——基于湖北桥堰村税费征收过程的调查[1]
吕德文[2]
内容摘要:对农业税费征收过程中治理“钉子户”的实践分析发现,乡村干部大量采用“造势”、“做工作”、“办学习班”等半正式的治理策略,节省了大量的行政成本,但不断增加的“钉子户”却不断迫使正式行政介入基层治理领域,从而消解了简约治理。治理“钉子户”虽然是非正式和半正式行政的主要表现,它对于国家政权而言虽然是简约的,但却有可能影响国家政策的有效执行,并因此而影响国家建设的走向。
在农村基层治理实践中,“钉子户”是一个形象的说法,意为像钉子一样岿然不动,阻碍农村政策实施的农户。与此相类似的传统说法是“刁民”,在传统的治理实践中,总有一部分民众敢于为了自己或他人的利益与官府周旋,这部分人熟谙乡土社会的生活智慧及官场的运作逻辑,抓住地方官员的把柄,从而不断给官员制造治理困境,因此被官府称作“刁民”。相反,则被称作“良民”。
“刁民”或“良民”这一说法具有强烈的价值倾向,回到“刁民”的原始解释更能窥见其实质意义。“刁”在《现代汉语词典》中的意思为“狡猾”之意,“刁民”则意为带有无赖,狡猾,奸诈特征的人。本文即在此意义上延续了“钉子户”这一习惯用法,这并不关涉作者的价值判断,而是遵循了这样一个事实:基层干部是国家政策的主要执行者,而“钉子户”是涉农政策的主要施受方,治理“钉子户”的过程反映了农村基层治理的真实实践。
2008年秋,笔者对湖北桥堰村做了一项关于农村税费改革的跟踪调查,桥堰村所在的县于2002年被确认为湖北省农村税费改革的试点县,而桥堰村则是试点村之一。桥堰村地处江汉平原北部,处于低山到平原的过渡带,地貌以丘陵为主。全村共有人口1480人,413户,耕地计税面积有4518亩,加上村民自发开荒的耕地,全村的实际耕地面积有5500亩左右。尽管是当地远近闻名的“红旗村”,村庄治理比较有序,但在这次调查中,桥堰村的干部和群众却反复提到“钉子户”,也即那些“又刁又滑”的“刁滑”之人或“滑稽人”在基层治理中的关键作用,并为笔者提供了治理“钉子户”过程中的诸多案例。这引起了笔者对“钉子户”问题的极大兴趣。为了详细了解“钉子户”在农户中的分布状况,笔者仔细翻阅了2005年农业税取消时编制的《桥堰村债权债务核定表》,其中的统计结果令人相当吃惊,全村在册的农业税费尾欠农户竟达100余户,占全村农户总数的1/4强,尾欠金额达30余万元,户均尾欠3000元。对这100来户尾欠户逐一排查,发现1/3以上是当地人所称的“钉子户”,另有1/3是受“钉子户”的影响而成为尾欠农户的“机动户”,而真正的“困难户”只占一小部分。
这与“困难户”应占绝对多数的普遍认识大相径庭。长期以来,国家政策和社会舆论一直强调农民负担问题,认为是农民负担过重导致了困难农户的大量增加,并因此而导致了基层治理的困境。如此高的尾欠农户比例表明,税费改革以前的农村治理确实陷入了困境,不过,与此同时,尾欠农户中如此高的“钉子户”比例也表明,真正决定基层治理实践逻辑的可能并非“困难户”问题,而是“钉子户”及治理“钉子户”所产生的问题。
本文试图澄清一个现实问题,即是“钉子户”而非“困难户”决定了农村基层治理的实践逻辑,“钉子户”的确认,“拔钉子”的具体策略及其效果,直接决定了基层治理绩效,进一步回答的理论问题是,治理“钉子户”虽然是非正式和半正式行政的主要表现,它对于国家政权而言虽然是简约的,但却有可能影响国家政策的有效执行,并因此而影响国家建设的走向。
一、半正式的基层治理实践
近年来基层治理领域发生了诸多戏剧性的变化,税费改革化解了上世纪九十年代以来以农民负担为主要表征的乡村治理危机,但基层治理中的深层次矛盾却开始浮现出来。这一急剧变化为两种不同的解释路径提供了空间,乐观主义者认为,税费改革消解了汲取型的国家政权,并同时改变了专断权力滥用的局面,为基层政权转向公共服务型的政府提供了可能,并寄希望于通过进一步重构公共权力来实现这一转型[1],悲观主义者则认为,税费改革以后基层治理困境并没有根本解决,基层政权不仅没有转向公共服务型的政府,反而形成了基层治理乏力的新问题,当务之急并非改变基层政权的权力来源,而是加强基层组织能力[2]。看似矛盾的两种理解似乎共同表明,原有的基层治理体制已不可维系,它已越来越成为国家实现基层社会有效治理的障碍,也越来越成为基层社会失序的根源。
有趣的是,税费改革前后农村治理实践的复杂性,恰恰为理解基层政权的性质及中国独特的国家治理形态提供了鲜活的场域,这一工作吸引了众多学者的持续关注,其中引人注目的是对地方和基层治理非正式或半正式的实践过程的丰富论述。出现这一情况是情有可原的,非正式和半正式的治理实践既是传统中国简约主义的国家治理形态的表现,又是近代以来国家政权建设的主要领域,对于强调国家治理的“中国特色”的研究而言,非正式及半正式的治理实践承载了诸多历史的和地方的智慧,构成为现代国家治理转型的有益因素,而对于强调国家政权建设的一般意义的研究而言,非正式和半正式的治理实践是现代国家政权建设需要改造的领域,是国家治理转型陷入困境的主要原因。两种不同倾向的研究,为讨论中国国家基层治理的主要特征,尤其是近代以来的国家政权建设提供了诸多想象力。
其中,这种复杂认识至少可以追溯到费孝通先生的早期研究中。早在20世纪40年代,费先生就在《乡土重建》中对“基层行政的僵化”问题作了富有洞见的解释,认为传统中国的国家治理是依靠“双轨政治”进行的,政治哲学里的无为主义在精神上“软禁权力”,地方自治则在行政机构的范围上加以严重限制,将集权的中央悬空起来,两者共同形成了防止权力滥用的两道防线。费先生进一步阐述了“双轨政治”的运转机制:
表面上,我们只看见自上而下的政治轨道执行政府命令,但是事实上,一到政令和人民接触时,在差人和乡约的特殊机构中,转入了自下而上的政治轨道,这轨道并不在政府之内,但是其效率却很大的,就是中国政治中极重要的人物——绅士。[3]
现代国家政权建设冲破了这一机制,它不仅让无为主义变得不合时宜,且让中央集权的自上而下的政治轨道延长了,“拆除”了政治双轨,有意无意试验的政治单轨制使官民两套在基层社会开始纠缠,“传统的绅士为了他在政治结构中的特殊作用不能进入行政机构,他一旦走了进去,唯一的自下而上的轨道就淤塞了”[4],基层行政就此陷入了僵化境地,国家政治遭遇了严重局面。费先生的这一洞察,在杜赞奇关于近代华北农村的研究中获得了印证。杜赞奇的论证表明,20世纪前半期国家在基层社会推行政权建设的同时,破坏了权力的文化网络,反过来降低了国家机构的行政效率,“政权的正式机构与非正式机构同步增长。尽管正式的国家政权可以依靠非正式机构来推行自己的政策,但它无法控制这些机构”[5],这便是国家政权建设的内卷化。
与费孝通“无为政治”的观察相似,黄宗智在对清代地方治理出色研究的基础上,提出了“集权的简约治理”这一概念。黄利用中华帝国时期的司法实践、税务管理及行政实践等领域的证据表明,政府与社会的关键性交汇点的实际运作,寓于半正式行政的治理方法、准官员的使用以及政府机构仅在纠纷发生时才介入的方法,这一方法的部分内涵在近代国家政权建设的过程中仍广泛存在[6]。不过,与费孝通和杜赞奇强调无为政治或权力的文化网络遭到破坏并由此产生了治理困境不同的是,黄宗智似乎更愿意强调来自中华帝国的简约治理遗产在近代以来各个时期发挥的正面作用,甚至寄希望于能在塑造中国特色的政治现代性中扮演一个角色。另一个同样关心近代华北村治的研究也证明了黄的这一判断,这一研究认为,中国传统存在实用主义的治理理念,儒法合一的治理有别于“统治”,非正式制度安排即是在国家权威和村民共同体的需求下产生的内生性制度安排,从治理的效果来看,这是一个官民两便的“实体治理”[7]。
抛开对治理绩效的追问,仅仅考察基层治理的实践过程,可以发现,非正式或半正式的基层治理实践承载着“集权”与“无为政治”、“简约治理”这一矛盾的结合体,它让当代中国的乡村治理实践超越了既有理论和意识形态的想象,正如许慧文在一个评论中所言,一系列正式制度与非正式实践的独特的混合体,表明中国国家转型的道路不同于西方“现代化”和“发展”的经验,改革的策略体现了混合的权威体系,出现了正式话语与具体实践的差异[8]。事实上,这一矛盾的结合体或独特的混合体在形成当代中国独特的现代化经验的同时,也促成了近年来农村基层治理持续不断的变化。
二、熟人社会与“钉子户”的确认
尽管近代以来的国家政权建设努力将国家权力的触角延伸到基层社会中,“双轨政治”中自上而下的轨道得以延长,但改革开放以来逐渐成型的“乡政村治”的乡村治理结构却表明,农村基层治理仍然有赖于半正式的行政组织和治理实践,“当代中国的乡村治理需要被理解为官僚统治和延续下来的简约治理方法之间的互动,不仅仅是前一种或后一种模式”[9]。科层制化与简约治理间互动的实质是国家权力通过“代理人”这一半正式的行政组织实现了对基层社会的有效监控,村干部扮演了关键角色。
通过“代理人”体制来实现基层治理,意味着熟人社会被纳入了国家基层治理的轨道,正是熟人社会及通过自己人的治理被保留了下来,为外部现代性进入村庄提供了结构性力量,并托起了整个中国治理体系的构架[10]。在《乡土中国》的“乡土本色”篇中,熟人社会主要有两个相互关联的内涵,一是乡土社会是一个“熟悉”的没有陌生人的社会,二是“乡土社会的信用并不是对契约的重视,而是发生于对一种行为的规矩熟悉到不假思索的可靠性”[11],“熟悉”和规矩的“可靠性”为治理者低成本地监控被治理者,并准确地对被治理者分类和定性提供了前提。
笔者在桥堰村调查的时候,几乎每个治理者的头脑中都有一副关于被治理者的图式,根据村民在日常生活中的不同表现,村干部几乎不假思索地将被治理者进行了多层次的分类,并对其在基层治理中的影响进行了定性。九组组长是一个自分田到户以来即担任组长的老组长,其图式中的被治理者主要有正面和反面两大类别,而每个类别下面又有性格特征不尽相同的两个小类。这其中,绝大部分村民的性格特征都比较正面,一般村民都愿意自称是一个“憨人”,忠厚老实守规矩,在基层治理过程表现得善解人意,极端的情况下,则是“憨家伙”,性格过于老实,容易顺从于治理者,他们共同构成了基层治理中“容易治理”者这一类别。小部分的村民性格较为负面,共同的表现都是过于自私,且爱占便宜,只不过,表现方式略有差别,“滑稽人”表现得有点“赖皮”,千方百计躲避治理,而“刁人”则往往善于耍滑头,利用治理者的失误与之周旋,有时甚至表现得咄咄逼人,他们属于“不易治理”的类别。
被治理者的类型
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类别 |
性格特征 |
在基层治理中的表现 |
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类别1 |
正面 |
容易治理 |
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“憨家伙” |
过于老实,容易被说服 |
顺从基层政权及其代理人 |
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“憨人” |
