
2010年,航拍长沙县星沙镇松雅湖附近。资料图片
潇湘晨报记者袁树勋北京、长沙报道
2001年,中国提出了“城镇化”的概念。10年后,中国城镇化率达到51.27%,这意味着13亿总人口中,城镇居民和农民各占一半。
城镇化率过半,不仅意味着人口的迁移,也意味着社会各个领域的变革。
对很多人来说,“城镇化”或许只是一个虚泛的概念。那么,中国为什么要搞城镇化?城镇化带来了什么,又产生了什么问题?如何才能真正实现城镇化?
而落脚到我们生长的湖南省,目前各市县的城镇化发展水平究竟如何?在推进城镇化的过程中,有哪些探索与思考,有哪些成功的经验,又有哪些失败的教训?
为了解答这些问题,潇湘晨报全系全媒体记者实地考察湖南14个市州的中小城镇样本,解读政府、企业、个人对于城镇化的理解、思考与践行,并于即日起推出大型政经类系列报道“城市进化论·湖南新型城镇化样本调查”,为您答疑解惑,并提供新的思考。
城镇化,应该是当下最热的经济词汇了。
不久前的“两会”上,关于城镇化的提案有100多件。新任国务院总理李克强则在各个公开场合提及它,并称之为“中国未来最大发展潜力”。
它的另一个称谓,是“中国的城市化”。
但是,为什么中国的城市化战略要加入一个“镇”?并不符合资本导向的“镇”,又如何承担扩内需、消解城市化弊病的重任?
乡镇经济兴起
上世纪80年代的中国,城市还在计划经济巨大的惯性下缓慢转身,农村已发生了巨大变化。
在江苏南部、浙江北部、珠三角地区,乃至中部地区,响起了“村村点火、镇镇冒烟”的口号。数不清的小工厂,炼钢铁的、做鞋包的、造电器的……出现在原本长满庄稼的土地上。
这些村(镇)办企业拥有灵活的机制、廉价的劳动力和几乎为零的环保成本。在人们开始热衷消费、物资却相对短缺的年代,它们粗糙的产品,毫不费力地占领了市场。
每天早晨,附近村庄的农民骑着自行车到工厂上班,农忙时则回家务农,维系着一种“离土不离乡”的农村工业模式。工业带动了一个个集镇的兴起,镇上开饭馆的、开商店的、做小生意的,也都来自附近的农民。
学者陆丁提供了一组数据:从1986年至1990年间,乡镇企业占全国工业总产值增长额的38%,贸易外汇收入增长的28%,提供了58%的新增就业机会。它深刻改变了中国的经济结构,在当时,被国际上称为“中国奇迹”。
这些故事,成了李克强硕士论文的主题。如今的国务院总理,当时在北大攻读经济学硕士。
他在硕士论文《农村工业化:结构转换中的选择》中分析:乡镇企业的崛起,使得传统的城乡二元结构发生历史性的变革,呈现出农业系统、农村工业系统、现代工业系统并存的“三元结构”。
无论是中国还是西方,让农民转变为市民,都是现代化进程中的一个根本性任务。不过,中国农民的数量太庞大,走西方的城市化道路过于困难。
李克强觉得,可以从“三元结构”中的中间一元(农村工业系统)破题。根据农村工业部门趋向于集中分布的产业特点,因势利导,使农村人口顺乎自然地向小城镇集中。同时加强小城镇基础设施建设,使之逐步发展为中小城市。
李克强的这个思路的观点,与当时的主流观点暗合——“控制大城市规模,合理发展中等城市,积极发展小城镇”,是1982年全国城市规划会议明确提出的方针。
“城”压倒“镇”
上世纪80年代末,经济过热引发物价上涨。为平抑物价的“价格闯关”运动失败后,物价失控,社会进入了震荡期。
政府开始出手整顿私营企业,它们被认为是与国企争夺原材料、导致价格失控的罪魁祸首。
一方面清查生产资质,一方面严打偷税漏税。运动中,一大批乡镇企业中枪落马。
经济的低迷一直持续到1992年,邓小平南方谈话开启了市场经济的大门。
