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  • 郭忠华 :创造公正的治理——农民上访研究的视角转换
  •  2013-05-13 14:40:27   作者:郭忠华    来源:人文杂志    点击:0   评论:0
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  • 内容提要:近十年来,农民上访已成为最令基层政府头痛的问题。围绕农民上访现象,学术界主要形成了维权视角、治权视角和乡土视角等三种研究进路。每一种进路都把关注点集中在某个单一的主体上,它们尽管都揭示了特定类型的农民上访的原因,但也忽视了彼此之间的合理之处。本文秉持理性选择的立场,从中央政府、地方政府和农民之间的理性互动的角度来分析农民上访的原因,认为公正治理结构的缺失是导致当前农民上访频发的关键所在。基于这一分析,本文提出,必须从制度供给、乡村文化建设和公共设施完善等角度来塑造良好的乡村治理结构。

    关键词:农民上访,治理,理性选择

    上世纪90 年代以来,由于国家与社会关系的转型、农村利益格局的调整和乡村治理方式的变革等,农民上访无论在数量还是强度上都表现出强劲上升的势头。农民上访成为学术界的重要研究课题。但就目前的情况而言,学术界对于农民上访的研究主要体现在三种进路上: 维权视角、治权视角和乡土视角。三种视角尽管都揭示了农民上访的某些重要方面,但基本都站在某种单一的立场来研究农民上访问题,从而表现出各种各样的理论盲点。本文以理性选择的分析作为基础,从中央政府、地方政府和农民之间理性互动的角度来分析农民上访的行动逻辑,以便打破当前农民上访研究中存在的理论对立和视角偏狭,为农民上访研究提供新的思路。

    一、农民上访: 对立视角的比较

    改革开放以来,尤其是上世纪90 年代税费改革以来,农民上访和群体性事件的次数和强度都表现出明显上升的势头。相关统计资料表明, 1996  2000 年的5 年间,全国31 个省、自治区、直辖市的县以上党政机关信访部门受理的信访总量达3900 万件/人次,2001 年、2002 年、2004 年全国信访总量同比分别上升8. 7%2. 9%13. 4%。①2003 年国家信访局遭遇了信访洪峰,受理集体上访的批次和人次同比分别上升41%44. 8%。②在过去十多年( 指从2001 至当前) 里,农民上访已成为“让基层政府在信访治理中很被动”、“最令政府头疼”的问题,③甚至出现不惜一切代价进行拦访、截访、陪吃、陪住,或者以“精神病”为由将上访者送进精神病院的极端情形。① 面对这种情况,学术界的相关研究迅速跟进,农民上访成为政治学、社会学研究的热门问题,并且在相互对话和交锋的基础上形成了三种较具代表性的研究视角: 维权视角、乡土视角和治权视角。它们尽管分享了共同的研究主题和现实关怀,尽管都存在真知灼见的一面,但与此同时,它们也造成了一种非此即彼、让人难以适从的困局。

    维权视角是农民上访研究中较早兴起和影响较大的一种研究视角,欧博文、李连江、于建嵘、裴宜理等人都曾从这一视角对农民上访问题进行过写作。这种视角以国家与社会的二元对立作为出发点,认为近年来农民上访之所以此起彼伏,关键在于农民权利意识的增长、农民实际权利的缺乏和基层政权的侵权行为。

    在李连江、欧博文等人看来,改革开放以来,随着市场经济的发展和法律制度的完善,农民的个体意识、权利意识、参与意识等得到明显提高。但是,由于我国政治改革滞后,基层政权权力过大和损害农民权利的现象比比皆是,从而导致农民利用国家法律或者中央文件进行“依法抗争”( rightful resistance) 。② 于建嵘也是维权视角的主要支持者之一。在他看来,“依法抗争”只是1998 年之前的农民抗争形式,在此之后,“以法抗争”( struggle by law) 已成为主导模式。“以法抗争”是一种以具有明确政治信仰的农民利益代言人作为核心,建立起相对稳定的社会动员网络,直接以县乡政府作为抗争对象的抗争模式,是“一种旨在宣示和确立农民这一社会群体抽象的‘合法权益’或‘公民权利’的政治性抗争”。③ 裴宜理尽管认为农民抗争主要出于“规则意识”而非“权利意识”,④但与维权视角并不矛盾,因为无论是诉诸于法律还是诉诸于规则,本质上都是维护农民权益的手段。从总体上看,维权范式体现出鲜明的价值预设。它赋予农民上访以明确的“正当性”和“政治性”,基层政府则被看作是农民的对立面,处于道义上的劣势地位。农民不仅被看作是具有高度政治意识、权利意识和规则意识的主体,而且扮演着纠正地方政府错误行为的角色。

