[摘要] 基于对云南省16 个州(市) 30 个县(市、区) 1554 个样本农户的问卷调查资料分析,从林权制度的完整性、林权制度改革的方法、林权制度改革的范围、林权证的形式和内容等方面进行了详细比较分析。结果表明: 此次林改不仅明确了林地的使用权,而且明确了林木的所有权,农户获得的林权比“林业三定”和“四荒使用权有偿转让”更加清晰、完整,因此具有更高的安全性; 同时,本次林改林农的参与程度明显提高,从而更能保证广大林农的权益。
[关键词] 集体林权制度改革;“林业三定”;“四荒使用权有偿转让”
一、背景和样本结构
自2006 年起,新一轮农村集体林权制度改革(以下简称“林改”) 在试点的基础上,在全国范围内逐步推开。作为一次重要的土地产权制度变革,这次林改被誉为继20 世纪50 年代的“土地改革”及80 年代的“包产到户”后农村的“第三次土地革命”[1]。本次林改对落实和保障林农权益、增加农户家庭收入、促进林业健康发展将起到积极的推动作用。此次林改分为两大阶段: 第一阶段的重点是落实林权制度,也称为主体改革; 第二阶段是如何让老百姓手中的林权活起来,在增加林农收益的同时,促进林业的健康发展,因此也称为配套改革[2]。由此可见,主体改革是本次林改的重点和基础。
主体改革的重点是落实林权制度,但改革开放以来,围绕落实林权制度已经有过2 次规模较大的改革,即20 世纪80 年代初的“林业三定”和90 年代中期的“四荒使用权有偿转让”。为了更深入准确地把握此次林改在落实林权制度方面的成效及未来配套改革的重点,笔者组织了此次专题调研,目的是通过问卷调查,客观反映林农对落实林权制度方面的认识。为了更充分地把握林农对本次林改实质的认识,问卷调查就本次林改与“林业三定”及“四荒使用权有偿转让”的异同设计了专门问题,本文将据此进行专题讨论。为反映样本的代表性,本次调查覆盖了云南省全部16个州(市) 的30 个县(市、区) ,每个县(市、区) 设计选择1个村,全省共31个村,每个村最初设计进行50个农户的分类抽样调查。由于对做得好的问卷调查实行一定奖励,因此有的点实际完成的问卷数量超过了50份,致使最终的有效问卷达到1554 份。问卷调查数据的处理主要采用SPSS 13.0 软件。
(一) 样本分布
调查在30 个县(市、区) 的31个村完成,其中,文山、红河、版纳和怒江等4个州只做了1 个县的调查,原因是没有找到合适的调查者; 大理州和丽江市各做了3个县(市) 的调查,迪庆州的德钦县做了2个村的调查,原因是有多个调查者感兴趣。选择调查村时具体考虑了以下4个因素: (1) 以山区和半山区的村庄为主,主要是考虑到山区和半山区村庄的森林资源与林农关系更为紧密; ( 2) 选择人均森林面积0. 67 hm2 左右的村庄,主要是要求所选村庄的人均森林资源面积与全省平均水平接近; ( 3)村庄的主体民族是该民族自治州或自治县的第一主体民族; (4) 调查村必须是离州(市) 所在地或县(市、区) 政府所在地5 km 以外的村庄,且一般必须是村委会,如果选择自然村,其总户数必须超过100 户。
(二) 样本农户基本情况
根据对1554 个有效样本的分析,其户均人口为4.7 人,比云南省2010 年的乡村户均常驻人口略高( 4.3 人) ,户均拥有0.14 hm2 水田、0.47 hm2旱地和2.89 hm2 林业用地。人均水田面积和旱地面积分别为0.03 hm2 和0.10 hm2,均低于云南省的平均水平,但人均林业用地面积0. 61 hm2 则高于云南省的平均水平。2010 年云南省按农业人口计算人均分别拥有0. 3 hm2 水田和0. 11 hm2 旱地,人均林业用地0. 47 hm2[3]。这说明我们设计调查时偏向于选择山区或半山区村庄的目的基本达到,但样本农户的这些基本信息与云南省农村的整体情况差别不是很大。
