关键词:土地托管,成效,建议,安徽省
在近几年农村经营形式探索中,土地托管方式在四川、河北、山东、安徽等地方陆续出现,并引起了社会各方的广泛关注。近期我们对安徽省淮南市凤台县土地托管情况进行了调研,从调研情况来看,土地托管是一种比较灵活的农业经营方式,能适应不同层次生产力发展水平的要求,能较好地解决土地经营散、农民年龄大、农技推广难、种粮效益低等问题,具有广阔的发展前景,但也面临着一些突出的问题,需要在政策层面给予支持。
一、土地托管的内涵及特征
(一)土地托管的内涵
土地托管,就是在“农户加入自愿、退出自由、服务自选”原则下,不改变集体土地所有制的性质、不改变土地承包关系及土地用途,由托管服务组织(通常为土地托管合作社)为农户提供从种到管、从技术服务到物资供应的全程服务,即产前、产中、产后的全程“保姆式”服务,土地托管的实质是“农业生产托管”,是为农户提供农业生产经营服务。
各地农村土地托管产生和发展的背景大致相同,但具体的组织发起方式不尽相同,运作模式也各有特点。有的土地托管组织由基层供销合作社发起成立;有的由农技人员发起成立,如从事育种、植保等技术人员带头组建;有的由农资经营者发起,如经营种子、化肥等人员带头成立;有的由农机户组建,还有的由村干部发起成立,以及由龙头企业带动发展等各种方式。托管组织一般都按合作社章程规定,设有专门的理事会和监事会,大多都成立有专业服务队伍,如农机服务队、农技服务队、农资服务队、劳务服务队、植保服务队等,并聘请生产经营专家及农业技术专家作咨询。
随着土地托管的发展,一些地方政府还在县、乡、村三级建立土地托管中心等管理服务机构,集中办理土地托管的相关事宜。
(二)土地托管的主要模式
目前开展的土地托管模式,大体上可以归纳为四类:
一是“半托”型合作模式,也叫菜单式托管。一些季节性在外打工和家庭劳动力不足或缺少技术的农户,按照自己的实际需要,自愿选择服务项目,托管组织提供服务,服务结束后由农户验收作业质量,托管组织和农民结算服务费用。
二是“全托”型合作模式,也叫全程托管。主要是常年外出打工或无劳动能力的农户,将土地委托给托管组织全权管理,托管组织实行从种到收全程服务。全程托管又可分为收益型全托和服务型全托两种。收益型全托是指农民将土地委托托管组织全权管理,托管组织每年给农民定额的租金或分红。服务型全托是产前、产中、产后的“一条龙”服务模式,托管组织收取服务费,并向农户保证达到定额的产量。
三是承租型合作模式。多年外出打工或举家外出多年的农户,与托管组织达成协议,并签订土地流转合同,明确双方的权利和义务,农户将土地经营权流转到托管组织,由托管组织统一经营。
四是土地入股模式。农民用土地作股加入托管合作社,参与合作社经营,利益共享、风险共担。
不同土地托管组织经营的业务各有侧重,有的是各种土地托管模式同时运作,有的只运作其中一种模式。但总体来看,运行较好的是菜单式托管模式,其中又以播种、收割和病虫害防治最受农民欢迎。
(三)土地托管的主要特点
与其他农业经营方式相比,土地托管具有以下几个特点:
1.土地托管本质上是一种社会化服务。它具有在农业生产各个环节上统一经营的服务功能,既可以为独立经营的农产服务,也可以为生产型的合作经济组织、家庭农场等经营主体服务,是一种以社会化服务为主导,以家庭承包经营为基础的新的统分结合的经营方式。
2.土地托管的适用性比较灵活。农户可以托管某一环节,也可以全部托管。托管组织既可以以全托的形式受让农产的土地,进行规模化、集约化、标准化经营,也可以以社会化服务带动各种经营主体进行大规模的现代农业生产。
3.土地托管的组织形式较为灵活。它完全实行合作组织“加入自愿,退出自由”的原则,所补充的是原有统分结合双层经营体制中“统一经营”的缺位因素。
4.土地托管组织成立的门槛较低。其组织者可以是普通农民,也可以是一个村集体的合作经济组织,还可以是专业合作经济组织。
二、安徽省凤台县土地托管的主要做法及成效
淮南市凤台县是安徽省土地托管开展较早、规模较大的县之一,目前土地托管合作社有4家,流转面积近2万亩,主要从事粮食种植。我们调研的杨村乡店集村依托农民专业合作社(沿淝糯米专业合作社),对农民生产的各类农事进行细化分解,探索订单服务,实行土地托管,取得了较好的成效。