    维权范式明确的政治取向、强烈的价值预设和过多的情感介入很快被许多研究者指谪为存在政治浪漫化的倾向。例如,吴毅认为,“以法抗争”存在着“简单政治化”的倾向,实际上,“非政治化”仍然是农民维权的基本特征。⑤ 应星通过《大河移民上访的故事》、《草根动员与农民群体利益的表达机制》等一系列研究成果也表明了类似的立场。在后者看来,将农民上访行为过于政治化与事件本身的性质不相符,实际上,许多农民上访的基础是伦理而非理性或者利益驱动的,这种伦理可以表述为一个独特的概念: 气。“气”是中国人追求承认和尊严、抗拒蔑视和羞辱的情感驱动,它是农民在整个维权行动过程中释放、升华和调控的主导因素。⑥ 吴毅和应星等人的理论立场在某种程度上代表了对维权范式的修正,即从原来站在农民角度指责基层政权的立场调整为国家权力与乡土文化并重的立场,从“场域”、“网络”或者“文化”的角度来分析农民的上访行为。这种立场尽管一定程度上也重视国家权力在整个分析过程中的重要性,但鉴于其对于“网络”、“场域”和“文化”的重视,本文把它归结为“乡土视角”。例如,吴毅在研究华中某地区的一起采石场农民上访的事件时,强调农民的上访行为和地方政府的拦访行为实际上都是既有“权力-利益结构之网”的产物,农民和地方政府都是这一结构网络中的行动者。与吴毅相比,应星则更加强调文化场域在群体性事件中的重要性。通过对两起群体性事件的研究,他表明,群体性事件是在缺乏主导行动者的“气场”( 一种特定的情感氛围) 的推动下形成的。⑦

    如果说维权视角是站在农民的角度批判基层政权的话,治权视角则相反,它站在基层政权的角度贬抑农民,农民上访的正当性在这种范式中消失殆尽。治权视角承接乡土视角的价值取向,继续对维权视角提出批判。在它看来,农民上访增多,恰恰不是因为政府权力过大而导致农民权利受损,相反,是因为政府权力不足而造成农民权利无法实现的结果。如申端锋认为: “政府权力不是农民权利的压榨者,政府权力为农民权利的实现提供物质和法律保障,政府权力的弱化势必导致农民权利受损,农民维权行为的增多不是因为政府权力太强,恰恰是因为政府权力太弱的缘故。”①那么,导致基层政府权力弱化的原因是什么呢? 对于这一问题,研究者给出的答案主要有: 首先,农村费税改革使乡村两级组织的权力遭到严重弱化,乡村治理陷入前所未有的困境。②第二,进入新世纪以来,随着国家农村发展战略的转变,大量资源开始流入农村,在农村引起激烈的利益争夺,乡村两级组织却无力加以协调和解决。③ 第三,乡村治权的弱化和治理能力的衰减导致基层政权“悬浮”,农村公共物品供给的市场化和私有化改革则导致“市场困局”,两者结合在一起造成农田水利供给状况的恶化和农民上访行为的增多。④ 正是在这种认识的基础上,治权视角的研究者提出,解决农民上访问题的关键在于“对农民尤其是上访者进行有效的分类治理”,“还原国家专断权力行使的正当性与合法性”,从而把专事“缠访”、“闹访”的农民从其他农民中分离出来,对他们进行集中整治。

