如何治理上访钉子户?
近些年来,信访问题愈来愈成为国家治理的难点问题,其中的核心问题又是如何治理上访钉子户的问题。信访难题之所以形成,既与现行的信访体制的固有缺陷有关,也与未能准确认识上访钉子户的性质相关。有效治理上访钉子户,应在全面认识钉子户的利益诉求、行为逻辑的基础上,适当调整信访治理体制。
1.上访钉子户是如何形成的?
上访钉子户的形成既是基层治理弱化的结果,也是信访体制形塑的结果,假设基层治理比较有力,大部分的基层矛盾、纠纷就不至于涌入信访轨道,假设现行的信访体制无法提供纠纷解决的功能,也无法满足钉子户的利益诉求,以利益追逐为目标的闹访、缠访的信访专业户也不会形成。
新中国成立初期,信访体制只是既有国家治理体制的补充,其主要功能在于为群众提供表达诉求的通道,但真正解决问题仍需通过正式的官僚体制。随着政治运动的开展,信访往往成为群众揭发的重要渠道,因此,信访成为冲击官僚体制的重要手段,但是,信访体制并没有完成科层化,也没有将既有的官僚体制的治理功能取而代之。总体上说来,信访制度的重要特点是,它只是国家治理体制的补充,很大程度上属于群众路线的一部分,属于一种政治制度安排,而非独立的治理体制。
但是,近些年来,信访制度越来越体制化,已经成为国家治理体制的重要组成部分。一方面,农村税费改革后,基层治理能力不断弱化,原有“小事不出村、大事不出乡”的纠纷解决机制渐渐失效,越来越多的基层矛盾开始通过信访体制上交;另一方面,为了减轻上级机关信访的压力,国家着力将信访制度规范化,越来越嵌入到原有的官僚体制中。2008年,为了应对愈来愈严重的赴京上访大潮,中央有关部门做出了关于加强对在京非正常上访行为依法处理工作和完善非正常上访人员劝返接回机制的实施意见,其核心机制是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则,维稳、截访/接访成为基层政府的中心工作之一。
由于信访制度只完成了工作机制的官僚化,上下级之间构筑了一套压力型体制;与此同时,信访制度未能提供一套行之有效的工作方法,它无法对信访问题有效地分类治理,因此,信访权利与信访秩序之间存在巨大张力。一方面,信访体制承认群众上访的权利,另一方面,基层政府负有规范群众上访秩序的责任,一旦出现非正常上访,需要追责的往往是基层政府,而非访民。为了免于追责,基层政府倾向于息事宁人,尽量安抚上访群众,这就为“信访经济学”创造了空间:一些机会主义者瞅准信访制度的缺陷,倾向于非正常上访,以迫使基层政府作出较大的让步,从而获得更多的利益。吊诡之处在于,越是老上访户,越是能掐准基层政府在信访制度中的痛处,也越是能获得更大的利益,一批闹访、缠访的上访专业户开始形成,是为上访钉子户。
2.上访钉子户的诉求
很少有上访户一开始就具备钉子户的特质。上访钉子户的形成,需要具备特定的条件,比如,上访户需要有坚毅的性格,熟悉具体政策,尤为熟悉上访流程。大体说来,大多数上访钉子户并非一开始就是无理上访,他们多少有些冤屈,因此,支撑其闹访、缠访的必备条件往往是一股气。在这个意义上,上访钉子户的诉求大致有三类:获取经济利益、恢复名誉,“出气”。
获取经济利益的上访钉子户最多,也是最能表现当前信访体制缺陷的方面。这种类型的钉子户一开始或许只有普通的利益诉求,且已得到了满足,但是,在与各级政府打交道的过程中,钉子户慢慢发现了“信访经济学”的基本原理。这一原理在于,基于社会主义意识形态,在最低限度上,只要上访,表达自己的困难,一般都可以从政府获得一定的经济救助,且不会受到任何追责,并且,上访越多,诉求越频繁,获取的经济利益就越多。假设上访户的技术较为娴熟,比如,选择在特定时间以特定方式上访,基层政府的维稳压力就比较大,这样,无论上访户是否有足够的理由,都可以获得不菲的经济利益作为补偿。如果一个地方的官民矛盾较复杂,这些有经验的上访户还可以通过“代理”普通访民上访,成为维权精英,既获得代理费,又可以进一步从地方政府手中获取经济利益。