已经历过一轮打击的乡镇企业,在新的市场竞争中纷纷解体和凋零。在物流、信息、人才等各方面,它们都不能像城市企业一样享受聚集效应所带来的专业化分工,生产成本居高不下。
同时因为非聚集式的布局,乡镇企业占用了太多的土地,工业污染物又不能有效处理,导致了“村镇病”的出现。这使得它们丧失了原有的政策支持。
支撑起了1980年代小城镇繁荣的乡镇企业群,逐渐消失在市场经济的大潮中。这也宣告了“控制大城市规模,积极发展小城市”方针的失败。
另一方面,在市场之手的调配下,各种资源要素源源不断地流向了大城市。
此时,理论界仍在争论,中国的现代化进程,到底是该以“城”为主,还是以“镇”为主?但在现实中,如学者温铁军所说,“城”完全压倒了“镇”。
再往后,大城市的聚集和辐射效应越来越明显,大城市带动小城市,形成了“城市群”的格局。到了2013年,“城市群”已是城镇化战略的组成部分之一。
城镇化战略的完整表述是,“以大城市为依托,以中小城市为重点,逐步形成辐射作用大的城市群,促进大中小城市和小城镇协调发展”。
但让很多人不解的是,在城镇化的抉择过程中,市场规律明确地选择了“城”,为何决策层要把被市场否定的“镇”塞入战略序列中?
要回答这个问题,得把目光拉回到21世纪初。
要不要城市化
2001年的“十五”规划纲要,首次在五年计划中提出了“城镇化”的概念。“有重点地发展小城镇,积极发展中小城市,发挥大城市的辐射带动作用,防止盲目扩大城市规模”的解释,也为今天的城镇化战略奠定了理论框架。
这一时期,中国也发生了许多别的大事。比如,加入世贸组织,开启了中国融入全球化的新进程。
温铁军,当时是农业部农村经济研究中心研究员,后来成为“新左派”的代表性人物之一。从上世纪90年代后期开始,他频繁出国调研,为中国的城镇化寻找方向。
早些年,温铁军是个激进的城市化主义者,主张放开户籍,让农民进入城市,从而推动城乡结构的转换。
但温铁军又觉得,中国是个人口众多的发展中国家,不能简单复制欧美经验,还应该更多参考其他大型发展中国家的经验教训。
在孟加拉国首都达卡,温铁军看到过奇特一景:沿街一两公里,摆满了像大摇篮一样手工编成的竹筐,每个筐里装了一个人,头和脚在外边搭着。这些刚进城的农民,因为过度贫困,连搭一个破铁皮棚子的能力都没有。
在墨西哥城,找不到工作、没有住房的进城农民,搭建起了巨大的贫民窟。这是城市的黑暗地带,黑帮、毒品、暴力充斥其间。
在印度德里老城,温铁军看到满大街黑压压的人,感觉是“遇上了中国农村赶大集”。各色车辆见空就钻,似乎完全没有交通规则的概念。
德里老城是印度历代王朝的首都。英国人统治这儿后,发现人口密度之高,已经没法进行内部整治。遂在东南部规划了一个新德里,为老城分流。这种俗称“摊大饼”的传统城市治理模式,并没能减轻老城的压力,相反,如今新德里也出现了同样的问题。
在调研了三十多个国家后,温铁军最初激进的城市化观点发生了颠覆。他得出一个结论,“人口过亿的发展中国家,没有城市化成功的案例。”
但仅凭此,似乎还不足够说明,中国不能照抄西方城市化的道路。
城市化之弊
“城市化有三个元素:城市、工业和农村,很少有人思考这三者的利益关系,”温铁军以新中国成立初期为时间坐标起点,梳理答案:
当时,国内资本极其稀缺。中央形成决议,从农村提取剩余价值,以完成城市工业资本的原始积累,城乡二元结构,也是始于此。
城市提取农村剩余价值的办法有两个。一是压低供给城市的农产品价格,二是占用农村劳动力。
在温铁军看来,正是借助这两种形式,国家完成了工业化的原始积累。