    从总体上看,三种研究视角都有其合理之处,都为理解农民上访提供了某些有益的见解。例如,维权视角看到了农民权利意识增长和基层政府损害农民权利的事实,在许多农民上访案例中,这显然是一些非常重要的原因; 乡土视角看到了由政治权力和乡村文化所组成的“网络”对农民上访所产生的影响,看到了“气”等传统文化结构在推动农民上访中的作用; 治权视角看到了乡村两级组织弱化等与农民上访之间的关系,这对于理解近年来谋利型上访或者要挟型上访的发展无疑具有较大的帮助。但是,如果把三种研究视角放在一起来考察,则又形成一种明显的困境。比如,农民上访到底是由于基层政府权力过大( 维权视角)还是基层政权权力过小( 治权视角) 所致? 农民上访到底是强政治性的( 维权视角) 还是弱政治性的( 乡土视角) ? 农民上访到底是由于农民谋利( 治权视角) 还是农民维权( 维权视角) 的结果? 对于这些问题,三种视角都试图建立起强势话语,以自己的立场取代其他两者。显然,它们都存在中肯的地方,但也存在明显的偏颇之处。由此提出的问题是,我们能否突破这种研究困局而对农民上访做出内在一致的解释? 在接下来的篇幅里,本文将打破单一视角的限制,以对中央政府、地方政府和农民的理性行为的分析作为基础,从三方互动的角度对农民上访行为做出连贯的解释,以便打破当前农民上访研究中出现的对立和困境,为农民上访研究提供新的思路。

    二、三方互动格局中的农民上访

    如果说政治学中的制度主义、国家主义等传统研究方法主要集中于单一的研究对象的话,理性选择分析则更加强调从博弈主体之间的行为互动的角度来分析各种政治现象的成因和政治制度的形成。理性选择制度主义兴起于20 世纪80 年代以后美国的政治学领域,它与历史制度主义、社会学制度主义一起构成了轰动一时的新制度主义思潮。理性选择制度主义以对行为主义的反思作为出发点。政治学研究中的行为主义繁荣于20 世纪四五十年代的美国政治学,它旨在从价值中立和实证主义的立场出发,发展政治学的“科学品质”,或者说“使政治学成为一门真实的或者真正的科学”。⑤ 但是,对自然科学方法的借鉴尽管使政治学研究变得科学和“高雅”,却也使政治学日益丧失了自身存在的理由,因为它抛弃了自由、平等、制度、性选择制度主义很大程度上是行为主义与传统制度主义彼此融合的产物,旨在把“经济学运用于政治科学分析”。① 理性选择理论从具有“成本- 收益”计算能力的理性经济人的逻辑假设出发,以提供公共物品的政治市场作为理性经济人行为互动的平台,从决策激励的角度分析人们的政治行为和国家的政治制度。理性经济人的假设、平等的政治市场、交易费用的最大化、“结构诱致型均衡”的制度形成,构成了理性选择制度主义的基本分析要素。

    总结理性选择制度主义的历史和观点显然不是本文的目的,毋宁说本文的目的在于从这一理论视角出发分析中国的农民上访问题。农民上访过程中涉及的互动主体主要有三个: 中央政府、地方政府和农民个体。② 从理性选择的角度来看,三者之间的委托代理关系可以概括为: 作为人民主权的共和国,作为人民主体的农民把管理国家的权力委托给中央政府,要求中央政府按照公共性的原则组建国家管理体系并有效治理国家( 宪法原则) ,同时把自身对于公共服务的满足感反馈给中央政府( 通过合法性表达等方式) ,作为其问责和向地方政府支付报酬的依据; 中央政府委托地方政府给当地农民提供公共服务或者公共项目( 如行政审批、发展规划、公共产品供给等) ,同时,根据项目实施的绩效给地方政府支付报酬( 如物质奖励、职位提升等) ; 地方政府承接中央的项目之后,着手进行调查分析和决策,并花费成本( 时间成本、物质成本等) 来落实项目,同时,根据项目完成的程度和质量,地方政府为农民提供相应的效用( 如行政审批、道路修建、地方发展等) 。根据上述原则,三者间的委托代理关系可以勾画如下:

    中央政府

    项目委托

    → 报酬支付

    地方政府

    项目成本

    → 项目效用

    ↑

    农民

    合法性支持

    权力委托

    1 中央、地方与农民之间的委托代理关系显然,这只是一种最简单和最理想状态的描述。在这一模式中,中央政府、地方政府和农民的关系完全建立在“公共性”的基础上,三方都从各自的委托代理关系中获得了期待中的收益。在这种情况下,农民当然也就不会从事维权、谋利或者要挟式的上访。但是,由于理性经济人和成本-效用的考虑,中央政府、地方政府和农民并不会始终自觉保持在“公共性”的界限内,而是会从自身效用最大化的角度向自己的委托者提出不适当的要求。也就是说,三方都可能从自身效用最大化的立场出发,扭曲各自的委托关系,追求自身的最大化收益。比如,对于交易费用大于或者等于自身收益的委托项目,地方政府可能拖延或者扭曲中央政府的委托项目,以减少或者免除自身的成本支出; 同时,地方政府也可能从农民那里收取额外的费用以直接增大自身的收益,两种情况都直接侵害了农民的权益( 形成维权型上访的基础) ; 如果缺乏有效的制度规范,农民可能向地方政府提出无理的要求,以实现自身利益的最大化( 形成谋利型上访的基础) ; 中央政府出于加强自身权力、提高合法性和刚性维稳的需要,则可能建立起严厉的问责制度,对地方政府的自利行为进行严厉问责( 形成要挟型上访的基础) 

    然而,这些以自利性要求为基础的上访是否最终出现,很大程度上取决于国家是否已经建立起公正、公平的法治制度,取决于中央政府、地方政府和农民之间是否建立起了良性的治理结构。如果这些条件已经存在,那么,农民上访将起到进一步强化这些条件的作用,而不是相反。这是因为,一方面,农民上访可以作为中央政府问责地方政府的一种方法。通过农民上访,中央政府得以了解地方政府的项目实施情况,当地方政府失责时,中央政府可以凭借农民上访的信息进行问责,促使地方政府更加努力地为农民服务。“没有上访,中央不了解地方情况,无法视察地方政府的努力水平和项目实施情况,中央无法激励和约束地方政府,地方政府可以无所顾忌”。① 另一方面,公正、公平的治理结构作为一种过滤机制,可以对农民的上访行为起到过滤作用,使农民的正当利益得以表达和吸收,谋利和要挟型利益表达则得以规避。同时,在公正、公平的治理结构中,中央政府的自利行为也将受到地方政府和农民的有效制约。

    中央政府 →

    问责

    地方政府 →

    改进

    ↑

    农民

    公平的治理环境

    上访

    2 公平治理环境下的三方互动关系

    但是,过去十多年来各种上访类型的出现以及地方政府为防止上访所付出的大量成本,很大程度上反映的正是我国公平治理结构的缺失,中央政府、地方政府和农民之间陷入了一种恶性的博弈状态。由于缺乏公正制度的外在约束,各行动主体都把自身利益最大化作为行动的准则。地方政府对中央政府的委托项目阳奉阴违,同时直接从农民那里收取额外报酬,由此催生了农民的维权型上访; 中央政府为减少处理农民上访的成本,保持自身对于地方政府的权威和保持国内高度稳定的政治表象,不适当地提高对地方政府的问责水平,使地方政府把注意力更放在拦访、截访上,而不是努力改善公共服务; 同时,对于农民来说,不仅地方政府的侵权行为催生了农民维权的动机,而且中央政府严厉的问责制度也催生了其要挟的动机,为他们从事谋利型上访和要挟型上访创造了机会。由此可见,围绕上访问题所表现出来的不同的行为模式,实际上是三方利益博弈的反映,是公平治理结构缺失的表现。这是一种恶性的博弈,不仅耗费了大量的公共资源、积累了大量的政治张力,而且使国家陷入自我耗竭式的发展态势中。

    中央政府 →

    一票否决

    地方政府 →

    截访

    ↑

    农民

    自利型治理环境

    谋利型上访

    3 自利环境下的三方互动关系

    以农民上访为基础形成的各利益主体之间的恶性博弈不仅直接损害了国家的公共利益,而且最终也将损害到各利益主体的私人利益。美国集体行动研究者曼瑟尔·奥尔森指出: “除非一个集团中人数很少,或者除非存在强制或其他某些特殊手段以使个人按照他们的共同利益行事,有理性的、寻求自我利益的个人不会采取行动以实现他们共同的或集团的利益”。② 言下之意,对于追求自我利益的理性行动者来说,只有强制性手段才能对他们进行有效的约束。表现在农民上访问题上,除非建立起公平、公正的制度约束,否则无法解决农民上访所隐含的深层问题。

