理解中国土地制度:历史、现实与未来
——由《耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑》引发的思考
邢成举,高万芹
张路雄先生新近出版的《耕者有其田——中国耕地制度的现实与逻辑》一书由中国政法大学出版社出版。该书对于土地制度的历史、现实与未来走向的观点可谓是“旗帜鲜明”,这么说并不意味着本书只是固守于意识形态的旧有框架,而是拿出了充分的证据和足够的论证来支持自己的观点。该书通过对土地政策的变迁及其与农地现实之间的勾连与互动,给我们清晰地展现了土地变迁的当代中国史,也让我们对土地的未来走向有了自己清晰的判断和慎重的选择,那就是要坚定不移地继续坚持统分结合的双层经营土地体制,要坚持土地集体所有、分户承包经营的土地制度。
冯友兰曾经在《中国哲学简史》中提到:“在一个农业国家里,财富的首要基础是土地。因此,在中国历史上,一切社会、经济思想以致政府的政策措施都以土地的分配和利用为中心。”从这个意义上讲,中国的现代史就是土地制度变革的历史,而能否正确理解和认识历史则是摆在我们面前的棘手问题。我们对土地制度变迁历史的研究不仅仅是为了更完满地去理解和认识历史,更是从历史当中找到未来道路与变革所可能依赖的历史积淀。如何理解学术界和政策界关于土地制度未来走向及其现实安排走向的争论呢?一方主张继续强化集体所有的土地制度并要切实联产承包责任制当中的双层经营制度,而另一方则主张要扩大农民的土地权利,主要土地制度的私有化发展方向。看似不可调和的观点与争论其实只是因为出发点和研究视角的不同,而从本质上讲,只要是为着社会健康发展和多数农民获利的方向前进的话,都是可以坐下来讨论和交流的。以下,我们将作者讨论的问题归结为5个方面的思考,以集中展现作者在书中阐发的核心观点。
1、何为“耕者有其田”?
作者使用“耕者有其田”作为著作的名称,可见其对现有土地制度历史渊源的熟知和体认。耕者有其田,不仅仅是近代以来的社会发展与运动思想,更是古代社会就早已有之的一种社会理想,尤其是在农民社会当中。正如作者所言,“本人的观点基于一个简单的逻辑:耕地归耕作者所有是最合理的制度。因为这种制度最有利于调动耕作者的积极性。”(张路雄,2011:2)但是作者强调的“耕者有其田”并不仅仅局限于古代社会和传统社会的语境下,而是对其含义进行了辩证的理解和思考。随着工业化和城市化进程的发展,曾经为得到土地而欢欣鼓舞、热情高涨的农民,开始越来越多地走出了农村,也离开了土地。当费孝通先生在20世纪20年代感慨,中国还是“earthbound China”时,农民的社会流动程度是很低,而不足100年后的今天,农民的社会流动与分层已经到了无可附加的地步。当全社会都在为“留守老人、妇女和儿童”而疾呼的时候,农民并没有停下他们离开农村而外出打工的脚步。这被一些研究者称为是“离农化”现象。当越来越多的人开始走出农业而在消费主义聒噪下的生活逻辑中寻找更多的收入和金钱时,农业本身出现了衰退的迹象,抛荒、产量下降、品质下降等都是农业衰弱的表征。随着,农业劳动力的外流和转型,农业出现了“老年化”和“女性化”的趋势。随着离开农村人口的增加,一部分耕作者变成了土地的出租者,其变成了地租收益人;而同时还有另一部分人,留下来了,变成了从他人手中租入土地从而改善其农业经济境况并坚守着农村的广阔天地。曾经的土地耕作者的分化使得耕地与耕作者发生了分离,而这种分离是不利于“耕者有其田”原则实现的。为什么这么说呢?“耕者有其田,这个概念中还包含着一层意思,就是不耕者不能占有耕地。”(张路雄,2011:2)只有同时满足了让愿意耕作者拥有土地,同时不愿意耕作者不能占有并闲置土地两方面要求的情况下,才能够真正地实现耕者有其田的制度。
耕地对于农民来讲,是一种基本的社会保障,也是实现生存经济的物质基础。之所以,强调耕者有其田是因为,在以往,农民的基本生活就是依靠农业和土地的,若是没有耕地就没有了生存。耕地的意义不仅仅体现了对个人农民生命与基本发展的价值和意义,同时也体现出对社会稳定和政府执政合法性的巨大意义。对于新中国来讲,耕者有其田是中国共产党的一种承诺,同时也是获得群众认同与支持的战略手段,因而在建国之初实行的是小农的私有土地制度。但是,复杂多变的社会政治环境以及国际环境的变化都使得小农土地私有制度并不符合建国初期的经济与政治要求,因而耕地制度先是变成了集体所有、生产队经营再到集体所有集体经营,到最后的集体所有,农户承包经营的土地制度。