摘要: 文中分析了近年来南方集体林权制度改革取得的成效和经验, 同时也指出了改革过程中存在的问题。针对这些问题, 从林地有偿使用制度、规范森林和林地使用权流转、提高生态公益林补助标准、开展非公有制林场森林经营方案编制试点、转换政府职能、建立造林成本补贴和信贷扶持制度等方面提出了深化南方集体林区林权制度改革的建议。
关键词: 南方集体林区 林权制度 改革
目前中国的林业改革已进入到了攻坚阶段,正在触及森林资源产权制度的改革与创新。近年来, 南方集体林区在林权改革方面进行了大胆的尝试, 取得了初步的成效, 及时总结南方集体林区林权改革的经验与实践, 不仅对深化南方集体林区改革具有积极地推动作用, 而且对全国的林业改革尤其是整个森林资源产权的改革具有重要指导与借鉴意义。
一、南方集体林区林权制度改革成效显著
南方集体林区森林面积占全国森林面积的37. 8%, 其中人工林面积占全国人工林面积的52. 1%, 林业总产值占全国林业总产值的48. 8% ,南方集体林区在全国林业发展中地位举足轻重。同时, 南方集体林区又是林业发展最具活力的地区, 面临着加速推进用材林、工业原料林和经济林等商品林基地建设, 大力发展林业产业, 满足经济社会对林产品的多样化需求和率先实现林业现代化的任务。近些年来, 尤其是《中共中央国务院关于加快发展林业的决定》和《中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见》颁布以来, 南方集体林区林权制度改革方兴未艾, 出现了” 资源增量、农民增收、社会增效”的局面, 显示出勃勃生机和强大的生命力。
1. 林农造林、育林和护林的积极性显著提高。林权制度改革, 通过明晰森林资源产权, 落实经营权, 确保林农的收益权, 实现了”山定权、树定根、人定心”, 有效调动了广大林农和社会造林育林的积极性。由原来的” 要我造林”变为现在的”我要造林”, “管好自家山, 看好自家林”成为林农的自觉行动。过去是”赶着农民种树, 管着农民砍树”,造的是无主林, 管的是无主山, 林农群众对林业发展极少关心。林权明晰到户后, 广大林农有了实实在在的拥有感, 现在老百姓是争着造、精心护、抢着管。2005年, 福建省造林面积突破200万亩,比往年翻一番, 非公有制造林比重由2003 年的不足50%上升至2008年的70. 7%。江西绿海公司投资4 000万元, 购买了10万亩山林50年的经营权, 同时投资250万元用于造林和低产林改造。
2. 山林集约经营水平进一步提高。在林权明晰到户后, 山林经营由过去被动、粗放的经营管理转变为主动的参与式高效经营管理。” 山当田耕、竹当菜种”、”象种粮一样育林、象管田一样管林”的经营理念已深入人心, 劈草垦复, 深挖施肥已成为广大农民群众的普遍行动。原本门可罗雀的科研院所一下变得热闹起来, 原本无人问津的科技人员一下子成为农民争相邀请的专家。老百姓说: “技术就是钱, 掌握了技术就掌握了赚钱的本领。”林农敢于在资金上投入, 在科技上投入, 在劳动上投入, 林业集约化经营程度明显提高。农民经营竹山实行动态管理, 老小病竹下山, 自觉留大、好、壮的笋种, 插上标签, 山上的一根根竹条、木条变成了一根根”金条”、”银条”。
3. 森林培育目标更加明确。” 今天有林就砍,明天怎么过不管。”这是林权制度改革前林农的普遍心态。林权明晰到户后, 使林农真正认识到经营和管护好承包的山林, 就是为自己谋利, 就是为子孙造福。森林经营管理中只顾眼前利益、不顾长远利益的现象明显减少。农民知道什么时候采、怎么采, 该砍什么、该留什么, 森林可持续经营有了广泛的群众基础。在调研中, 福建永安市的林农介绍, 在这次林权改革中, 与别人合伙买了3 000多亩杉木用材林的经营和采伐权, 期限为一个轮伐期, 如果在过去, 买了林子就捉摸砍, 现在就得看看什么时候砍利润最高, 怎样使森林可持续经营。
