•      村民民主自治,是社会主义民主在广大农村最广泛的实践,是推动农村发展、促进农村和谐的基础性工程。新时期以来农村人口的大规模流动,对于民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容的农村民主自治产生了深刻影响,特别是随着新型城镇化的深入推进,农村人口向城镇流动,特别是向城镇转移的速度会进一步加快,村级民主自治将面临更多的新问题、新情况。在农村人口加速流动的形势下,如何改善和加强村级民主自治,是值得研究探讨的重要问题。

    一、人口大量流动带来了农村社会的深刻变化

    农村剩余劳动力向城市大量流动,是改革开放后我国社会发展的主要现象。据有关部门统计,当前主要生活在城市的农村户籍劳动力在2.6亿左右。这些人口大部分来自于中西部欠发达地区。以尚义县为例,全县19.4万人中,常年外出务工的人口保持在3.5万人左右,加上因各种原因在本县及邻县周边城镇常年居住的人口,远离户籍所在村庄生活的人口总数接近5万人,超过农村劳动力的一半以上。农村人口的流动,特别是青壮年人口的大量外出,带来的影响是深刻的:

    村庄空心化。外出务工给农民带来了更多的工作机会、更好的工作收入。2012年尚义农民人均收入4484元,其中工资性收入2060元,接近总收入的一半,在农民收入四项构成中,近年来增长幅度虽然相比转移性收入较小,但远远高于经营性和财产性两项收入。可以说近年来农民收入的增长主要得益于工资性收入的增长。农民收入的增长却没有带来农村的繁荣和发展,绝大部分外出农民选择在城市生活,或者在城镇购房居住。全县622个村庄中接近三分之一的村庄常住人口在50人以下,已经处于自然消失的状态。除了14个乡镇所在地,其它村庄都有大量房屋常年无人居住,一半的村庄房屋闲置率超过50%以上。

    人口老龄化。外出人口多为青壮年,相较在村人口文化素质也相对较高。特别是农村出身的大中专毕业生选择在城市生活,城市已经成为农村人才的“收割机”。加上农村学校的撤并,全县学校数量迅速下降,全县初中只余下5所,小学只有18所,其中县城4所,除乡镇所在地外,只有一所村庄有小学,外出就读与跟随陪读,使儿童和青壮年妇女也基本在村庄消失,曾经的农村“386199”部队,逐渐只剩下“99”部队,部分村60岁左右的老年人都属于年轻人。

    情感疏离化。农民收入和就业的多元化,导致了农村社会的陌生化和疏离化。空间距离的加大,外出人员乡村认同感明显降低,回村定居的意愿很少,对村庄事务关注度相对降低,彼此之间联系极少,彼此不再熟悉,同村“陌生人”成为寻常现象。生活条件和经济条件的提高,使得农民的独立性增强,日常接触的减少,日常生活的疏离,造成了邻里感情上的陌生。乡村“熟人社会”已经变成了“陌生人社会”。在村人口因为年纪较大,基本只关注自身养老,对村庄建设和发展关注度也急巨下降。相互守望的纯朴关系已经接近消失,日常互助的需求变少,关系越来越疏远,交往更加工于算计,无偿的帮助已经被有偿雇用取代。血缘关系也相对淡漠,攀亲访亲成为老年人的回忆。

    利益多元化。农村利益主体愈加多元化,农村原有居民、外出务工人员、外来创业人员形成了三个不同的利益群体,特别是外来创业人员,虽然数量较小,但一般租占村庄中的大量土地,并大量投资,这三类人群的利益焦点明显不同,即使同一群体中由于各成员的社会地位、经济实力彼此不同,利益关注点也各不相同。农村利益结构多元化,经济利益诉求成为当前农民的最主要诉求,随着城市文化的扩散,农民的自我意识和维权意识日益强化,政治、社会、环境等其它诉求也正在快速增长。表达方式日益多元化,利益表达逐渐公开化,越来越多的人通过网络等公共舆论媒介甚至采取直接行动来表达自己的利益要求。

    二、农村民主自治经受着巨大考验

    农村人口大规模流动对农村产生的影响前所未有,村民自治的社会基础发生了巨变,村庄社会结构不断变化,人与人之间的关联模式日益变更,给村民自治实践和研究带来了新问题和新挑战。

    一是农村干部素质整体下降。大量高素质的青壮年外出务工,村干部的选择面明显变窄。当选的村干部年龄偏大、文化水平偏低、思维观念偏旧,很难承担起全村引领致富、推动发展的重任。一家一户的分散经营,农业税费全面取消,大量人口的外出务工,村务对村民利益的直接影响已经明显降低,村干部谁当谁不当无所谓,外出人员回村投票成本太高,近年来由于严格选举程序,通过信件、电话等形式进行委托投票程序相对繁琐,参选人往往采用雇车接送、免费招待,甚至给钱给物,让亲朋好友回来为自己投票,给宗族势力操纵选举留下了空隙。当选村干部职务补贴低,一年收入不如一月打工收入,临时性打工比较普遍,特别是一些村两委主要干部的外出务工,如支部书记、村委会主任、村会计的外出务工,很可能造成村务的较长时间停滞。近年来,村干部弃职现象也开始出现,而村干部后备干部人选更是难以选择。