土地制度的变化体现了时代的烙印,同时也给农民的土地耕种带来了不同的影响。但是总体而言,我们对耕者有其田原则的坚持和落实还是较好的。不过,新的社会形势比如打工经济的不断深化以及从事农业生产的机会成本的不断提高使得耕者有其田只是变成一种理想层面的“社会事实”,而少有人对此进行客观而充分的研究。张路雄先生则对这个问题进行了很深入的探索和挖掘,其将耕者有其田的原则进行了二分并且指出,在工业化和城市化发展的背景下,离农者占有土地的情况对真正的土地耕作者是不利的。我们可以理解其含义也就是,耕者有其田并不意味着耕者的身份不会改变,也不意味着耕地就是简单的平均主义,而是有选择有侧重地给予并保护耕者的耕作权利。正是因为,耕者身份的变化,所以耕者有其田的原则并不是建立在长期不变的土地承包期限基础上的。
2、耕地长期承包到底是对谁有利?
从国家政策的角度讲,耕地长期承包是为了调动耕作者的积极性。或许在政策层面,其在早期是发挥了调动耕作者积极性的效果的。不过,在农民出现分化即出现纯农业经营户、以农业为主的兼业户、以非农业为主的兼业户和非农业经营户的情况下,土地承包期的延续并不足以跳动大部分农民的耕地种植积极性。十五届三中全会决议中对土地的意义是这样强调的,“土地是农业最基本的生产资料,又是农民最基本的生活保障。稳定土地承包关系,才能引导农民珍惜土地,增加投入,培育肥力,逐步提高产出率,才能消除农民的后顾之忧,保持农村稳定”。在张路雄先生看来,这些表述的基本逻辑是:“长期承包就是为了调动农民的生产积极性,只有承包关系长期才能调动农民的积极性”。 (张路雄,2011:3) 在作者看来,长期承包关系并不能保证调动农民的积极性。为什么呢?作者认为:“当承租者与耕作者分离时,如何坚持承包者与耕作者一致的原则。而目前,在高速城市化、工业化的时期耕地承包者与耕作者的分离是必然的,而且数量和比例也会越来越大”。 (张路雄,2011:4)这样的情况在作者看来,就产生了与耕地长期承包本身相矛盾的效果。因为,在一些农户不从事农业生产并开始出租土地的情况下,也就不存在调动耕作者积极性的问题了。
政策最初动机与期望效果的实现是有一定的前提条件的,当这些条件不再存在或是改变的时候,政策设计的最初设想与期望的效果就无法实现了。土地是农业的最基本生产资料,这是毋庸置疑的。但是土地是否还是农民的最基本的生活保障,或者说土地是否还是所有农民的最基本的生活保障呢?这就需要我们思考了。经历了改革开放后30多年的市场化历程和工业化发展过程后,农民早已经不是均质性的社会成员而是发生了明显的经济与社会分化。一些农民彻底脱离了土地并从农业之外获得其全部的生存与发展资料,同时大部分农民的生活来源和开支则以农业外收入构成。正是从这种变化的社会背景与农村场域上讲,我们才对耕地长期承包对调动农民积极性的问题进行了反思和重新的研究。只有对变化的社会形势与农民分化状况进行理解,我们才能理解张路雄先生对耕地承包30年不变的质疑和批评,而这种情况所反映出的政策层面的“一刀切”现象则是作者更为质疑和批评的。其对新中国以来土地制度政策变迁过程的历史回顾与总结,使得作者发现土地制度方面的政策越发地表现出了“一刀切”的特点。作者之所以反对30年不变的土地制度,还有另一层面的含义即在本质上实现耕者有其田原则的基础上反对长期土地承包。为什么呢?长期土地承包制度稳定了土地租出者的稳定感,也让他们没有什么后顾之忧,但是对于那些希望更多地租入土地并扩大自己经营土地面积的农户,他们因为无法获得较为长期的土地承包和流转合同,而缺乏足够的稳定感,这样就没法子调动其积极性。这样看来,长期土地承包制度没有实现对耕作者的真正调动积极性和给予稳定感,而反倒是对非耕作者和离农者进行了保护和鼓励,其最终的结果是“耕者有其田”的无法实现,农业的安全也不能保障。正如作者所分析的那样,导致政策及其现实结果之间矛盾的原因在于,“一种是,没有考虑到城市化、工业化引起的人口和劳动力的转移,没有看到耕作者与承包者的分离。另一种是,明明想实行耕地私有,但又不好明说,只好实行长期承包。”(张路雄,2011:2) 当承包者与耕作者出现分离的时候,长期承包政策调动的并不是耕作者的积极性,也就不能充分发挥和合理使用土地资源,而调动承包者也就是土地出租者的利益则并不是对耕作者积极性的发挥,也不能优化土地的培育和科学使用。
3、什么样的制度可以更好地实现“耕者有其田”的原则?
