“截访”的“笑话”
近来在湖北宜昌市调查,发现农民上访的性质发生一种危险的趋势,那就是农民学会以上访要挟地方政府,上访本身成为一种牟利手段。有一个故事讲的是,地方政府在“截访”的危急关头消访心切,就答应了上访人要求。长期从事信访维稳工作的陈主任,认为这种事件是一个“笑话”。我认为用“笑话”来形容事件,非常贴切,因为这个词反映出信访治理中的“哭笑不得”、无奈和辛酸。
农民上访,地方政府接访,随后需要消访。上访—接访—消访是一个有序的链条。然而在当前的信访制度安排下,三个环节发生断裂,接访变为“截访”,消访则演变为无原则的摆平。“截访”是在上访将要发生,还未发生时,农民主动邀请地方政府或者被动参与之间的博弈游戏。这就这里开始出现滑稽的“笑话”。“笑话”并不是个案,而是全国各地普遍发生。
“笑话”是如何发生的?为什么严肃的上访,在信访治理中的农民与地方政府的互动就变成了“笑话”?我们需要冷静地思考,而不是把“截访”本身看作是一种道德或司法过错。
1“截访”的笑话
故事发生在宜昌市长阳县火车站。棚乡2个乡镇信访办的干部,发现老上访户南某不再监控范围内,四处打听也找不着,遂通过公安部门,对其侦查手机信号,得知南某到长阳火车站,准备北京去上访,信访办干部立即到长阳火车站,对南某守株待兔,陈主任是其中的一位。
她敏锐地观察到,附近有同样和他们一样守着车站入口的人,密切关注着过往的人。陈主任一打听,原来是土乡的2位信访办干部,交流中得知,他们也是在对上访人曹某守株待兔。与陈主任一样,他们肩负着“截访”的重要任务,巧的是上访人曹某主动打电话给信访办说,他要到北京上访,这不同于棚乡信访办无法掌握信访人行踪的南某。土乡信访办干部不敢怠慢,迅速到长阳火车站“截访”,从下午4点守到晚上12点。
他果然出现了。土乡信访办通过公安部门协助,确定上访人曹某确实已经到了长阳火车站,高科技手段在这里起了重要的作用。只要上访人的手机卡与网络正常连接,公安部门就能够确定上访人的具体位置。信访办干部得知曹某在火车站之后,又通过铁路警方查曹某的车票信息,得知在某一辆火车上第几号车厢第几个座位。信访办干部赶紧跑到那一列火车去,找到曹某后,劝其下车。
离开车时间越近,信访办干部与上访人的博弈就越激烈,上访人以到北京上访要挟谋取利益的行为就越能够成功。曹某对“截访”的干部说,“给5000元就下车,给不给,就要上北京去”。干部很着急,说你先下车,条件再谈,现在身上没有钱。曹某毫不理会,说写欠条也可以,到乡政府马上兑付。开车时间快要到了,信访办干部考虑了一下,若和曹某一起到了北京,来回的费用还不止五千元,还不如写下欠条。于是果然写下欠条,签上名字,虽然这是被逼无奈。曹某被接回土乡政府,乡政府给他结清了火车上被逼写下的欠条上的5000元。一次上访事件就此平息!
该上访人是老上访户,这种主动打电话给信访办,让其在火车上“截访”,然后以此牟利不止一次,足有二三次。在该区调查了解到,这种离奇的农民把上访当作谋取私利的“牟利性上访”现象出现就在最近四五年。地方政府为了暂时的消访,往往“出钱买平安”,在目前稳定压倒一切,信访搞不好就“一票否决”的政治压力下,地方信访治理陷入恶性循环。农民逐渐学习到一种谋利知识,那就是“大闹大解决,小闹小解决,不闹不解决”。
此故事中可笑的是,故事的主人公曹某显然已经熟练掌握了以上访来牟利的技术,把截访的信访办干部逼着极为无奈。信访办干部用高科技的定位技术来找到曹某的确切位置,而曹某反过来利用这种高科技技术与信访办干部周旋。假如没有这种高科技技术,曹某不会主动的打电话给信访办,因为信访办的干部要是找不到他的确切位置,就让他真的到北京去了,谋利的计划就失败了。曹某就要让信访办找到他,并且是在他已经上火车的最后一刻找到他,这时的要挟最有有效。你看,他屡试不爽。
可笑的还在于信访办的干部,被逼欠条写下之后,还给他兑现,曹某在火车上逼信访办干部写下欠条,这明显是属于不合法的欠条,是在被逼无奈下写下的,并非信访办干部的真实意思,为何还要兑现?按照常识,这叫上访农民借上访对地方政府“敲诈勒索”,是不合法的,要严肃处理的。
我们看到地方政府有一种奇怪的信访维稳的成本计算逻辑。信访办干部认为在当时危机的形势下如果不妥协,他就要到北京去上访,花钱会更多,他不到北京上访,那么信访办的这次决策就能给地方政府节约一笔钱。因此不如送给他5000元。然而1次送他5000元能够摆平一次,就会有第2第3次,曹某就是这么干的。之后,地方政府如何应对学习曹某的上访农民?