(一)店集村土地托管合作社成立的背景
凤台县杨村乡店集村有农民2746人,耕地面积5053亩,是典型的农业村。村里有840人常年在外地打工,另有近500人就近务工。随着劳动力不断转移,在政府有关部门的指导下,村里在2007年把有意愿从事农业服务的人组织起来,成立了凤台县沿淝糯米专业合作社,主要是组织队伍,将外出人员的土地统一代耕代种,在粮食卖出后和土地承包农户利润分成。合作社与农户之间基本上都是“一事一议”,随行就市。但这种服务模式不够专业,没有标准,对服务质量没有承诺。针对这种情况,合作社在2010年成立了土地托管中心,把粮食生产的各个环节进行细化,按照“十统一”为农户提供从种到管、从技术服务到物资供应的全程“菜单式”托管服务。目前,社员已达800人,托管土地近5000亩。
(二)土地托管的主要做法
1.建立健全的组织机构。合作社制定了章程,成立了理事会和监事会,建立管理机构,制定了入退社制度、财务管理制度、理事会岗位责任制度、议事制度等相关制度。涉及合作社的重大事项经成员代表一人一票表决后方能通过,合作社每半年公开一次财务状况,接受成员的监督。
2.规范土地托管流程。合作社成立土地托管中心,搭建交易平台,并制定规范的土地托管流程:土地承包户到合作社洽谈咨询,形成托管意向后,合作社登记丈量承包户托管土地,并留影像证明。然后与农户按照“双方自愿、合同制约”的原则,签订统一规范的土地托管合同。托管合同的主要内容包括:托管土地农户的权益、合作社的土地经营权和义务、农户收益支付方式等,期限一般为3年。
3.统一服务内容,提供菜单式服务。针对农村农业生产的现实,合作社把粮食生产的各个环节进行细化,实行“十统一”服务:一是统一供种,为托管土地提供优质良种。二是统一供肥,按照省市县农业部门推荐竞标的各种专用肥,改变农民那种重氮、轻磷、缺钾的做法。三是统一耕种,保水、保墒、保肥,既耐旱耐涝,又促进增收。四是统一机条播(机插秧),出苗齐、快、分蘖多,改变托管土地传统种植模式。五是统一开沟,旱可灌、涝可排,解决托管土地小麦渍害问题。六是统防统治,合作社成立了两个机防队,对病虫害进行及时有效防治,农药由县植保站直接供应。七是统管统水,合理调控托管土地用水。八是统一收割,方便了群众特别是外出务工家庭和农村困难家庭在农忙季节劳动力不足问题。九是统一回收加工销售,提高托管土地产品附加值。十是统一秸秆综合利用,收割机必须加装粉碎装置,收割的秸秆可以直接作为饲料养牛、还田,有效解决托管土地秸秆焚烧问题。统一服务的项目根据实际,制定不同的收费标准,明码标价,方便群众选择。
4.农民选择合适的方式托管土地。合作社对粮食作物推出了“全托”和“半托”两种服务模式。全托就是农民不再自己种地,而由合作社帮其耕种,保证一定的产量。收获后,合作社给农民约定数量的粮食;或将粮食全部给农民,农民付给合作社一定的服务费用;或由合作社按协议价格统一收购。半托就是农户根据自己的需要选择服务项目,向合作社交付每亩每年两季所必需的种子、化肥、农药、收割等生产成本费用,根据农民的需要由合作社有偿代劳,收获全归农民自己所有。
5.推进适度规模经营。一是开展规模化服务。合作社利用大中型拖拉机、联合收割机、植保机械等农机具,实行保护性耕作、小麦与玉米机械化播种和收获,开展机械化耕、耙、播、收、植保作业,提高规模效益。二是推进土地适度规模经营。合作社将全托的土地就近划分成几个相对集中的地块,重新进行规划整理,将原来的水沟、土垄平掉,使之有利于大规模机械化作业,提高土地利用率和收益。
6.保障合作社自身和社员的收益。合作社经营收入主要来源于三个方面:一是实际销售价格高于协议收购价,这部分价格差是合作社收入的主要来源;二是农业机械作业收入;三是生产资料经营收入。合作社的盈利,根据社员代表大会的决议,提取发展公积金后按股份进行分配。通过规范收益分配,增强了合作社的发展后劲,提高了合作社的吸引力。
(三)土地托管的主要成效
从调研情况来看,土地托管通过规模化、专业化、机械化生产,能降低生产成本,提高生产效益和效率,实现“四个降低”和“六个提高”。