李克强在硕士论文《农村工业化:结构转换中的选择》中,也表达了相似的观点。他分析,新中国成立后到上世纪70年代末这20多年里,中国工业化程度的提高,是以牺牲农业为代价的,或者说是采用了农业向工业增长支付费用的方式来实现的。这使得农民的负担过重,农村不仅被排斥在工业化进程之外,而且城市与农村的差距扩大。
“改革开放后,城市中的产业形成,就有了产业的集团利益,这个产业利益集团更多地占有‘三农’的剩余。”温铁军进一步解释,于是,就出现了资源要素大量流出农村。劳动力资源、土地资源被市场这个看不见的手,进一步组织到收益相对高的城市。所以,在改革开放后,市场化仍然导致劳动力、土地等农业要素净流出。
他用一张图来佐证他的观点。
“今天,人们热衷于谈论城市化的美好。但城市化带来的是不可持续,尤其带来的是‘三农’的不可持续。”温铁军说。
“另外,中国现在的超大型城市,已经占世界超大城市的四分之一;大型城市,已经占世界大型城市三分之一以上。数量上,已经到了一个极限。”在他看来,如果继续以“城”为重心,还要面临交通拥堵、贫民窟等城市病。
尽管招致了很多质疑,但温铁军的观点在当下颇具代表性。他觉得,应该重点发展广袤国土上的三万多个县级中心镇和建制镇,以此平衡城市化过程中的弊病。
这也与中央的城镇化战略暗合,“以小城镇(市)为发展重点。”
那么,“镇”能否发挥这种效应?
“镇”的畅想
今天,很多城镇化研究者,对上世纪80年代依靠乡镇企业支撑的小城镇模式充满了怀念。
在华中科大乡村治理研究中心研究员郭亮看来,那是一种更具内生增长力、也更利于城乡平衡的形态。
温铁军提供了一组数据:截至1998年,乡镇企业的增加值已占全国国内生产总值的27.9%。整个乡镇企业吸收劳动力就业达1.25亿人,占当年全国城乡非农就业总数的35.7%。乡村50%的新增非农就业集中在县城、建制镇和集镇周围,初步形成了约1.7亿的农村小城镇人口。
李克强在博士论文《论我国经济的三元结构》中,表达了对城市化费用过于高昂的担忧,上世纪80年代也提供了应对经验。“当时的城镇,主要依靠民间投资发展,用仅占全国基本建设投资4%-6%的资金,形成了相当于全国37%的城镇人口,有效地分流了大城市的压力。”温铁军说。
小城镇的企业在吸纳农村剩余劳动力的同时,还可以促进农民收入、消费的双增长,借此拉动内需。反过来,它又可以为地方中小企业提供市场。这种良性循环,也是李克强在许多场合表达过的期望。
他曾算过这样一笔账:目前我国城镇居民人均收入是农村居民人均收入的3.1倍左右,人均消费也是农村居民的3.1倍左右。如果一个农民真正成为城市居民,收入和消费至少将扩大到3倍以上。而在今后20年里,中国城镇化还可以提高约20个百分点,这意味着将有超过一亿的农民入城,所能创造的消费需求,无疑十分巨大。
不过,在许多发展中国家,并非所有入城农民都能赢得生活保障。那么,农民入“镇”能否有效化解这个问题?华中科大乡村治理研究中心主任贺雪峰给出了乐观的答案。
在他看来,农民从村庄进入附近的小城镇,迁徙半径小,成本也更低,“他能找到社会关系网络,心理适应性也更好。如果混不下去了,坐一小时车就能回家,也就是说,有退路。”
他提醒,上世纪80年代乡镇企业创造的农民“离土不离乡”模式,已经印证了这种可能。
不过,当年的乡镇企业群布局过于分散,占用了太多土地,工业污染也难以处理,以至出现了“村镇病”。未来,中小企业在城镇兴起,会不会造成相似的情况?又该如何化解?
还有另一些难题。比如,小城镇的投资回报率低,如何吸引中小企业落户?城镇化建设将占用大量农民的土地,如何让他们分享增值收益?
这些,都是以“镇”为重点的城镇化进程中,必须面对的难题。