要求恢复名誉的上访钉子户往往属于“历史遗留问题”,上访户的直接目的并非获取经济收益,而是恢复名誉并享受相当政治及经济待遇。近些年来,这一类型的上访钉子户已慢慢减少,但相似的上访钉子户不断涌现。比如,退伍军人待遇问题,民办教师待遇问题,老村干部生活补助问题,就上访户的诉求而言,这些上访理由基本上是历史造成的,由于没有相关配套政策,地方政府没有权力,也没有能力满足上访户的诉求。在统一的国家政策没有出台之前,地方政府倾向于在别的制度渠道内给予安抚,比如,对这些群体中的上访积极分子额外安排低保指标;一旦政策配套齐全,这类问题就可以基本解决。麻烦在于,此类问题具有群体性,而这些群体在争取权益的过程中,已有相当组织性,因此,即便政策上给予适当解决,满足这些群体的部分诉求,也不能终止这些群体的上访行为。因为,一旦这些群体认为政策不能反映其利益诉求,继续上访就在所难免,比如,一旦国家的提高工资标准,这些群体就会跟着要求提高待遇。在这个意义上,这类上访群体的利益诉求没有上限,因此,他们一定是上访钉子户。
“出气”是基层矛盾纠纷爆发最为常见的理由之一,当事人基于对情理、公平的理解,判断自己受到了不公,因此需要“出气”。在民间纠纷解决机制较为完备的乡土社会,村民的“气”可以通过村落公共空间释放出来,可以特定的公共仪式抚平村民的不公感。但是,随着信访机制越来越完备,一些学者甚至主张进一步完善信访的纠纷解决机制,很多基层的矛盾纠纷进入了信访渠道。很多案例表明,情理和法理之间往往存在巨大裂痕,信访制度并不能为上访者提供“出气”的渠道。更有甚者,一些上访者因为不能获得政府的道义支援,很容易将“气”撒在基层政府身上,他们也就成为追寻抽象正义的上访钉子户。
绝大多数上访钉子户都秉持着特定的公平观,都有相对剥夺感,因此,经济利益的诉求并非上访的唯一取向。即便是那些谋求经济利益的职业上访者,在上访过程中也有一套符合社会主义意识形态的情感诉求,比如,要照顾自己的家庭困难,自己在历史上为国家做出贡献,现在需要国家补偿等等。某种意义上,上访钉子户的这些情感诉求,并不主要来自于其特定的生活遭遇,而是基于对抽象的社会正义的理解,而这恰恰是作为纠纷解决机制的信访制度所无法承受的。只要把信访制度定性为维稳或纠纷解决机制,它就不可能回应一些上访户的政治或情感诉求,上访钉子户的存在就不可避免。
3.信访制度的内在矛盾
由于信访制度并不可能真正解决部分群众的上访诉求,因此,信访秩序与信访权利之间的矛盾就不可避免,基层政府就不得不承担起治理上访钉子户的责任。从常理来看,在和谐社会的背景下,“维稳”是非常态的,但因为信访制度中压力型体制的存在,使得治理上访钉子户具有“维稳”内涵,基层政府被迫启动非常态的治理机制。地方政府面临的矛盾是:单一的治理手段难以匹配刚性的“维稳”任务。
信访工作中的“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”的原则是一条典型的科层设置,其最终结果只能是基层政府承担维护信访秩序的责任,置身事外的主管部门则只考虑考核目标的设置,故有维稳工作一票否决之说。维稳任务的刚性主要表现在,信访秩序主要着眼于控制非正常进京上访行为,“正常”与“非正常”的分类过于简陋,地方政府无法对此进行有效治理,事实上,信访类型包括两个层次,一是现象上的“正常”与“非正常”归类,是集体上访还是个体上访、是有理上访还是无理上访、是老上访户还是新上访户,对界定非正常上访有重要意义,同样是非正常上访,一个有理的超过5人的集体上访,可能要比无理的只有一个人的老上访户要容易解决得多;二是性质上的“违法”行为与两种矛盾类型之间的关系,“非正常上访”是一个中性词,无法对至关重要的矛盾性质进行定位,某种意义上,只要是非正常上访,都不同程度存在违法行为,但是,大部分非正常上访行为并不能采用专政工具镇压,因为绝大多数上访背后的问题都是人民内部矛盾,而一些无理上访,即便其上访行为是正常的,却也可能反映一定程度上的对立关系。由于对非正常上访,尤其是赴京上访存在刚性规定,反映在考核指标上就是,一刀切地将赴京上访视为地方维稳工作不力的表现,在此情况下,地方政府也只能按照实用主义的逻辑用尽一切办法控制赴京上访行为,而不顾这些上访行为及其背后矛盾的复杂性。