“四个降低”体现在:一是农资成本降低。合作社能批量购买种子、化肥、农药等生产资料,享受农资公司优惠价。二是农资用量降低。合作社通过精量播种,配方施肥,规范使用农药,统一除草、防虫、防病,农资用量大大降低。三是机械化成本降低。土地连片耕种收割,农机有效工作时间增加,油料成本降低了20%左右。四是水电设施投入降低。土地托管后,水泵、电线、龙带统一调度,大大降低了这些物资的使用量,毁损物资也大大降低。
“六个提高”体现在:一是机械化效率、效益提高。农机有效工作时间的增加,使农机收割效率比以前提高40%左右,农机户效益增加30%以上。二是规模化经营程度提高。合作社在服务范围内,把一家一户分散零星的土地,统一规划,统一技术服务,解决了一家一户办不了、办不好或办起来不划算的事,一定程度上实现了土地规模经营。三是科技兴农水平提高。土地托管,实行统一经营,优质良种、精量播种、配方施肥、科学除草、科学防治病虫害等农业科技落到实处了,较好地解决了多年来科技兴农“上热中喊下盼落实难”问题。四是劳动生产率提高。土地托管后,由托管员专业管理,粮食生产亩均劳动工日比托管前下降了一半,劳动生产率成倍提高。五是水电设施利用率提高。土地托管前,灌溉所需的水泵、电线、水带,各家各户自购自用,利用率低,土地托管后,使用电线、水带数不到以前的半数,设施利用率成倍提高。六是农民转移就业的稳定性提高。合作社为外出务工农民“托管”土地后,使这些农民完全从土地中解放了出来,安心外出务工经商或就地转移从事二、三产业,增加了非农收入,也进一步促进了土地规模经营。
土地托管的“十个统一”、“四个降低”、“六个提高”,实现了农户、专业合作社等多方共赢,提高了粮食产量,增加了农民收入。从凤台县店集村的调研情况来看,土地托管每亩年均能少投入240元,多增收340元,托管土地每年每亩纯收入有近千元,高于当地600元左右的土地流转费用。
凤台县店集村土地托管收益情况
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服务项目 |
增收或节约情况 |
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统一供种 |
每亩仅需22斤,此一项每亩就少投入20元,多收100斤 |
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统一供肥 |
每亩少投入15元,多增收15%~20%;“统一旋耕”按照此方式旋15cm,耕16cm,再旋15cm,保水保墒保肥,既耐旱耐涝,又促进增产 |
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统一条播 |
每亩播22斤种子获得的产量比撒60斤种子的产量还要高 |
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统一水稻机插秧 |
节约种子、人工费、水费、电费等,而且出米率高,每亩净增收202.5元 |
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统一开沟 |
旱可灌、涝可排,而且收获的小麦千粒重超过42克,增加小麦亩产量 |
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统防统治 |
增加村民的就业,防止部分农药对自然界的二次污染及意外事故,减少水稻用药的遍数,节约了用药成本 |
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统管统水 |
1000亩的管水2人就可以了,既解决外出人员的后顾之忧,又为留守人员减少不必要意外事情发生 |
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统一收割 |
把秸秆保留在10厘米以下,收割机必须加粉碎装置,收割的秸秆可以直接作为饲料养牛、还田,杜绝了秸秆焚烧,而且比流动作业的成本低0.5元 |
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统一回收加工销售 |
小麦是为县种子公司繁育的良种,水稻生产的糯米是迎驾酒厂的订单产品。2011年,小麦回收价格比市场多0.07元,水稻比市场多0.03元,小麦亩增收60元,水稻增收30元,并且增加了就业,促进了农民的致富 |