忠厚实诚,善解人意 |
理解并支持基层政权及其代理人 |
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类别2 |
反面 |
不易治理 |
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“滑稽人” |
“赖皮”,自私,不吃亏 |
回避基层政权及其代理人的治理 |
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“刁人” |
“滑头”,千方百计占别人便宜 |
善于在基层治理过程中周旋 |
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这一图式的重要特征是,对被治理者的分类不仅根据被治理者在基层治理过程中的表现,还根据他们在日常生活中的性格特征,这使治理者容易在复杂的基层治理实践中准确地判断被治理者的行为,从而为“简约治理”奠定了基础。在免除农业税费之前,农业税费的征收无疑是基层治理的中心工作,也正是在这一过程中,所有的村民都成为了被治理者。在基层政权看来,除了部分已确认的困难户,所有的尾欠农户都是“钉子户”,这是单纯根据行政实践作出的判断。不过,在村干部的视域中,这种分类过于刻板,可操作性并不强。关键之处在于,这种分类脱离了熟人社会这一治理环境,是基于“陌生人”的环境按照国家与农民之间的“契约”关系作出的,按照村干部脑中的图式,因为赋予地方性知识的理解,则“困难”的农户并不一定是符合道义经济的“困难户”,“钉子户”也并不一定就是有意挑战社区伦理的不易治理之人。因而,对被治理者进行重新分类,以确认真正的“钉子户”就成为治理的基础工作。
桥堰村在2005年进行了村级债权债务核定,根据当年形成的“债权债务核定表”的记录,全村共413户人家,共有100余户农户留有农业税费尾欠,村级债权共计30余万,其中,第一、第二及第三小组共有尾欠农户21户,21户农户的尾欠总额为43787.63元,户均2085.12元,桥堰村的支书根据其工作经验,不假思索地将所有尾欠农户进行了定性,其中,“困难户”共有6户,“钉子户”则有8户,而因无法预料的原因而留下尾欠的未能定性的“机动户”则有7户。仔细分析,这一分类与九组组长脑中的图式高度相似。
桥堰村第一、二、三组尾欠农户的简况
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姓名 |
尾欠时间 |
尾欠金额(元) |
尾欠原因 |
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“困难户” |
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周兴彪 |
1997-2000 |
4391.14 |
妻子的前夫癌症死亡,妻子受伤,家庭困难 |
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欧良光 |
2000-2002 |
3000 |
妻子患癌症,家庭困难 |
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罗义和 |
2002 |
1000 |
儿子多,且盖房子,家庭困难 |
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徐高学 |
2000 |
1456.60 |
家庭困难,且水源条件不好 |
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欧继权 |
1995-1997 |
1000 |
早年即转包责任田,外出生意,但生意失败 |
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许友强 |
1999 |
1000 |
夫妻俩身体都不好,家庭困难,但私心较重 |
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“钉子户” |
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吴林楚 |
历年尾欠 |
5778.40 |
常年好吃懒做,玩世不恭,又刁又赖 |
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赵土生 |
1999-2003 |
1510.42 |
混混,常年在外游荡,找人打架,故意不交 |
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王忠武 |
1997、1999 |
335 |
平时喜钻牛角尖,因田地难放水拒缴税费 |
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夏高家 |
2003 |
31.70 |
平时为人计较,喜“讲经”,此尾欠事出有因 |
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张富贵 |
2003 |
623.64 |
丹江水库移民,喜欢“讲经”,到处告状 |