问卷调查资料分析结果显示,1554 个样本农户的家庭总人口为7346 人,其中女性为3455 人,户均人口4.7 人; 家庭劳动力总数为4306 人,其中女性为2043 人,户均劳动力为2.8 人。在家庭劳动力中,常年在家的为3589 人,户均2.3 人,占户均劳动力的82.1%,意味着样本农户平均每户常年外出务工的劳动力只有0.5 人,占户均劳动力的17.9%。可见,云南农村劳动力外流现象没有我们想象的严重。但调查过程中也发现,农村季节性外出务工人员很多,且多数为男性青壮年劳动力,这说明云南农村虽仍以农业为主,但老人、妇女却是农业生产的主要承担者。分析结果也显示: 种养业收入和劳务性收入是样本农户的主要经济收入来源,分别占家庭经济收入的31. 0% 和27.4%,但涉林收入也已经占农户家庭经济收入的17.4%,是当前农户家庭经济收入的第三大来源,户均4353 元。另外还有12.4% 来源于其他经营性收入,9.2% 是政府的各种补助,剩余的2.6%是其他收入。
分析结果进一步显示: 7.5% 的样本农户的涉林收入已经上万元,最高的甚至超过10 万元。一些地方联户或单户林地经营权承包形成了规模性经营,并给农户带去了真正的实惠。但同时也需要注意到,仍有50.5%的样本农户的家庭涉林收入不足1000 元,且其中一半的样本农户认为,他们没有任何来自林业的现金收入。当然,也有30. 2% 的样本农户认为,他们的涉林收入在1001-5000 元。由此可见,家庭涉林收入的差距已经非常显著(表1) 。
二、第三次林改与“林业三定”的差别
调查显示,农户对“林业三定”的了解程度不高,其中认为“十分了解”的占2. 8%; 认为“大概了解”的占33.3%,认为“不太了解”的占39.4%,另有24.4%的样本农户甚至没有听说过“林业三定”(表2) 。农户对“林业三定”了解程度不高的一个主要原因是当前的户主没有经历过30 年前的“林业三定”; 另一个原因可能是“林业三定”自身的问题,即“林业三定”本身给农户带来的影响不大,如有的地方不久就收回了责任到户管理的责任山,甚至分到农户的自留山,不加以开发利用。
对于本次林改与“林业三定”的异同,部分样本农户给出了他们自己的评价,认为“完全一样”的占5. 5%,认为“有些相同的地方”的占28.3%,认为“完全不一样”的占12.0%,认为“不清楚”的占51.0%,另外还有3.3% 的样本农户选择“其他”。这就是说,能够指出本次林改与“林业三定”异同的样本农户大约占总有效样本的45.8% ( 表3) 。尽管比例上不到一半,但他们对二者差别的描述却有许多非常有价值的信息。根据农户对二者差别的描述,笔者归纳了以下6 个方面。
(一) 农户所享有的权利不一样
在我国目前的土地制度下,绝大多数农村土地的所有权属于村社集体,而为了调动广大农民的积极性,国家采用了所有权与承包经营权相分离的制度安排来强化农户对土地所享有的基本权利,这就是我国《物权法》所规定的用益物权。所谓用益物权是指非所有人对他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的权利。如土地承包经营权、建设用地使用权等。这个意义上的土地承包经营权远远强于土地使用权,即除使用权外,还具有承包期内的占有权和收益权。基于这样的认识,“林业三定”赋予农户的自留山具有土地承包经营权的含义,而责任山则只有管理权和部分收益权,不具有土地承包经营权的含义; 而本次林改赋予农户的则是土地承包经营权,因此农户享有的就是对林地的占有权、使用权、管理权和收益权,以及对林木本身的所有权和收益权。调查中农户主要表述了以下看法:
(1) 1982 年以前的森林归国家所有,不属于农民,而现在确权到户的森林属于各家各户,农户不仅拥有林地的使用权,而且拥有林木的所有权; (2) 1982年农户获得的主要是承包责任权,且实际上只有管理权,没有使用权,此次获得的是使用权; (3) 1982年林改是形式上的分山到户,其实山林还是集体的,因为农户获得的山林使用权只有义务管,没有权利受益,实际上农户也没有管,因此一些地方还是村集体统一管,而此次林改农户享有较大权利,不仅可以把林地使用权转让出去,而且可以将林木卖出去,还可以用于抵押获得贷款。
(二) 社会基础和认识不一样
“林业三定”是在多数农户刚刚获得耕地的承包经营权,并把精力主要放在如何尽快生产更多粮食来缓解基本的生存所需的大背景下进行的林权制度变革。一方面,没有得到老百姓的认可,群众参与热情不高; 另一方面,一些农户为了生产更多粮食,也把到户的自留山和责任山开发为耕地,森林资源遭受破坏。在云南的一些地方,地方政府为了满足老百姓的需求,除给农户划了自留山和责任山以外,还给农户划了轮歇地,俗称“两山一地”。而本次林改是在多数农户的粮食安全问题已基本解决,耕地生产力有限,广大农户急需获得新的增收途径的大背景下展开的,因此政策变革迎合了农户需求,能够得到更多农民的支持和响应。这也使得这2 次林改的社会基础和认识不尽相同。多数农户强调1982 年分山时大家都把精力放在如何种植更多的粮食来解决温饱上,而现在温饱已不是问题,都想通过获得林地的承包经营权来增加家庭的经济收入。
(三) 林改工作方式不一样
“林业三定”是政府先有政策,然后基层政府派工作队进村做基础工作,与村干部一起将自留山划到各家各户,并落实了责任山的管护责任和制度,其中一些环节也有广大农户的参与。而此次林改尽管也是国家先有政策,但政策本身给了地方政府和村民很大空间,要求以村民为林改的主体,工作做得较细、较深入,群众参与程度较高,并运用了一些高科技作为辅助手段,因此得到群众的好评。多数农户认为此次林改政策宣传到位,群众参与程度高; 在分山方式上,相比过去主要是村社干部在办公室里划分而言,这次是实地测量,不仅面积准确,而且界限很清楚; 同时,此次分山采取抽签的办法,比较公平。
(四) 划分四至界限的方式和成效不一样由于认识和工作方式不同,“林业三定”划分林地四至界限的工作总体上很粗,基本采用的是所谓的指山划界,因此一山多证的情况比较突出,也为林权纠纷埋下了许多隐患。本次林改吸取“林业三定”的教训,不仅工作很细,而且使用了许多高科技方法,加之群众的积极参与,使划分四至界限的方法和成效与“林业三定”有很大差别。多数农户强调1982 年前后的分山多数是村社干部在办公室里就将山林划到各个村民小组,甚至直接划给农户,因此边界很模糊,纠纷很多; 这次不仅到实地分山,而且要求农户到场,使用了GPS 等先进设备,更加精确。正因为四至界限很清楚,所以多数农户认为1982 年的分山受分配者主观因素影响,导致部分农户分到的山质量差,而且面积也较少,而此次分山很正规,农户到场,不仅四至界限清楚,而且总体上较公平。
(五) 落实的面积不一样