所谓更好地实现耕者有其田的原则是指,这种制度既能够实现耕作者合理地占有耕地,不耕作者不占有耕地,同时又能够避免在城市化和工业化发展过程中出现的土地抛荒和耕作者无法扩大耕地经营规模的问题。作者认为,这样的制度就是耕地集体所有、分户承包经营的制度。尽管改革开放以来,我们实行的就是这样的制度,但是其具体制度并不是十分明朗的。作者多年的研究发现要使得该制度发挥有效的作用,我们应该坚持一些具体原则:首先是,承包者的耕地只要一直在耕种,就可以由该农户一直承包。耕者有其田一定要保证耕作者对土地的占用和使用是保持稳定的。耕地调整制度其实就是为了让耕作者占有土地和非耕作者不能占有土地,或者是为了尽可能均衡地占有土地而实行的一种制度。而在二轮土地延包之后,村组的土地调整权利被终止了,其造成的后果是:土地不仅仅出现了越发严重的耕作者与承包者的分离,同时也出现了耕地资源的浪费、破坏和不合理使用。土地调整权利是土地集体所有的基本内涵,但是集体无法调整土地的使用,土地集体所有制度就变成了一种名义上的制度。土地不仅仅肩负着保证农民基本生活的责任,同时其还要发挥为集体大众提供基本公共品基础的作用。以往在村组内部进行道路和公共工程建设时,不需要跟农民就征地补偿进行谈判,也没有征地补偿,只要通过土地调整就能够解决农民土地不均的问题。而现在则是只要有一户农民不愿意自己土地被占用,工程和公共品就没办法提供。这就出现了“反公地悲剧”的现象。
耕作者占有耕地也意味着不耕作者不能占有耕地。集体应该有权利收回不耕地自己承包地的农户的耕地。对于那些进行城市并顺利转化为市民的农民,集体收回其承包地是容易被接受的。对于连续抛荒的土地,集体有权收回并将其转让给耕作者继续使用。集体所有、分户承包经营的制度还意味着应该适当地有地方性地确定承包期限。既然土地是集体所有,承包期限的问题就应该交给集体来决定,或者说是交给村集体当中的多数成员来决定。之所以强调,有区别且地方化的耕地承包期限,是因为不同地域的种植情况和轮作期是不同的,同时承包者不耕作土地的情况也是多样的,如果一刀切地使用30年不变的政策,则集体就无法调整土地。而若是将土地承包期限变短一点,则集体就能够在下个承包期到来的时候调整土地。不耕作者的土地调整给务农户使用,而土地则仍保留有该农户返回耕作的权利。在上世纪80年代的相关文件规定中,集体的土地调整权利是比较明确的,抛荒或是连续几年不耕作的话,集体可以收回耕地,甚至还要进行一些经济处罚。但是随着时代的发展,政策层面对集体土地权力的表述越加地模糊和暧昧,最终是集体土地权力的极大萎缩和扭曲。作者对台湾和日本土地的研究发现,耕地私有制既不能保证耕地有其田原则的实现,同时也不能将耕地有效地集中在愿意务农的农户手中从而实现规模经营。因此,笔者强烈建议:“要咋现行制度中扩大集体经营层次的作用,尤其是在发包和收回承包地方法的独特职能。这是中国农业健康发展的必要条件。”(张路雄,2011:8)因此,对于未来的发展道路,作者给我们指出的还是要继续坚持统分结合的双重经营体制。
4、农民的土地使用权侵占集体土地所有权?