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蒋承东 |
1999-2003 |
2183.79 |
哥哥长期不在家,找各种理由拒缴税费 |
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徐明霍 |
2000 |
2500 |
村干部未按其意愿解决纠纷,报复性拒缴 |
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黄贵院 “机动户” |
2002 |
400 |
记恨组长,报复性拒缴 |
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陈迪厅 |
2000 |
151.20 |
原因不详,但数额少的尾欠肯定事出有因 |
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刘杰全 |
2002 |
300 |
缺水导致歉收 |
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占利华 |
1997-2003 |
4351.17 |
在担任小组电工时垫付电费,据此拒缴税费 |
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蔡高丽 |
1997-1998 |
1843.20 |
是组长亲戚,与组长征收不力有关 |
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赵杰锋 |
2001 |
8274.83 |
时任组长,挪用集体税费款 |
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刘光贵 |
1990 |
2461.14 |
外来户,女婿一家遗留下来的尾欠 |
在支书的眼中,“困难户”并不能与困难的农户划上等号,家庭经济条件的贫困仅仅是一个前提,更关键的是,只有类别1的被治理者才有资格成为困难户。这其中,周兴彪及欧良光是其中的典型,两家都因遭受重大灾难而陷入困境,并且,两人都属于“憨人”,在熟人社会里,这是最能激起人们同情心的群体。其余几户人家尽管家庭贫困程度相对轻微,或并不明显地具有“憨”的特征,却都基本上符合“困难户”的特定内涵。
将吴林楚与周兴彪、欧良光进行比较,有益于进一步理解这一分类逻辑。单纯从家庭经济条件看,吴林楚绝对属于桥堰村最贫困的农户之一,不过,与周兴彪和欧良光相异,吴家陷入困境可以说是自作自受,也因此未能获得人们的同情。吴林楚夫妇堪称桥堰村好吃懒做的典型,尤其是吴林楚本人,成天不愿做事,好喝酒打牌,并且,经常做一些小偷小摸的事。1999年,夫妇俩离婚,这进一步为吴林楚的玩世不恭提供了理由。吴索性破罐子破摔,不仅自己好吃懒做,还到处行骗,因而,每年秋收之际,稻谷还未入库即被债主拉走,吴家的尾欠就此产生。吴林楚虽然是“贫困”的农户,但更是“赖皮”,属于类型2中的不易治理之人,因而,被支书归入“钉子户”之列。
“困难”的农户在“困难户”和“钉子户”之间的分野,是地方性规范发挥作用的表现。斯科特在马来西亚的小村庄赛达卡研究农民的日常反抗时,发现同为“贫困户”的拉扎克和哈姆扎兄弟在村落社会中有截然不同的地位,前者因为声名狼藉而获得了打破村庄规则的自由,后者则是一个诚实的穷人并获得了人们的普遍同情,尽管客观上两人都获得了社区的保护,社区生存伦理和道义经济得以表现,但却受到了富裕阶级截然不同的对待[12]。吴林楚显然是一个拉扎克式的人物,因为“无赖”可以无视村庄规则,而周兴彪及欧良光则是哈姆扎式的人物,尽管留下巨额尾欠,却因为忠厚实诚而获得普遍同情。尾欠农户的定性并不单纯决定于尾欠发生的直接原因,还在于他们是否遵循地方性规范。
从吴林楚的定性过程可以看出,“钉子户”的确认可以归纳为两个步骤,一是基层政权依据政策法规,将破坏国家与农民关系间“契约”的被治理者确定出来,二是代理人依据地方性知识,将其中的反面性格的人确认出来。基于此,桥堰村的支书以同样的方式将其余七个“钉子户” 轻易确认出来。赵士生基本上属于吴林楚一个类型,作为混混,赵已不在乎其在村庄中的名声,甚至不屑于与乡村干部周旋,这是一个极不给代理人“面子”的做法,当然,也是明目张胆的“违法”行为。不过,绝大部分“钉子户”并不如赵士生一样表现得过于张狂,而是想尽办法与治理者周旋,桥堰村的村民将这种行为叫做“讲经”,王忠武、夏高家和张富贵都属于此类型。“讲经”并不一定拒不履行政策,但却有意找到政策的破绽,并据此与治理者纠缠,从而加大了治理成本;从村干部的角度看,这甚至是有意“刁难”的行为,并不符合“得饶人处且饶人”的情理。其中,夏高家留下仅仅31.70元的尾欠几乎是一个挑衅,这无异于告诉村干部,他“计较”村干部某方面的作为;而张富贵到处告状的行为,无论是否有理,都无异于在客观上向各级政府宣示,村干部无资格“代理”国家权力,他需要直接接触基层政权。更进一步的,如蒋承东、徐明霍和黄贵院这样的“钉子户”,不仅“不饶人”,且故意留下“尾欠”不配合村干部的工作,以示报复,这更是不留情面的做法。熟人社会是一个情理社会[13],这意味着被治理者应该给村干部留情面,维护其权威,只有这样,人际关系的交往才能平衡,干群关系的互动才能有序进行。很显然,“钉子户”的产生既是基层治理陷入困境的表现,也是熟人社会的交往规则遭到挑战的表现。