4. 林业产业建设蓬勃发展。通过改革, 吸引了林业内外的各种生产要素向林业流动, 使林业产业发展步入了良性发展的轨道。福建省初步形成了以市场需求为导向, 基地建设为重点, 以精深加工带动多主体共同发展的新格局, 2005年实现林业总产值920亿元, 比2003年增长了28% 。江西省按照”山上办绿色银行”的思路, 大力发展生态旅游、经济林、竹产业、绿色食品等, 使产业发展迈上新台阶, 2004年全省林业总产值452亿元, 同比增长52. 7%。仅邵武市林改以来先后建立42家木材加工企业, 其中龙头企业就有18 家, 投资亿元以上的企业有4家。福建永安市及时抓住林权改革这一有利时机, 实施项目带动, 打造林业产业群, 培育龙头企业, 实施品牌战略, 提出以” 百万亩速丰林基地”和”百万亩毛竹林基地”为依托, 以” 高品质人造板加工中心”和” 高效竹材加工中心”为载体, 广泛吸引国内外林产加工的资金、技术、人才、设备等向林业产业聚集, 一个现代林业产业发展的雏型正在形成。
5. 林农收入显著增加。林权制度改革后, 产权落实, 广大林农耕山有责、务林有利, 收入大幅度提高。通过取消各种税费, 特别是地方各种乱收费, 大大减轻了林农负担。江西省林农人均从林改政策性让利中直接增收23. 5元; 下调育林基金和实行保护价收购以后, 林农每生产1m3 木材比林改前平均多得120元- 140 元。林业部门调整育林基金累计还利1. 57亿元。对江西省的铜鼓县和宜丰县的调查统计, 林权改革前后林业税费分别减少4 809. 7万元和4 973. 6万元。福建省还利于民, 反哺林业达13. 01亿元, 其中减免税费8. 8亿元, 省级财政反哺林业转移支付2. 9亿元,补助村级运转1. 4亿元。2005年, 福建省邵武市上坪村人均每年林业收入达5 200多元。
6. 促进了社会主义新农村的建设。”农民增收难、集体经济收入难、富余劳力就业难、林业可持续发展难”等” 四难”问题, 是当前以林为主的农村所面临的突出问题。林权制度改革以来, 上述问题已得到初步解决。主要表现为”三增”: 农民增加了收入, 集体增加了实力, 基层增强了凝聚力。2003年, 福建省永安市农民人均林业收入1 913元, 占总收入的47. 6%, 上坪乡人均收入4 000多元中82% 来自林业收入。林权改革后的承包林地的使用费, 由原来的每亩不足5元提高到现在的10元- 12元, 全市村集体仅收取林地有偿使用费每年就达1 200多万元, 相当部分村集体财政收入超过百万元。许多偏远的山村都实现了电通、路通、电话通, 还喝上了自来水, 实现了”少有所学、老有所养、病有所医、困有所帮”, 真正使乡村社会逐步走向了和谐。
二、南方集体林区林权制度改革经验
1. 正确地把握林权制度改革的衡量标准和具体目标。林权制度改革是一个非常复杂的系统工程, 衡量林权制度改革成功与否有四个标准: 一是必须有利于森林资源总量的增加和质量的提高;二是必须有利于完备森林生态系统的建立和森林的可持续经营; 三是必须有利于林农就业和收入的增加; 四是必须有利于促进区域经济的发展和社会的稳定。