“林业三定”对到户的自留山和责任山有面积的限制,按照政策规定,划分给农户的自留山必须是荒山,最初每个农户的面积不超过0. 67 hm2,一般为0.13 - 0.33 hm2,后来政策有所放宽,每户达到了1.33 hm2 以上,到户的责任山占集体林业用地面积的60%以上。据有关部门统计,到1983 年12月底,云南省应开展“林业三定”工作的185380个生产队,有179531 个生产队全面开展了“林业三定”工作,占96. 8%; 给3571921 户社员划定了自留山,面积达484.1 万hm2,占可划分面积的83%,平均每户约1.4 hm2 ; 划分责任山633.2 万hm2,占可划分面积的87%; 确定轮歇地面积86.2 万hm2,全省“两山一地”面积1203.5 万hm2[4]。也就是说,云南省“林业三定”落实的林权面积大概只占其集体林业用地面积的62.8%。而云南省本次林改几乎将所有集体林的林权都落实了,达到95% 以上。总之,1982 年前后的林改是村社将小片山林分给农户作为柴山和责任山管理,不仅面积有限,而且政策的宽严不一样,总体上面积较少,也不太准确。而此次林改不仅将多数集体林都分到各家各户,而且同一个村民小组农户之间的差别不大。
(六) 证书不一样
多数地方的“林业三定”工作分别给农户发了《自留山证》和《责任山管护证》。这2 个证是各个县根据自身实际印制的,不仅规格上不统一,而且内容也不完全相同。本次林改所印制的《林权证》是全国统一的,不仅规格形式统一,而且内容也基本相同。更重要的是,《林权证》较之于《自留山证》和《责任山管护证》,使老百姓不仅具有了对林地的承包经营权,而且明确了农户对林木的所有权。
三、第三次林改与“四荒使用权有偿转让”的主要区别
20 世纪90 年代中期,起源于山西吕梁地区的“四荒使用权有偿转让”在全国部分地方推行,但没有变成全国性的林改实践。云南省于1994 年4 - 8月,不到半年时间,全省57 个“四荒使用权有偿出让”试点县,出让荒山使用权7.8 万hm2。到1998年底,全省出让荒山使用权的面积达到72.9 万hm2。其中,按权属划分,农村集体所有的71.6 万hm2,占98.2%,国有的1.2 万hm2,占1.6%; 受让农户和单位455442 户,其中,受让农户450000 户,占98.8%[4]。因为不是全国性的林改实践,就没有在云南全省推开,这是本次问卷调查中诸多农户不太了解“四荒使用权有偿转让”的一个根本原因。调查发现,在1452 个有效样本中,对“四荒使用权有偿转让”政策“十分了解”的只占1.2%,“大概了解”的占17.1%,“不太了解”的占33.0%,“没听说过”的占48.6%,另有0. 1%的农户选择了“其他”。也就是说,只有一半多一点的有效样本农户对“四荒使用权有偿转让”有一定程度的了解,近半数的农户根本不了解(表2) 。在有效样本农户中,认为本次林改与“四荒使用权有偿转让”政策“完全一样”的只占有效样本农户的1.1%,认为“有些相同的地方”的占9.1%,认为“完全不一样”的占10.8%,选择“不清楚”的占76.9%,另有2.1%的样本农户选择了“其他”(表3) 。根据受访农户对二者差别的描述,笔者归纳了以下4 个方面。
(一) 权利不一样
“四荒使用权有偿转让”将以荒山为主的林地资源出让给农户和其他非本集体经济组织的个人和单位,并给予70 年的使用权,目的是鼓励受让人植树造林,发展林业。由于受让人所造林子大多是新植,依据“谁造谁有”的政策规定,受让人拥有对林木的所有权。从这个意义上讲,受让人既拥有了林地的经营权,也拥有了林木的所有权,因此与本次林改农户所获得的权利是一样的。但不同的是受让人拥有的林木所有权都是新造林,而不是已有森林,因此调查中农户指出二者间仍存在一些区别: (1) 此次林改明确了农户对林木的所有权,而“四荒使用权有偿转让”所转让的是林地的使用权,多数林地是荒地或者低价值林地,受让者只有通过植树造林才能依据“谁造谁有”的政策获得林木的所有权。(2) 此次林改农户获得的林权不仅可以买卖,而且可以抵押和用于合作开发,而农户通过“四荒使用权有偿转让”获得的林权很难获得抵押贷款。(3) 此次农户获得的林权开发时间没有严格限制,农户可以依据自己的能力逐步开发,而通过“四荒使用权有偿转让”获得的林权必须在3 年内完成开发,否则村集体可以无偿收回。( 4) 此次林改只是本集体经济组织的农户有权获得一次林权,随后社会法人或其他个人才可以通过流转的形式获得林权,而“四荒使用权有偿转让”从一开始就允许社会法人或城镇居民参与转让。