这一机制存在两个方面,一方面,代理人在熟人社会的环境下可以简约地建构被治理者的类型,从而节约治理成本。正因为熟人社会的“规矩”遭到挑战,桥堰村的支书才能“不假思索”地将真正的“钉子户”从众多的尾欠农户中确认出来,熟人社会的治理改造了正式的行政实践,避免了因此而可能产生的被治理者信息的屏蔽。换言之,熟人社会为国家低成本且有效地监控被治理者提供了基础,同时,也让基层治理实践采用半正式的简约行政进路,“无为政治”的意义被部分地延续下来。另一方面,被治理者,尤其是“钉子户”也可以反过来框架化村干部,那些“讲经”的钉子户,往往通过援引国家政策“以法抗争”[14],反制基层政权及其代理人,规范其行为;“困难户”也要求村干部依地方性规范行事,对他们留情面,因此,村干部的行政行为必须是“儒法合一”的。
三、“拔钉子”及基层治理的策略
尽管在熟人社会的治理中,将“钉子户”从众多的被治理者中确认出来仍然是一个相对简约的工作,但要有效地治理“钉子户”,最大程度地推行国家政策,却无法完全采用“无为主义”的策略。在官僚统治和简约治理的互动过程中,往往是后者从属于前者,而非相反,二十世纪中国乡村治理的基本逻辑是,国家为了回应西方的挑战,不得不向现代民族国家转型,并进行国家政权建设,而这首先需要改变传统国家“无为而治”的状况,建立强有力的基层组织体系[15],这便是费孝通所言“基层行政的僵化”的动因。事实上,能否有效地治理“钉子户”是基层行政是否有力的表现,直接关系到国家的汲取能力,并决定了国家政权建设的走向。
分田到户以来桥堰村的税费征收史基本上说明了在国家汲取能力加强的背景下,基层治理却因此陷入困境的一般逻辑。1994年左右,桥堰村的农民负担开始大幅增加,到1998年达到了顶点,这一年,桥堰村因为农民负担不规范而遭到市委的通报批评,并在一位县委副书记的主持下进行了整改,从整改报告中可以看出农民负担的主要构成:
整改前,全村农民实际负担820406.2元,户均2413元,人均563.07元,亩平186.67元。其中,乡镇以“税费合一”的方式下达桥堰村农民负担总额491339元,户平1445.1元,人平337.23元,亩平111.79元,村组两级共计增加农民负担329067.20元,户平增加967.90元,人平增加225.84元,亩平增加74.88元。这其中,村级加码208211元,亩平47.37元,主要开支用于村级办公费、小学维修及招待费等,其余主要为小组提取的共同生产费以及小组公益事业开支。经过整改,桥堰村的农民负担为670889.39元,其中,共同生产费245475元,亩平55.80元,户平1973元,人平460.50元,亩平152.65元,共计清退农民负担149516.81元,户平减少440元,人平减少102.57元,亩平减少34.02元。
整改后农民负担的减少主要在村组两级加码上,乡镇“税费合一”下达的任务并没有减轻,换言之,从账面上看,国家汲取能力并没有受到任何影响。但村组两级加码的变化却清楚地表明基层治理的困境。桥堰村30余万元的债权,本质上是尾欠农户对集体资产的占用,为了填补这一漏洞,让所有农户分摊这一集体资产流失是必然的选择,这表现在税费征收过程中便是增加农民负担。只是,增加农民负担并非治本之道,不仅容易在税费征收过程中遭到农民的反抗,且在农民负担问题日益成为严重的政治问题的情况下,地方政府和基层组织随时面临着被整改的危险。因而,真正的治本之道仍然是减少尾欠。
“拔钉子”反映了这一基本逻辑。到1990年前后,全国大部分地区在农业税费征收过程中形成了“清遗留”的工作机制,即农民在规定的时间之内主动缴纳农业税费之后,乡村干部主动上门征收“遗留”下来的农业税费尾欠。“清遗留”在形式上非常形象地体现了“简约治理”的半正式的行政方式。首先,行政组织是半正式的,乡村干部联合组成的“征收小分队”是一个临时性的行政组织,且因为构成的主体是村干部,使得其有别于正式的行政组织。其次,行政方式是半正式的,孙立平等人研究的“正式权力的非正式运作”即发生在“清遗留”阶段,乡村干部上门征收农业税费的尾欠,并不主要依靠正式的行政方式,而是大量采用“造势”、“做工作”、“办学习班”等半正式的治理策略。但对“清遗留”做一实践分析,则可以发现,基层治理一点也不“简约”,半正式的行政方式从“乡政”的角度看,可能意味着节省了正式的行政成本,但从“村治”的角度来看,也有可能意味着熟人社会中大量优质的地方治理资源被卷入了行政实践中,“积极行政”取代了“无为政治”。
“清遗留”的目标一开始就锁定在“机动户”身上,目的是防止大部分“机动户”成为尾欠农户。对于“征收小分队”而言,真正的“困难户”由于客观条件的限制而无可能完成税费任务,而铁杆的“钉子户”不仅需要花费大量的精力进行治理,且在治理过程中容易产生诸多负面效果,而只有“机动户”在治理过程中有可能发生改变。“机动户”大多都有说得过去的理由,桥堰村债权债务核定表中的7个农户中,拒缴农业税费的理由变化不定,可以说都是偶然形成的,如果处理得好,则不至于成为尾欠农户。事实上,刘杰全及向海这样的因缺水而出现歉收的状况,本身就是一个可变的因素,刘杰全只欠下300元,这对当地的农户收入而言,并不算是一个很重的负担,因而,很显然,这是刘杰全出于情理所作的合理尾欠,陈迪厅的具体理由虽然不知,但情况与此相似。而向海的尾欠则有1000多元,对于一个普通农户而言已是一个负担,并且,如此之多的尾欠,受害面积必定不少,歉收的程度比较高,所以,向海的尾欠就不仅仅具有情理上的象征意义,还有临时困难户的内涵。对村干部而言,允许这些农户留下尾欠,实际上是在国家的税费减免政策无法完全覆盖到偶然出现的歉收农户的情况下作出的政策变通。其他几个“机动户”的情况也存在类似之处,都是在代理人灵活掌握政策情况下留下来的尾欠,这一点,蔡高丽的情况最能说明问题。蔡是时任组长的亲戚,在当地人看来,他之所以成为尾欠户,完全是由于组长出于私情有意为之,严格说起来,其尾欠的实质是组长将公款借给了亲戚。但微妙之处也在于此,既然“机动户”最终成为尾欠户是因为村干部根据政策进行灵活变通的结果,那么,更多的“机动户”也是经过村干部的努力而未转化成为尾欠户的。