2 “笑话”之后的沉思
不止在宜昌市一处发现这种“笑话”,河南周口调查发现上访农民借上访要求低保指标照顾她贫困,她不仅为自己全家弄到低保指标,还为亲戚弄到低保指标,地方政府为了安抚她不上北京,就答应她的要求。
像上文所述的上访农民,主动要求“截访”,在截访互动中要挟地方政府,公开的要求牟利是最为极端的一种,把上访当作牟利的手段,成为赤露裸的、无耻的一种形态。
牟利上访的造成是在地方政府与农民互动中生成的。在这个农民上访,地方政府“截访”的博弈中,地方政府与上访农民多次反复博弈之后,已经形成了一种奇怪的默契:上访农民仅仅是发出威胁,而不造成真实的上访,上访人熟练的投地方政府所好,地方政府则不顾基本原则底线,“用钱买平安”,地方领导不用担心“一票否决”,最后“你好我好大家好”。这个过程导致农民上访性质的改变,从正常上访过渡到“牟利型上访”。
个别的改变会演变为一种趋势,这就是基层信访治理陷入治理牟利性上访的困境的原因。因为这种无原则的信访治理,损害的是信访制度的严肃性,信访制度在农民和地方政府双方互动中被无比的嘲弄。这种嘲弄,并不会成为秘密,而是成为上访农民值得炫耀的资本。这种风气迅速地就会传染到其它上访农民和准备上访的农民哪里。棚乡的那个南某,他之所以在2012年两次上北京,就是因为他姐姐就是临近乡镇的一个专业上访户,她23次上北京,捞到了几十万元的好处。棚乡所在区,2012年还出现一个危险的事件,两会期间,区里有个4个上访专业户联合起来到北京去上访。
地方政府“用钱买平安”就必然催生出牟利型上访,一味着摆平,就会损害信访制度的严肃性,这个制度在广大群众那里就没有约束力。地方政府无原则的信访治理导致信访制度的严肃性失去之后,信访治理的秩序就会陷入混乱,因为“群众的眼睛是雪亮的”,一旦地方政府失去了维护信访制度严肃性的责任,那么群众就会要求从上访中牟取好处。这样,信访治理中的就会一再出现类似于“截访”的“笑话”。地方政府能够用5000元摆平一次上访,下一次上访就需要花费不止5000元,地方政府能够摆平1个上访户,就有2个3个上访户等待地方政府来摆平。
信访制度是中国特色政治制度的一部分,建立法治国家的努力,并不排斥信访制度的同时存在,因为它为中央、地方政府和农民之间的关系提供一种中国特色的方式。农民上访一方面的反映自己的诉求,这些诉求可能无法在法律中得到表达和回应,是农民与国家建立有机联系的重要制度安排,一方面信访制度也是中央借助农民来监督地方政府的一种方式,农民上访是给予地方政府的一种压力,促进地方政府治理中公平公开公正。
不过,信访制度运行是在具体时空中的,在当前则出现严重的漏洞。在当前的信访制度安排下,中央以上访量和上访性质对地方政府实行考核,一级一级压力向下传递,地方政府面临着巨大的维稳压力。维稳压力主要不在常规性的农民上访,而在少数上访专业户的缠访、闹访,地方政府对这些上访专业户缺乏治理能力,不得不一次次“用钱买平安”,这些专业上访户在此激励下就演变为谋利型上访,导致信访治理的“笑话”。
没有绝对的稳定,只有相对的稳定。应该反思现有的信访制度安排,信访治理不能一味着求“稳定”,中央对地方政府的考核中,并不能一味着要求绝对稳定,而是要求地方政府守护信访制度,坚持原则底线,不能让少数上访专业户破坏了信访秩序。同时对少数以上访来谋取私利的上访农民,也有必要制定惩罚措施,对本文所述的“截访”的“笑话”,加以严肃处理了。