广队伍,加大规模经营的技术指导、技术咨询、技术培训等力度,以此提高经营主体的生产技能及管理水平;另一方面,需要大力研发适合长沙农业生产特点的新技术,发挥杂交水稻等农作物研发的产品优势,并能将精耕细作的传统技术与现代农业高新技术进行有效结合。三是要做好风险防范工作。农业规模经营充满着巨大风险,受限于农产品的脆弱性、市场信息的不对称性、交易价格的波动性等影响,因此,积极探索构建多层次的农业经营风险保障体系,建立多元化的风险防御机制,对推动农地规模经营发展具有重要作用。