在防止更多的“机动户”转化成为尾欠户的同时,“清遗留”的工作还在于明确“机动户”与“钉子户”间的界线。核定表中的八个“钉子户”中,除了吴林楚和赵土生因为声名狼藉而获得了打破村庄规则的自由,使得“清遗留”这样的半正式的行政工作根本无法起作用外,其余六户都由“清遗留”的工作过程中转化而来。与刘杰全及向海相似,夏高家和王忠武严格上说起来也属于有合理理由拒缴农业税费的一类,不过,他们因为善于与乡村干部理论,过于贪图私利,将其耍赖的一面体现出来,是典型的“不易治理”之人,他们因此被纳入了“钉子户”之列。这表明,“钉子户”的实质并不在于尾欠理由是否成立,而在于是否在“清遗留”过程中陷治理者于被动之中。
锁定“机动户”并将其与铁杆的“钉子户”区别开来,只是“清遗留”的第一个目标,更重要的则是利用各种治理策略对各种类型的被治理者分类控制。其中,“做工作”是夹杂着诸多治理技术的综合治理过程,这适合于大部分类型的被治理者。“做工作”首先包含着政策宣传,其要义在于宣传税费形成的合法性,即所确定的农民负担是符合政策要求的,这一点,将各种税费任务的用途解释清楚是很至关重要的。实际上,乡镇下达的税费任务在账面上从来都是清楚的,而真正需要解释的是村组一级的加码,解释是否有效与村级代理人与村民的日常互动有直接关系。人情策略是这一互动的重要特点,在这个过程中,可以出现对蔡高丽这样的亲戚网开一面的情况,但更多情况下是利用亲戚朋友的关系配合工作。当然,对一般的“机动户”而言,防止其走向“钉子户”的最有效的措施是“造势”——制造氛围,有意让所有人都感觉到基层政权将尽最大努力征收尾欠,从而形成压力。
对那些理由并不充分且性格特征不明显的“机动户”而言,“造势”或人情策略能够有效防止其最终成为尾欠户。而一旦碰到性格特征明显或理由较为充分的“机动户”,则造势的效果并不凑效,“做工作”这样温情脉脉的治理技术也不起作用。在这种情况下,正式行政将介入其中,主要操作策略为办“学习班”——这是一个相当有传统的工作方式,其历史可以追溯到集体化时代大队为了追回社员的超支款,对超支户所采取的政治手段,主要方式是学习文件,干部谈话,实际上是在施加政治压力。与人民公社时代类似的是,“钉子户”进入“学习班”是以“学习”的名义进行的,而基层政权则扮演了教育者的角色,这既表达了国家权力的在场,又避免了横暴性权力的滥用。并且,“学习班”由于有村干部参加,“做工作”及人情策略的工作方式仍然可以继续发生在这一场合。只不过,两者相比,“做工作”的主导是村干部,主导策略也是人情策略,而“学习班”的主导是乡镇干部,主导策略是政治压力,两者结合就是“软硬兼施”[16]。
到此为止,基层治理的主导策略仍然是简约主义的,基层政权及正式行政方法仍然倾向于大量采用半正式的行政实践,国家权力只是保持了“在场”的态势,如果尾欠农户中的主体是“困难户”,而非“钉子户”或未被定性的“机动户”,则简约治理和无为政治仍然有效地维系着基层治理秩序。但是,从桥堰村四分之一的农户留有尾欠,而其中绝大多数尾欠农户属于“钉子户”及“机动户”的情况来看,“简约治理”及“无为政治”并未在20世纪末的税费征收中取得良好绩效。因而,在“简约主义”之外寻找补充的治理策略,就成为基层组织应对治理危机的必然选择。
桥堰村的补充策略是大力发展集体经济,事实上,这也是桥堰村在有巨额农业税费尾欠的情况下,仍未形成村级债务的主要原因。而绝大部分村庄并没有桥堰村这样的条件,只能通过拆借的方式暂时填补乡镇“税费合一”下达的任务,这是村级债务形成的关键原因,而一些村庄则可能铤而走险,采用非常手段一劳永逸地解决尾欠问题,俗称“拔钉子”。“拔钉子”表现为基层政权采用暴力工具,如公、检、法专政机关,压制“钉子户”,只是在中央严令禁止以后,基层政权才主要采用单纯的行政手段。不过,无论是否采用专政工具,“拔钉子”的治理策略表明基层治理已经放弃了“无为而治”的方法,改而采用横暴性权力和官僚统治的手段治理“钉子户”,简约治理就此瓦解。
四、简约治理的消解
基本上,债权债务核定表中的尾欠农户都是经过“清遗留”的阶段却最终无法治理的被治理者,其中部分属于困难户,部分属于未被定性“机动户”,还有一部分则属于无法治理的“钉子户”——形成尾欠的缘由不尽相同,但却清楚地表明简约治理最终是如何陷入困境的:如坚持简约主义,则必以牺牲治理绩效为代价;如要实现治理绩效,唯有积极行政。