    二是民主决策、民主管理难以进行。大多数不在本村居住的村民觉得村内事务与已无关,事实上参与的难度也相当大,既不想去过问,更不会积极参与。为规范村务运行,去年以来尚义县推行了村代会、村监会常设,村代表常任制度,但个别人口较少的村庄,常住人口有的不到10人,都是七、八十岁的老人,根本选不出村民代表。在村务管理中,群众最为关心关注的是如何脱贫致富,所以关注与经济发展有关的事项,特别是能给自己和家人带来直接经济利益的事项,其它意愿不明显或者没有。外出村民的意愿表达存在困难。在国家政策的落实上,群众更关注各种优惠补贴、政府投资的公用项目,而不关心计划生育等法律法规的落实。在村务运行上,群众更关心有关资金支出、项目投资等和钱有关的事项,无关钱的事项一般不过问,开个会都难以召集,村内想通过事项要开会,必须以村内建设、村内收支为由头,搭车开会。对于需要村民出资的村内事务,村民大多存有逆反心理,甚至对于事关全村发展的道路修建、饮水工程、公共设施完善维护等项目都有相当的抵触情绪,“一事一议”难以通过,工作难度很大,村庄发展需求与村民自身利益考量之间存在一定冲突。

    三是村务监督流于形式。因为留村人口减少,素质降低,村务参与的意识和民主意识明显减弱,对村务关注度较低,过程监督没精力也没能力,结果公开的事项很多也看不懂,村级事务根本得不到有效监督。外出人口对村内事务也没时间、没机会进行监督。村务公开明显地重形式、轻内容,重一般性问题、轻敏感性问题,“只为公开而公开”,只要“上了墙”就万事大吉,主要是应付上级检查。监督力量的不足,给村干部操纵村务留下空间。尽管近年来尚义县推行了村财乡管制度,村级财务支出必须由村监会审核、乡财政所审查、乡镇领导签字,才能下帐,在部分财务管理混乱的村推行了“五瓣章”制度,村级开支必须村监会五人小组分别盖章,才能通过,因村级财务纠纷、村干部作风问题下降了87%。但是外出人员缺乏了解、监督村务的渠道仍是现实问题,许多因村务引发的矛盾和问题实际原因大多为村民误解。

    三、人口大流动背景下农村民主自治应该因势而变

    随着新型城镇化的推进,人口流动将更加频繁,自由流动、自由迁徙的崭新时代正在出现。全面推广的土地确权、逐渐深入的户籍改革,会使农民进一步摆脱向市民转变的制度束缚,获得在城市定居的物质基础。同时,广阔的农村发展空间,也会吸引更多的城市人口进入农村创业。从整体上说,农村人口在今后一个时期内将呈现持续减少,并经常变动的状态。有效应对农村人口变化,改进农村民主自治,是一个相当紧迫的任务。

    一是要优化自治组织配置。在常住人口逐渐减少的情况下,特别是面对部分“空心村”、“老龄村”将逐渐消失的现状,对行政村级建制进行撤除合并,这样不仅可以降低管理成本,也可以缓解村干部来源不足、素质不高的问题。暂时不宜撤除合并的,但明显设置不当的,也可以采用村“两委”主要领导跨村任职的方式加以解决。另外,在村“两委”设置上,因地制宜,在常住人口较少的村庄,推荐采用“两委”干部交叉任职,甚至是“两委”合一的方式精简村级管理机构、减少村干部职数,降低村级管理运行成本。

    二是要拓宽自治参与途径。在不突破现行法律制度的基础上,尚义县采取乡镇干部户口迁入、大学生村官入户的手段,竞选村委会成员,甚至是村委会主任、支部书记。从实际看,虽然目前外来流入人口大多没有落籍本村,但特别是外来投资者与所在村发展的利益联系却较多,也具有很强的参与愿望,在条件允许的情况下,可以让流入人口适度参与村务管理、监督,甚至可以考虑将自治主体扩大至常住人口,可以参与选举、决策、管理、监督全过程。

    三是要不断丰富自治手段。大量人口流动进城,很大部分在村生活,这种现象将长期并存。应针对流动农民的活动特点,根据各地不同特点和条件,在设立村务公开栏、设置意见箱、公布联系电话、张贴宣传标语口号等传统方法和手段的同时,把网络通讯等信息化手段引入村民自治,充分利用手机短信、电子邮件、村务网站、村务公开博客等方式及时发布村务公开、民主决策、民主管理等信息,有效突破地理距离限制,增强村民自治工作的真实性、时效性和透明度,让外出农民及时了解村务运行情况,方便地参与管理监督,为流动农民参与民主决策、民主管理和民主监督提供便利条件。

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