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统一秸秆综合利用 |
可以供肉牛养殖,为村豆腐及豆腐皮加工做燃料,而且不在田间燃烧秸秆,保护环境 |
三、对土地托管的评价和建议
(一)评价
从凤台县的调研情况并结合其他地方的公开信息来看,土地托管是新时期创新农业经营方式的有益探索,符合党的十八大精神,显示出强大的生命力。
第一,土地托管适应我国人多地少的特殊国情和以家庭承包经营为基础、统分结合双层经营体制的制度需要。它能够把家庭分散经营与托管合作社统一服务的优势有机结合起来,实现了土地、技术、科技、农资、劳动者和经营者等生产要素的优化组合,探索出了在坚持土地承包关系长久不变的前提下,实现农业社会化经营的一条新路。
第二,土地托管符合农民的现实需求。土地托管组织以多种服务模式为农户提供个性化服务,农民可以根据自己的实际情况来选择不同服务项目,既不直接触动农民的土地承包权,减少农民失地的担心,又能够有效促进农村富余劳动力的转移。而且托管农民所得的收益也比简单流转要多。在现阶段,土地托管能够被大部分农民所接受。
第三,土地托管符合现代农业的发展方向。它以土地托管组织为龙头,以经济利益为纽带,将农民、科技人员、专业服务人员等联为一体,建立起农业专业化服务网络,带动了先进生产技术与农用机械的应用,促进了农业的产业化发展和相关主体的企业化运行,是新时期发展现代农业的有效路径。
(二)几点建议
目前,安徽省土地托管主要以粮食种植及销售为主,托管非粮农产品和从事粮食深加工尚不多见,土地托管组织数量还不够多、实力不够强,总体上还处在初级阶段,还存在着一些亟待解决的问题。一是缺乏政策导向和政府有效监管,土地托管的程序、收费、利益分配等还需要规范。二是土地托管融资比较困难,农业保险险种少、赔偿额度低。三是合作社与雇工之间没有完善的用工规范制度,时有矛盾产生。四是普遍面临大型机械(烘干机等)缺乏、仓储设施不足等困难,直接影响托管服务质量和效益。这些问题在其他地区也存在,下一步,应本着“支持不干预、服务不包办”的方针,加大支持力度,推动土地托管规范有序发展。
1.正确把握推进土地托管的原则。土地托管是一项政策性、群众性、实践性很强的工作,应在保持农村土地承包关系稳定的前提下,本着“依法、自愿、有偿”的土地流转原则,以及“合作社进退自由”的要求,针对不同经济条件和发展水平,允许土地“半托”、“全托”、“承租”、“入股”等各种托管形式长期并存,让农民自己选择土地托管模式,不搞行政命令推动。
2.加强对土地托管的引导。土地托管这种新的农业经营方式,是新时期农业发展的一个方向,需要各级政府加强引导,根据中央确定基本原则,因地制宜制定具体管理办法,把农民群众的自发创造,转变为社会共识,转变为政府行为。当前,特别要重视在乡村两级建立健全托管服务中心,发挥好中介、中转、监督和协调的作用。
3.加大对土地托管组织的资金扶持。各级财政应在支农资金中安排一定比例,用于支持各类托管组织的发展,把土地托管服务纳入市、县设立的农业发展专项扶持资金的范围,对开展土地托管服务达到一定规模的,或连片托管高价值经济作物的土地托管组织,财政给予一定资金奖励、贴息贷款等扶持。鼓励银行、信用社等金融部门积极创新适合托管组织的金融产品,给予信贷支持,提供各种低息贷款,帮助解决托管组织流动资金不足的问题。
4.加大对土地托管组织的项目支持。对于土地托管服务形成一定规模的地块,优先安排农业综合开发、标准农田质量提升、土地整理、特色农产品基地、小农水等涉农开发项目。支持符合条件的土地托管组织承担现代农业生产发展、粮棉油高产创建等农业农村经济发展项目。国家农业补贴、大型农机具购置、信贷和农业保险、仓储用地等方面适当向土地托管组织倾斜,提高各类土地托管组织的发展水平。
5.建立防灾机制,规避土地托管的风险。鼓励保险企业开发适用于土地托管的保险业务,提高各类土地托管组织的抗风险能力。引导托管组织将托管的土地全部加入农业保险,减少和弥补天灾人祸给自身和农户带来的损失。
国务院发展研究中心农村经济研究部“稳定与完善农村基本经营制度”课题组
课题组长:徐小青 刘守英
执笔:徐小青 金三林