桥堰村在简约治理和积极行政间选择了前者,并没有真正使用专政工具和其他横暴权力“拔钉子”,让专政工具“走过场”已是最不简约的治理手段。事实上,桥堰村的选择是绝大部分地区基层治理的主要逻辑,个中原因并不仅仅在于“拔钉子”是在踩政治高压线,还在于一旦采用暴力工具,将使基层治理陷于更大的麻烦中。核定表中的8个“钉子户”,真正说起来没有任何一位适用于采用强制手段,对于喜欢“讲经”的夏高家、张富贵以及喜钻牛角尖的王忠武而言,三人的尾欠都不多,对其采用强制手段不仅不划算,且很容易激起这些人“讲经”和钻牛角尖的性格,甚至走向上访的路子,成为基层治理的麻烦。徐明霍和黄贵院都是在对代理人有意见的情况下,报复性地拒缴农业税费的,一旦报复成功,将回归正常,而村干部如果不让步,必将引起更大的反弹,后续的治理成本将不可估量。蒋承东的尾欠,严格说来应该是其哥哥的尾欠,他只是代种其哥哥的耕地,因而,法理上的被治理者不应该是他,村干部只是按熟人社会的情理向其征收税费,国家权力尤其是横暴性权力无法对其采取行动。吴林楚和赵土生的不合适之处在于,前者是一个无赖,一无所有,即便对其采取强制措施,也无可能清遗留,后者是一个混混,如一旦对其采取措施,秋后算账是必然的事,总之,对这两个彻底地撇村庄情理于不顾的边缘人采取强制措施,不仅无法达到目的,反而将引起更大的麻烦。在这种情况下,桥堰村因为对“钉子户”采取无为主义的策略,避免了一些地区出现的干群关系紧张的状况,但却要付出承担30余万元尾欠款的代价。
如果说积极行政无异于杀鸡取卵,虽然暂时压制住了“钉子户”,却进一步消解了治理者的合法性的话,那么,坚持简约治理则事实上相当于无所作为,大量无法治理的“钉子户”将蚕食传统的基层治理策略。
一部分“钉子户”在民事纠纷中的表现典型地反映了简约治理失效的逻辑。徐明霍和黄贵院都属于“公报私仇”的类型,尾欠形成的原因与税费征收并没有直接关系,而是村落纠纷的结果。徐明霍一家与其堂兄弟一家是邻居,徐母与其侄儿向来不和,徐的爷爷在集体化的时候即因为两家不和,被迫在两家之间“轮过”(轮流赡养),可以说是桥堰村生活状况最差的老年人之一,徐的爷爷去世时,两家甚至为丧葬费用的分摊而大闹一场,村干部调解多次才解决。此后,两家无休止的矛盾已让村干部力不从心。2000年,在徐母与其侄子的一次纠纷中,徐母被侄子推倒在地,徐母顺势耍赖,睡在侄儿家门口不起来,要求前来调解的村干部帮助其向侄子索取赔偿。但是,知根知底的侄子却要求徐母拿出医疗鉴定书才答应赔偿,徐母根本没怎么受伤,医疗鉴定书当然也无从谈起,并且,明眼人都知道,徐母是在讹诈其侄子。此纠纷因此陷入僵局,村干部的调解最终也无法遂徐母的意。甚为不满的徐母最终把怨气发在村干部身上,拒绝缴纳当年的税费,形成了尾欠。
与徐家尾欠形成的原因类似,黄贵院也是因为对村干部不满而以拒绝缴纳税费作为报复手段的。2002年,黄贵院所在的小组改造配电房,黄有意从小组手中低价买回废旧材料。组长为了维护集体利益,采取公开竞标的方式处理,最终让别的出高价的村民买走了废旧材料。黄贵院因此对组长产生不满,并在当年遗留了400元税费款,表达对组长工作的不合作。
把税费作为索取公共服务甚至为己谋私的手段,是被治理者“反制”治理者的表现,不过,这却是以牺牲社会公意为代价的,“农民的‘反制’在削弱基层政权的治理绩效时其实也牺牲了社区的公共利益,使治理者和被治理者陷入一种实际上是‘双输’的循环之中”[17]。而徐、黄两家最终躲避了治理,则进一步表明在“结构混乱”的情况下,半正式的行政已越来越难以维系[18],这在吴林楚和赵士生等人身上表现得更为明显。“无赖”和“混混”向来都是乡土社会中的异类,正是这两种类型的尾欠农户成为铁杆的“钉子户”。这在本质上是国家建设的意外结局。传统社会中的士绅可以通过地方性规范(包括横暴权力)对这些边缘人进行长老统治,但近代以来的国家建设过程中,横暴权力为国家权力所垄断,而国家又明令禁止在税费征收过程中采用国家横暴权力,事实上置那些铁杆的“钉子户”于治理的视野之外。实际上,“赖皮”并非挑战治理者权威的唯一途径,更为常见的是被治理者利用制度和政策的空隙,借此恶意攻击治理者,张富贵即属于这一类型。张是丹江口水库移民,为了享受优惠政策,经常上访,深谙官僚政治的运作,已成为典型的老上访户。熟悉各种涉农政策的张富贵,扮演了农民利益代言人的角色,已不把村干部放在眼里,经常“讲经”指责村干部的不是,陷治理者于被动之中。
大量的上访成了消解简约治理及无为政治的最后一根稻草。上访对基层治理变革的深层影响不在于这一行为消解了村庄精英的社会权威,而在于正式的行政实践因此而被迫介入基层治理领域,但半正式的基层治理实践却因此而陷入困境中。桥堰村四组的老上访户朱高虎的案例很能说明这一问题。朱高虎早年居住在九组,但因邻里关系不好而迁到四组居住,只是,糟糕的人际关系并不因此而改观,村干部也疲于解决与之相关的纠纷。在村干部的眼中,朱高虎属于不易治理者已是确定无疑的事,但基层治理面临的更大麻烦并不仅仅于此,而是其上访行为。1999年,朱高虎家田地的水源条件因国家基础设施建设受到影响,乡镇政府根据政策,专门为其修建了堰塘,但朱并不满足于地方政府在政策许可的范围内所做的补偿,反而指摘乡镇政府违规,为此持续上访,并最终惊动了县纪委。不过,经过纪委的审计,地方政府在相关问题上并无违规,朱的要求也没有得到满足。但地方政府的反应在一定程度上鼓励了朱高虎的对抗行为。1999年和2000年这两年,朱高虎以水源条件被破坏为由拒缴农业税费,留下3000余元的尾欠,朱成为尾欠农户中的一员。这显然是对村干部的一种“反制”行为,如前文分析,在桥堰村的简约治理实践中,单单这一行为就足以让基层治理束手无策。而更大的困境还在于,地方政府在被治理者上访的压力下被动地介入了“钉子户”的治理过程中。2002年,县委书记“为了稳定”帮朱高虎解决了2000元的补偿款,这无异于赋予了朱高虎上访行为的合法性,并为更多的“钉子户”谋求私利树立了典范,同时,这也无异于宣布半正式的治理在对待朱高虎的问题上是无效的。税费改革前夕大量的朱高虎式的农业税费尾欠和农民上访行为,既是基层治理乏力的表现,也是国家治理酝酿转型的标志,不仅消解了基层行政中的简约治理,还进一步将基层治理的困境传递到了国家治理领域,终于启动了以税费改革为标志的世纪之交的基层治理变革。