维稳任务的刚性还表现在,将信访秩序维护的常态机制发展成维稳应急机制,迫使地方政府在短时间内解决问题。从中央到地方组建的处理信访突出问题及群体性事件联席会议本非常态工作机构,更接近于应急预案,但2008年将完善在京非正常上访人员劝返接回机制纳入其中之后,截访问题却主导了联席会议的工作,省、市两级联席会议成立了驻京劝返工作组,共同负责在京非正常上访劝返工作。很显然,处理群体性事件的应急机制主导了截访工作,极为强调时效性,其中规定,凡从北京、分流中心接出的非正常上访人员,当地联席会议驻京劝返工作组三小时内接走。超过三小时未接走的,通知当地联席会议办公室主任;超过四小时未接走的,通知当地党委或政府办公室主任;超过五小时未接走的,通知当地联席会议召集人。一些敏感时期,各地还应根据实际工作需要,从人力、物力、财力上加强驻京信访工作,健全工作机制,配强工作人员,保证工作用车,提供必要经费,落实相应措施。
由于截访工作具有应急机制的特征,对于地方政府,尤其是基层乡镇政府而言,出现任何一起赴京上访案例,都无异于一个重大事件,都应举全镇之力去应付。问题是,对于真正的应急事件而言,地方政府可以调动一切可以调动的行政力量,包括武装力量去应对,但赴京上访问题却不可能调动过多的行政力量,只能在常规行政力量范围中去解决具有准应急特征的问题,截访手段显得过于单一了。截访的准确表述是“劝返”赴京上访人员,所使用的方法只能是教育说服,严格说来,截访工作不可能有任何的行政强制力。问题在于,但凡赴京上访的人员,很大一部分是经过多次“教育”死不悔改的长期闹访、缠访人员,要在其在京非正常上访期间说服其回原籍,几乎是不可能的,因此,几乎所有截访工作都带有强制性。
4.治理上访钉子户
由于刚性的截访任务是不可改变的,相反,随着信访形式越来越严峻,各地的信访(维稳)工作的刚性越来越大,地方政府只能把单一的“教育说服”方法发挥到极致。比较简单,也是最为常用的办法是在“情理之中、法度之外”的前提下,以照顾困难的名义给予上访户经济补偿,此即所谓的“人民内部矛盾人民币解决”。可问题是,这一办法往往治标不治本,是备受诟病的“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”病症的根源。很显然,这一办法还需要其余的工作方法加以配合,地方政府为此发展出了一套行政技术。比如,实行定领导、定专人、定方案、定时限的“四定”责任制度,切实做到案案有人管、件件有人办、事事有结果。采取包调查、包处理、包息诉、包稳控的“四包”办法,将人员稳控在当地。为了对重点对象做到二十四小时监控,很多地方在监控过程中出现了许多闹剧,比如,在敏感时期为了防止上访户进京上访,采取人盯人、陪吃喝、塞“红包”、免费旅游等方法息访,河北省鹿泉市大河镇杜童村甚至还爆出在上访户门口安装摄像头进行监控的新闻。即便这些办法都加上,仍然不能解决赴京上访的问题,并且,一旦已经发生了赴京上访,短时间内很难运用这些行政方法,因为它无法保证上访户会相信地方政府,乖乖地被劝返。
很显然,仍然应该找回地方行政的强制性。根据公安部《公安机关办理行政案件程序规定》(2006年公安部令第88号),对实施违法行为的非正常上访人员,如由违法行为人居住地公安机关管辖更为适宜的,可以由居住地公安机关带回依法处理。地方政府可以援用的主要法律依据是《治安管理条例》,赴京上访人员在重点地区非正常上访的,可认定为扰乱公共场所秩序,按以下规定处理:对初次实施的,予以登记、训诫;对再次实施的,处以警告或二百元以下罚款;对第三次实施的,处五日以上十日以下拘留,并处五百元以下罚款;对聚众实施的首要分子,或教唆、引诱他人实施的,初次实施即可直接处十日以上十五日以下拘留,并处1000元以下罚款;对屡教不改、情节严重的,依法实施劳动教养;构成犯罪的,依法追究刑事责任。尽管有法可依,但地方政府并不愿意启用这些强制措施,原因有二,一是真正符合采用强制措施(拘留或劳教)的案例极少,道理很简单,这些措施只适用于少数老上访户,也即至少是第三次上访的人员,但老上访户往往有经验,轻易不会违反法律,而那些新上访户又只能采取训诫、警告等非强制措施,况且,2013年初,中央政法工作会议宣布将改革劳教制度,上访人员不再适用劳教;二是即便对少数屡教不改的老上访户采取强制措施,可能达到“处理极个别,教育大多数”的目的,但对老上访户本人而言,教育意义同样不大。
由此看来,由于信访制度改革的取向越来越倾向于将之定性为纠纷解决机制,导致信访体制无法回应部分上访户的政治和情感诉求。由于信访制度的完善,使得它具备了压力型体制的典型特征,这不仅创造了信访经济学,产生了上访专业户,还让基层政府在信访秩序与信访权利之间无所适从,单一的维稳手段无法匹配刚性的维稳任务。多重矛盾的交合,让上访钉子户的治理陷入困境。