(二) 范围不一样
“四荒使用权有偿转让”出让的主要是荒山和低价值林地,并且只在部分地区推行,是一种地方政府行为,因此范围很小,云南省出让的面积不到集体林业用地面积的5%,且很大一部分还出让给城镇居民,甚至行政事业单位和企业。多数农户认为1994 年“四荒使用权有偿转让”只有少数经济实力雄厚的家庭、个人和单位能够获得林地的使用权,范围很有限; 而此次林改是所有家庭及所有合法人口都有权利获得林权,因此不受经济条件的限制。更重要的是,“四荒使用权有偿转让”只将少部分荒山和低价值林地的使用权出让,政策的影响面较小; 而本次林改是将集体所有的、没有林权纠纷的所有山林都分给农户,不仅农户之间没有竞争,而且获得的面积也大得多。
(三) 分山办法不一样
对于多数地区来说,“四荒使用权有偿转让”采用的是拍卖方式,尽管有的村庄价格很低,而本次林改多数地方是无偿分给农户,这也使得分山的办法有了一些差别。1994 年“四荒使用权有偿转让”采取的是拍卖转让,对于特定地块,一般情况下是参与者谁出的转让费高就获得使用权,激烈竞争,四至界限也就很清楚; 而此次林改多数情况下采取的是“分山到户”,村集体经济组织的每个农户都有权获得使用权,为公平起见,采取的是先抽顺序签,然后按照各个农户的人口数量顺序分山,气氛较平和,但四至界限难以采用一些天然界线,如沟渠、山梁、便道等。也正是因为方式上的差别,使得前者的群众参与面很小,而后者的群众参与面很大。有村民认为“四荒使用权有偿转让”要有林业站、村委会、村民小组、户主四方同意,且是口头协议,而此次林改以村民为主体,村民有更多的发言权。
(四) 林地林木质量不一样
“四荒使用权有偿转让”出让的林地比较偏远,且多数是荒山,有林子的也是些灌木林和低价值林,林地林木质量总体很差。本次林改分给农户的山林有好有差,但总体上比“四荒使用权有偿转让”好。
四、基本结论
1. 三次林改的时间跨度接近30 年,由于改革的背景不一样,致使农户对改革的关注度有明显差别。农户对本次林改的关注度明显比“林业三定”和“四荒使用权有偿转让”要高得多。关键是此次林改全面落实了集体林的产权制度,让农户最大限度地获得了林权制度方面的保障。
2. 在农户心目中,此次林改不仅给予了农户林地的承包经营权,而且明确了林木的所有权,产权配置明显比“林业三定”和“四荒使用权有偿转让”完整、清晰。林地的承包经营权被赋予了《农村土地承包法》和《物权法》所规定的用益物权权能,加上林木的所有权,使得森林资源的产权更加完整。
3. 在农户看来,此次林改的方法总体上比“林业三定”和“四荒使用权有偿转让”的方法更科学,也更符合农户的愿望。不仅充分尊重农户的意愿,得到农户的高度参与,而且还使用了许多高科技手段来协助落实林地的边界,使林改成果受到农户的欢迎,并排除了许多林权纠纷,保护了林农权益。
4. 此次林改所颁发的《林权证》,不仅首次全国统一,而且内容设置更加规范、全面,受到了农户的高度重视,这将有助于森林资源本身的规范管理。
[参考文献]
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