    三、呼唤公正的治理结构

    到目前为止,学术界对于农民上访原因的分析依然主要集中在“压力型维稳体制”、“乡镇治权衰弱”、“乡村社会结构的变化”、“乡村文化的变迁”等领域。例如,饶静等人认为,“压力型维稳制度”、“乡镇政府遭遇的三重困境”( 合法性困境、转型困境和行政困境) 、“乡村社会利益纠纷解决不畅”、“乡村权势阶层的兴起,‘要挟型上访’成为穷人博弈的理性选择”等是造成农民要挟型上访的主要原因。① 考虑到农民上访的多样性,它们无疑都在某些特定类型的农民上访中扮演着非常重要的角色。但是,本文所要指出的是,我们并不能因此就把原因完全归结到中央政府( 压力型维稳体制) 、地方政府( 地方政府的侵权行为和权力弱化)或者农民本身( 农民的谋利或者要挟行为)等某个单一的主体上,因为其中每一方的问题都受其他两方的影响,因此必须从三方互动的角度来做出分析。从表面上看,三方都是理性自利的行动者,但造成它们以极端理性的方式追求自我利益的关键还在于乡村社会缺乏一种公平、公正的治理结构。从这一意义而言,维权型上访不是由于地方政府天生可恶,要挟或者谋利型上访也不是由于农民本性贪婪,刚性维稳政策的出台也非中央所希望的常态治理模式,只有在乡村社会缺乏良好的法治精神和治理结构的前提下,才会导致三者以极端理性甚至是自私的方式来谋求利益。

    这一理论立场可以使我们对农民上访形成更加全面的认识。比如,对于谋利型上访或者要挟型上访而言,它使我们认识到这并不是由于地方政府权力弱化,必须恢复类似于阶级划分的“分类治理模式”才能实现对乡村的良序治理,②而是由于乡村社会缺乏良好的治理结构,导致农民利益纠纷无法得到很好解决的原因所致; 类似的认识还可以应用到刚性维稳的政策分析中,只有当农民上访的数量超过了中央政府所能荷载的处理成本、农民上访威胁到中央政府的权威、或者使国家形象面临严重威胁的情况下,才会使其对地方政府产生刚性维稳的要求; 只有在存在刚性维稳政策的条件下,才会使地方政府产生截访、陪吃、陪住、陪喝酒等怪异现象。总之,农民上访并不负载现存研究所赋予它的各种价值,不论是表面上看来正当的维权型上访还是不正当的谋利型或者要挟型上访,都是农民从正面或者反面向各级政府施加的压力,要求它们在乡村社会建立起公正的治理结构。

    由此提出的问题是,公平的乡村治理结构主要表现在哪些方面?对于这一问题,我们可以从不同的农民上访类型中得到启示。前文对于农民上访研究的视角比较业已表明了维权型上访、谋利型上访、“争气”型上访等三种类型。除此之外,现有研究还表明了干旱求援型上访、③要挟型上访、④表演型上访⑤等诸多类型。从各种研究可以看出,谋利型上访、要挟型上访和表演型上访有着大致相同的含义。因此,关键在于理解维权型上访、谋利型上访、“争气”型上访和求援型上访所隐含的乡村社会问题。它们分别是: 基层政府的侵权行为、农民对基层政权的要挟行为、农民为“争气”或者“争面子”而进行的上访、乡村社会公共物品供给的问题( 如乡村道路、农田水利工程等) 。这些问题涵盖了基层政权权力、乡村利益分配、乡村文化建设以及乡村公共物品供给等领域,因此必须从制度供给、文化建设、服务完善等角度完善乡村社会的治理结构。