推进林权制度改革必须明确改革的目标: 即建立” 产权归属清晰, 经营主体到位, 责权划分明确, 利益保障严格, 流转顺畅规范, 监管服务有效”的现代林业产权制度。”产权归属清晰”是现代林业产权制度的根本, 就是要使产权主体归属明确和产权收益归属明确, 做到山有其主、主有其权、权有其责、责有其利, 实现产权所属人格化。”经营主体到位”是现代林业产权制度的内在要求, 就是要将森林经营权明确到具体的自然人或法人,实行森林、林木和林地的所有权和经营权的有效分离。”责权划分明确”是现代林业产权制度的关键, 就是要把” 四权”、” 四责”明确到位, 即: 要把林木所有权、林地经营权、林地林木处置权、林地林木收益权落到实处, 这也是还权于民的本意; 要把确保林地性质不变的责任、荒山造林和迹地更新的责任、防火防盗防病虫害的责任、兼顾森林生态效益协调发挥的责任落到实处。”利益保障严格”是现代林业产权制度的重要标志, 就是要充分保障经营者的合法收益得到真正落实、不受侵犯,造成经营者利益减少和损失的, 要有明确稳定的补偿渠道。”流转顺畅规范”是现代林业产权制度的显著特征, 就是要让林业产权要素可依法以各种方式在产权市场上自由流动, 严禁森林资源资产的流失和不公平交易的发生。” 监管服务有效”是现代林业产权制度的保障, 就是要求政府部门要正确引导, 科学监管, 优质服务, 各种中介组织健全完善, 宗旨明确, 服务到位。
2. 坚持林权制度改革的基本原则。一是坚持以生态建设为主的林业发展战略。在不破坏资源和生态的前提下, 积极发展、壮大林业产业, 增强林业综合实力。二是坚持以人为本。充分尊重农民意愿, 一切以群众” 愿意不愿意、满意不满意、答应不答应”为标准, 做到公开、公平、公正。三是坚持森林可持续经营。要协调发挥森林的三大效益, 逐步建立稳定高效的森林生态系统, 不断满足国民经济和社会对林产品和生态服务的需求。四是坚持依法治林、科技兴林。不断健全和完善林业法律制度, 强化科技支撑力度, 保障林业改革发展的顺利推进。五是坚持保持政策的稳定性和连续性。既要面对现实, 也要尊重历史, 与时俱进,取信于民。六是坚持总体设计、配套同步、系统推进。把林权制度改革与林区其它各项改革有机结合起来, 正确处理好改革、发展、稳定的关系, 确保改革达到预期目的。
3. 明确林权制度改革的重点任务。林权制度改革在明晰产权的基础上, 要重点完成以下任务。
第一, 努力创建新的林业管理体制, 全面提高林业管理水平和效率。一要创建新的行政管理体系。二要创建新的林业执法体系。三要创建新的社会化服务体系。四要创建新的非政府组织机构。
第二, 努力创建新的林业运行机制, 实行配套改革和分类管理。一要创新森林资源培育、管理和利用的运行机制。二要创新林业金融贷款扶持政策的运行机制。三要创新林业税费征收、使用和管理的运行机制。四要进一步健全完善林业的法律法规制度。五要不断完善森林可持续经营的标准和模式。六要健全和完善林权收益资金的使用和管理。
第三, 努力创建一批现代林业经济组织, 逐步实行林业的规模化和专业化经营。林业的特点和国内外的经验告诉我们, 林业最终还是要走规模化、专业化、集约化经营之路, 因此, 要在明晰林权、林农自愿和明确利益分配的基础上, 以家庭联合经营、委托经营、合作林场、股份制林场等形式,创建一批新的林业经营实体, 充分发挥市场对资源配置的基础作用, 促进林业的资源、资金、技术和人才等生产要素向有能力经营” 大户”的合理流动, 不断提高森林资源的科学经营水平和规模效益。在林业产业发展方面, 要逐步形成一批” 产供销一条龙”、” 公司+ 基地+ 农户”和” 林纸、林板一体化”的企业, 在不断提高森林资源利用率的同时, 带动一方经济发展和林农致富。
第四, 努力创建林业经营和社会管理的新模式, 实现社会和经济发展的” 双赢”。林权制度改革后, 作为乡级政府和村委会, 应当成为农村精神文明和政治文明建设的主体; 对企业和林农来说,在经济活动中依法自主决策, 自主经营, 加强行业自律, 规范行业行为, 开展行业服务, 带领广大农户参与市场竞争, 使农民逐步成为农村物质文明建设的主体。