综上所述,钉子户通过两个途径最终消解了简约治理。首先,以乡村社会中的边缘人为主体的钉子户,让村干部非正式的行政方式陷入困境,迫使基层政权在清遗留的后期即“办学习班”的过程中直接界入税费征收过程中。其次,一些钉子户通过上访,将基层治理中的问题传递到国家治理领域,迫使县及县以上的国家政权直接界入基层行政中,并因此而在一定程度上消解了非正式行政的合法性。
五、余论
“钉子户”是基层治理的关键对象,这表现为半正式的行政实践被广泛采用。它既关系到熟人社会及地方性规范能否有效维系,又关系到国家建设能否顺利进行,前者主要体现在钉子户是村庄精英有效治理地方社会的前提,后者则表现在只有有效规范基层政权及其代理人的行为,国家政权才有可能真正改造基层行政。民国时期的乡村治理困境表明,因为无法有效控制乡村边缘人,有可能出现正式行政无法发挥作用,而半正式的行政实践又遭到破坏的严重局面。世纪之交的基层治理困境表现出了高度的相似性,“钉子户”的活跃既是乡土社会遭遇巨变的结果,也是国家治理酝酿转型的表现。
2009年3月,中央决定全面推进乡镇机构改革,这标志着肇始于税费改革的新一轮基层治理变革将全面展开,构建一个精简高效的公共服务型政府的目标越来越明晰,这似乎意味着国家治理转型将借基层治理变革之际顺势展开。这或许意味着费孝通先生早年提出的重续自下而上的政治轨道将被提上议事日程,双轨政治将重新成为解决近代以来“基层行政的僵化”这一痼疾的方法,并且,简约主义的治理方式在这一转型中,仍然可能扮演一个重要角色。
不过,从本文的研究来看,半正式行政实践及简约主义的治理方式在当前的基层治理中越来越不起作用,国家越来越依赖于正式官僚机构进行行政实践,因此,国家通过协商而非强制手段渗透进农村社会的能力并不强大。也正因为此,汲取型政权的消解并不必然带来公共服务型政府的转型,政权的“悬浮”现象是税费改革后农村基层治理领域的普遍问题[19]。从桥堰村治理钉子户的实践过程来看,世纪之交基层治理的变革与其说是国家治理转型有意推动的结果,还不如说是钉子户消解简约治理后的意外之局。从当代中国农村的基层治理实践的变革来看,加强基层组织能力建设,承接近代以来开启的国家建设仍是一个未尽的任务。这主要着力于三个方面:第一,应该理顺乡村关系,让基层组织适应乡土社会的变化,保证基层政权能对被治理者进行有效地分类治理;第二,应正确处理正式行政与半正式和非正式行政的关系,将传统的简约治理实践纳入现代的民主政治和协商治理的框架内,构建村民与村干部间的合理的互动关系;第三,建立合理的信访秩序,既要保证农民上访的权利,又不能因此而牺牲基层行政的合法性。
[1] 依学术惯例,文内所有地名、人名均已处理。
[2] 华中科技大学中国乡村治理研究中心研究人员,电子信箱:dugu_jiubai@163.com。
[1] 宋亚平:“湖北省乡镇综合配套改革的实践与思考——关于‘以钱养事’的几点认识”,载《决策与信息》2006年第1期。
[2] 贺雪峰:“农村基层组织建设的方向” ,http://www.snzg.cn/article/2008/0406/article_9810.html,最后访问时间
[3] 费孝通:《乡土中国》,上海人民出版社2007年版,第280-281页。
[4] 费孝通:《乡土中国》,上海人民出版社2007年版,第282页。
[5] 杜赞奇:《文化、权力与国家:1900-1942年的华北农村》,王福明译,苏人民出版社 2003年版,第51页。
[6]黄宗智:“集权的简约治理:中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”,载《开放时代》2008年第2期。
[7] 李怀印:《华北村治:晚清和民国时期的国家与乡村》,岁有生、王士皓译,中华书局2008年版,第2页。
[8] 许慧文:“统治的节目单和权威的混合本质”,载《开放时代》2008年第2期。
[9] 黄宗智:“集权的简约治理:中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政”,载《开放时代》2008年第2期。
[10] 贺雪峰:“试论20世纪中国乡村治理的逻辑”, 黄宗智主编,《中国乡村研究》(第五辑),福建教育出版社2007年版,第157-173页。
[11] 费孝通:《乡土中国》,上海人民出版社2007年版,第6-11页。
[12] 斯科特:《弱者的武器》,郑广怀等译,译林出版社2007年版。
[13] 翟学伟:“人情、面子与权力的再生产——情理社会中的社会交换方式”,载《社会学研究》2004年第5期。
[14] 于建嵘:“当前农民维权活动的一个解释框架”,载《社会学研究》2004第2期。
[15] 贺雪峰:“试论20世纪中国乡村治理的逻辑”, 黄宗智主编,《中国乡村研究》(第五辑),福建教育出版社2007年版,第157-173页。
[16] 孙立平、郭于华:“‘软硬兼施’:正式权力非正式运作的过程”,谢立中主编,《结构─制度分析,还是过程─事件分析?》,社会科学文献出版社2010年版,第155-185页。
[17] 吴毅:《小镇喧嚣:一个乡镇政治运作的演绎与阐释》,三联书店 2007年版,第610页。
[18] 董磊明等:“结构混乱与迎法下乡——河南宋村法律实践的解读”,载《中国社会科学》2008第5期。.