在农民当中非农业兼业农户不断增加,同时非农户和非经营户不断已经不断增加的情况下,不进行农业生产,出租、荒芜和进行工业生产的土地面积将不断增加,这样中国粮食安全的问题就成为了一个现实的问题。当我们面对这样的一种糟糕情况而无法对土地进行调整的时候,这就是农民土地使用权利对集体土地所有权利的侵占了。“按照法律规定,在30年承包期内,集体几乎没有任何权力。而承包户都有着30年以内的所有权力,甚至可以一次性出售30年的土地使用权。”(张路雄,2011:10)这种农户自发的土地流转对于规模经营和连片经营是没有什么正面效果的。而村集体无法进行土地调整,则让土地效益与功能的充分发挥受到了限制。作者认为中国的集体土地是世界上少有的土地制度,这种制度具有诸多的优越性。这种制度的良好使用可以使得既能够给耕作者提供长期稳定的使用权,同时也可以调整非经营和使用的土地,从而在人口流动的背景下实现务农规模的不断提升。
但是现有的政策则使得集体无法调整农户承包的土地,在法规禁止村组集体调整土地的情况下,我们看到的是农户从土地承包权引申而来的类似物权的土地权利。集体土地权利在农民分化与农业离散发展的情况下必须得到加强,要给集体赋予调整土地的权利,同时还要赋予集体收回抛荒地的权利,以使耕地充分利用。最后是,赋予集体在经过全体成员讨论,确定承包期限的地方期限并确定承包形式的多样化。强化村集体的土地调整权利还意味着完善双层经营体制。农户在许多的生产环节无法独立操作,无论是农田水利建设,统一品种、播种、农田植保等都是需要集体发挥重要作用的。在农民分化与分层的情况下,政府应该制定相关制度和法规以对耕作者的诉求予以保护,只有这样才对务农者有利。正如作者所建议的,“对不在村、在村但不务农的农户与务农的农户,在社员大会上的投票权应有所区别。”(张路雄,2011:13)如果说,农业本身的弱势地位是为了保证弱势群体生存与发展的基本保障的话,相对来讲,从事农业发展的群体都是比较弱势的,也就是说务农者一般比非务农者弱势。因此,耕者有其田的原则必须以是否从事耕作为标准对务农与非务农者的土地及其耕作进行区别对待与管理。
5、土地制度是否发挥了调解人口自然增长的效果?
中国土地制度之所以坚持现在的“增人不增地,减人不减地”的政策,也是想通过土地来调解人口的增长率,以稳定不变土地面积以及不断深化的人地矛盾来限制人口的过快增加。这在政策初期也是可以发挥作用的,因为人口的再生产与家庭的更替主要是依赖农业生产来源,那个时候农业生产与农业资源是农民可以获得主要生产与发展资料。而随着时代的变化,农业之于农民并非生存与发展的全部,而是变成了获取生产与发展资料的一种补充性途径。只是对于那些纯粹的务农户,土地才能够发挥控制人口的效果。
随着计划生育制度的长期而深入的实施,全国大部分地区农民的生育观念已经变得相当现代,尤其年轻夫妻对国家的计划生育与优生优育政策执行得很彻底。他们没有了传宗接代的观念,也没有了重男轻女的思想,反倒是更偏爱生育女儿,因为这可以减轻父母为子女未来进行婚嫁的压力。同时,一些地区在宗族结构、民间信仰与面子竞争的强大压力下,仍旧没有在很大程度上改变传统的生育观念,多子和男性生育偏好依旧明显,笔者调查过的河南信阳新县和江西赣南安远县都是这种情况的例证。因此,土地制度的稳定与不能调整并不能在现在以及将来发挥有效的生育调节与控制作用,因而土地制度长期稳定的正面功能与意义是日益减少的。因此,我们需要重新思考土地承包关系长期不变,且全国统一要求执行的合理性。目前的土地制度是对土地出租者有利的,而对继续耕作者的保障则是欠缺和不利的。农业生产是有真正的耕作者进行的,而并非是所有的土地承包者,所以我们要保障生产就要保障就要保护耕作者的利益,无论是承包期限还是流转模式,还是土地经营模式的选择都应该在确保真正的生产者利益的基础上出台,这样才是对中国农业生产发展的负责与保护。
(注:所评著作为:张路雄著,耕者有其田:中国耕地制度的现实与逻辑,北京:中国政法大学出版社,2011年11月)