三、林权制度改革进程中产生的问题
1. 有的乡村没有保留一定比例的公益山。在改革过程中, 取消各种乱收费, 实行林地无偿使用, 使村级公益福利事业没有公益金来源。而村委会运转经费纳入财政预算尚不现实, 特别是偏远山区, 对林业的依赖性较强, 在林地无偿使用情况下, 又没有保留一定面积的公益山, 村集体经济组织运转面临困难。
2. 育林基金尚不能返还经营者。虽然每根竹材征收的育林基金只有0. 5元% 1元钱, 相当于销售收入的10% 左右, 负担不算太重, 但对木材产品征收的育林基金仍然占计费价格的20% , 对林农来讲是不小的负担。中央九号文件明确要求将育林基金逐步全部返还森林经营者, 但一些省(区)目前尚没有制定最终全部返还的时间表。
3. 森林经营薄弱和规模经营的问题有待解决。林改后山林化为小块确权, 用材林经营生产周期长, 资本长期沉淀, 林农不具备大规模投入经济实力, 即使有一定的投资能力, 森林经营的成本也很高。因此, 森林抚育等必要的经营措施得不到有效落实, 造成森林利用的积极性和可能性要明显高于森林经营的积极性和可能性。
同时, 森林经营需要一定的规模才能充分发挥各种要素的作用, 降低单位产品成本, 这必然要求加快森林资源的流转。但有的林农宁可自己不经营, 也不愿意流转到别人手里经营; 有的担心收不到转让费或者将来有能力经营而无权经营; 有的虽然愿意流转, 但采取了一次性收费方式, 成了事实上的”失地农民”。
4. 林业社会化服务体系建设亟待推进。当前, 农村信息化程度明显落后于城市信息化, 林业信息化落后于农业信息化进程, 林农的整体素质仍然较低, 管理思想、管理手段落后, 技术缺乏, 信息不灵, 经营规模小, 粗放式经营, 林产品技术含量低, 附加值低, 一哄而上现象还比较严重, 经济效益不高。这就要求建立更加有效的护林防火、病虫害防治体系, 建立森林资源资产评估机构, 构建林权交易市场, 规范林权交易程序, 保护林农的合法权益, 林业社会化服务体系建设已经成为林农的迫切需求。
四、林权制度改革纵深发展的建议
南方集体林权制度改革进展比较平稳, 但取得的成效仅仅是初步的, 按照 中共中央国务院关于全面推进集体林权制度改革的意见!要求, 仍然需要深化改革的内容。
1. 要规范森林、林木和林地使用权流转。森林、林木和林地使用权的流转是林权制度改革的前提。在林权改革过程中, 初始产权分配主要体现公平, 森林、林木和林地使用权交易则是竞争的、追求效益的。由于 森林法!中有关”森林、林木和林地使用权可以转让”的条款过于原则, 配套法规出台滞后, 资产评估中介机构不健全, 林农的森林财产权益保护缺乏法律规定, 使森林、林木所有权和林地使用权的流转工作出现一定程度的封闭性、局限性和随意性。基于 农村土地承包法!, 我们可以先行制定 集体林地使用权流转条例!。要培育活立木市场, 规范流转程序, 加强流转管理, 制定林木、林地使用权抵押、担保等办法。尽快建立健全森林资源资产评估体系, 建立森林资源评估师资格认证制度, 规范森林资源资产评估行为。
2. 提高生态公益林补偿标准。随着集体林权制度改革的深入、林业经营效益的提高, 林地价值逐步体现, 生态林与商品林经营收入相差越来越大, 将严重挫伤林农的积极性。从实践来看, 只有经营生态公益林的收益在林农可以接受的范围内, 才能保证林农经营生态公益林的积极性, 保护好森林资源。建议要扩大筹集生态补偿基金的渠道, 建立健全市场支付渠道, 按照谁受益、谁补偿的原则, 向受益方收取一定数额的森林生态效益补偿费, 用于公益林建设。在财力允许的情况下,提高公益林建设的投资, 努力实现生态效益与经济效益的”双赢”, 加快推进直接收购个人投资营造的重点公益林试点。