    首先,在制度供给方面,基层政权的侵权行为、农民的要挟行为以及隐含其后的中央政府的刚性维稳行为实际上都是制度秩序在不同主体身上的表现,只有建立起公正的制度秩序,才能从根本上解决问题。历史新制度主义的代表人物道格拉斯·诺斯( Douglass North) 指出: “制度是一系列被制定出来的规则、守法程序和行为的道德伦理规范,它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。”⑥邓小平也以其朴素的语言指出,“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”⑦可见,对于任何自利性主体来说,制度是规范其行为的最重要途径。在当前形势下,随着各种类型的农民上访的迅速发展,尤其是在谋利型上访取代维权型上访成为农民上访的主要趋势的情况下,①形势已经对制度供给提出了越来越迫切的要求。必须以此为契机,加快立法和制度建设,建立起完善的制度安排,使中央政府、地方政府和农民在法律和制度的框架内各守其位、各安其序和各司其职。

    其次,如果说制度建设是形成乡村良好治理结构的根本的话,乡村公共文化建设则是形成和维持这一制度的社会基础。早在一百多年前,在反思中国现代国家建设的得失时,梁启超就指出: “国也者,积民而成,国之有民,犹身之有四肢、五脏、筋脉、血轮也。未有四肢已断,五脏已瘵,筋脉已伤,血轮已涸,而身犹能存也; 则未有其民愚陋怯弱,涣散混浊,而国犹能立也。”②言下之意,有什么样的国民,就有什么样的国家。

    这种观点同样为罗伯特·帕特南等社会资本研究者所追随。反映到我国的乡村社会,一方面,改革开放前文革等历次政治运动瓦解了家族、村落、宗教等传统社会整合纽带,另一方面,人民公社体制的废除和国家权力的收缩导致乡村社会巨大的权力真空,市场经济的发展则使农民的思想迅速变得多元化和世俗化,“村民成为只注重短期经济利益的原子化的个人,成了丧失价值生产能力的经济动物”。③ 在这种情况下,乡村社会资本变得严重缺失,农民谋利型上访、要挟型上访自然增多。扭转这种状况除依赖于制度建设外,公共文化建设也至为重要。培育具有公共精神和法治精神的农民个体,不仅是造就良好制度的社会基础,而且是减少不合理上访的思想根源。当然,从广义制度的角度来看,乡村公共文化建设本身就属于制度建设的一部分。

    最后,发挥基层政权的作用,完善乡村公共设施条件,也是建立农村良好公共治理结构的重要组成部分。农民上访并不完全是维权,也不完全是为了谋利或者要挟地方政府,改革开放以来,市场化的发展一方面导致乡村原有的公共设施被拍卖或分割,市场化的发展使乡村公共物品陷入无人供给的状态; 另一方面,乡镇政权则由于费税改革等原因导致治理能力弱化,无力为乡村改善道路系统、建设水利工程等,农民公共物品供给陷入“市场困局”和“基层政权悬浮”的双重阻隔之中,导致农民“求援型上访”的出现。④ 显然,解决求援型上访的关键在于中央政府出台相关的政策,赋予基层政权更大的公共物品供给能力和组织能力,如为乡村公共设施建设提供的财政资源,赋予基层政权组织乡村公共设施建设的责任等。求援型上访的出现可以被看作是政策创议的源头,或者说农民向国家施加的政策创议压力,只有以此为契机,有效解决乡村公共物品供给的问题,建立起完备的公用设施体系,才能有望杜绝此类农民上访的发生。

    如果说近年来农民上访的确已成为最令政府头痛的问题的话,那么,科学地认识农民上访产生的原因,并寻求有效的解决对策也就成为保持政治稳定和促进政治发展的重中之重。承接这一现实问题和政治关怀,本文循序比较了现有主要研究视角的得失,在此基础上,从三方互动的角度分析农民上访出现的原因,认为乡村公正治理结构的缺失才是导致农民上访的根本原因。由于缺乏公正的治理结构,才导致各利益主体以一种极端理性的方式追求自身的利益。从这一意义而言,不能把农民上访的原因归咎于中央、地方或者农民等某个单一的主体,同样,走出农民上访的困扰也就必须着眼于乡村治理结构的建设,必须从制度规范、乡村文化和公共设施等角度来创新乡村治理,塑造公正的乡村治理结构。

     

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