3. 引导和规范林农科学经营森林资源。权属清晰后, 科学经营就显得更加重要。要开展股份林场、合作林场编制森林经营方案的试点, 按照合理经营、持续利用的原则, 依法编制和实施森林经营方案, 将经营目标和措施落实到山头地块。引导林农科学经营森林资源, 最大限度的提高、发挥林地生产力。
4. 转换政府职能, 加速社会化服务体系建设的进程。第一, 关注长远发展, 着力长效机制。建立一套固定的运行机制以及宏观政策的定期协商机制。建立相应的机构, 赋予相应的职能, 对争端和冲突进行多方位和多层次的协调。建立区域间互补性合作、协调对话机制, 构建政府与经营者之间的桥梁。第二, 各级林业主管部门要研究建立以信息服务为中心的社会化服务体系。要从机构、职能和技术配置上, 将信息流和物流网络逐步辐射到乡村。第三, 明确林农对于森林资源的经营责任, 建立由林业主管部门指导、乡政府领导、村民自治基础上的乡村联合、村组互动的林业”三防体系”, 提供信息和技术。发挥大专院校和企业在科技推广和教育培训方面的作用。基层林业技术推广和普法培训要强化到乡村, 提高林农整体综合素质, 引导其走向可持续经营道路。第四, 要从农民的利益出发, 着力于培养、扶持农民自发组织的各类专业合作社和行业协会。
5. 逐步建立造林成本补贴和信贷扶持制度。
特别是对于鼓励发展的项目给予林业生产者以部分成本补贴。林业支持政策应侧重于林农收入稳定性保障, 有利于开发农村林业的多功能作用, 开辟林业增加收入和就业的新途径。林业贷款按专项低息、贴息贷款纳入政策性银行管理, 依据林业生产需要保证相应的贷款规模, 相对延长贷款期限。允许森林、林木的所有权和林地使用权依法作为贷款的担保抵押物。
6. 实行适应市场经济要求的产业带动战略。
要研究不同区域林业发展的主导功能, 进行总体区划布局。根据区域土地资源状况, 普遍实行分类经营制度。通过专业化分工协作和要素优化配置, 为形成林业生产的高投入、高回报的集约化经营模式提供组织保证。
要确立林业产业化经营的区域比较优势, 鼓励林产工业和林副产品加工企业投资建设商品林基地和林产品生产基地, 扶持发展森林旅游、森林食品、竹藤、药材、香料、野生动物驯养繁殖、野生植物种植等多种新兴林业产业。培植一批规模适度、科技含量高、辐射面广、影响力强、经济效益高的林业产业骨干项目和龙头企业, 以形成市场牵龙头, 龙头带基地, 基地联农户, 产加销一条龙, 贸工林一体化经营的格局, 使龙头企业与农户结成风险共担、利益共沾的经济利益共同体。
7. 建立起森林生态产品投入产出的良性循环机制, 保障生态公益林的可持续经营。一是进一步完善现行的森林生态效益补偿制度, 逐步建立生态税收渠道; 二是可以建立江河流域联席会议制度, 进行协议性补偿等; 三是要选择国内经济发达、市场化程度高的地区开展排碳权交易试点研究工作, 适时提出碳交易办法, 加快森林碳汇产权化、生态功能有形化、服务有偿化的步伐。培育生态服务市场, 推动生态效益货币化、资产化, 完善森林生态效益补偿制度的多种实现途径。
森林生态产品及服务是重要的公共产品。在市场经济体制下, 要积极加强森林生态价值评估和核算指标体系研究, 根据不同的植被建设结构,分别制定不同区域、不同类别的生态功能价值化指标体系, 创造条件把森林生态资产纳入国民经济核算体系。
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