成都统筹城乡规划先行,这是一个非常具有前瞻性的理念。在成都市几个乡镇调研发现,各乡镇都在乡镇和村庄规划上投入极大的精力。借助城乡增减挂钩政策,城乡规划不仅具有指导性而且具有了手段性。即建设用地指标成为政策工具,成为乡镇内生的获取建设资源的手段。但是这一规划模式由于大规模拆建,从而有诸多缺点,例如资源浪费、滞缓城镇化进程、资源配置不公平和造成村庄失去生产性的政治风险。应该从成都统筹规划中汲取有益的经验,推行以规划为媒介的新农村建设,但是对以建设用地指标为政策工具获得建设资源则需要警惕。
一 城乡规划先行
成都安仁镇调研给我们一个深刻的印象是乡镇在做规划,安仁镇把全域分为三个区域,第一是城镇建设区,大约为5平方公里,比一般乡镇要大,第二为现代农业园区,发展都市观光农业,第三为粮油蔬菜产区,发展农业生产。规划主要依据区位优势和产业布局,配套不同的土地政策。
城镇建设的范围主要是建设用地管理。对于安仁镇这样的被确定为旅游发展的重点镇,许多集体建设用地被征用成为国有土地,纳入城市土地制度管理。安仁城镇范围建设主要是旅游区建设尤其的建川博物馆的建设,该博物馆最终建成多达70座。此外还有大量的增减挂钩项目形成的农民集中居住区。
都市观光农业区范围很大,主要是农业生产,允许一定规模的设施农业,设施农业要申请使用集体建设用地指标来覆盖硬化的部分。安仁有5万多人口,合并有以前的韩场镇和元兴镇。现在安仁场镇周边的村庄,基本在安韩现代农业园区,因此都是都市观光农业园区,乡镇配套有高标准的基础设施沟渠路,以吸引农地规模经营项目。目前比较出色的薰衣草和安苏田园。王泗镇就没有旅游资源,因此农业园区主要生产苗木和蔬菜。
一般粮油蔬菜生产区面积最大,占据70%的土地。这部分土地流转比例较少,流转政策也不如在园区优惠,例如不允许设施农业修建硬化道路和永久建筑破坏耕作层。安仁镇要求土地规模经营且主要在园区形成规模经营,这样相关配套成本和公共服务成本较低,也方便规模经营出业绩。其它村庄的农民也盼望土地流转,然而机会较少,陈河村引入一个业主然而由于非园区设施农业不支持,故难以大规模流转。
在另外一个相邻的崇州市桤泉镇,我们调研发现更加丰满的村庄规划体系。杞泉镇是一个纯农业型乡镇,然而由于幅员面积小,人口和土地都小,因此是成都市城乡统筹的重点镇之一,各种土地政策都到这里来试点。桤泉调研最为触目惊心的其集中居住比率和规模经营比率,集中居住比率达到75%,规模经营比率达到80%左右,其中有两个村庄基本实现整村流转。
按照两类土地的用途,我们把杞泉镇的规划分为二个方面:第一是耕地。与安仁镇不同的,耕地上的土地利用更加精细和具体了。一部分土地发展都市观光农业,主要是群安村,都市观光农业有荷花、提子和葡萄等作物占据群安村流转的大多数。一部分土地发展蔬菜,靠近崇州市发展蔬菜,相对于都市观光农业附加值较低些。一部分土地发展传统粮油作物,目前杞泉镇发展粮油作物的面积仅仅有三分之一左右,相对于2008年已经大大缩小。第二是建设用地。建设用地利用方式也有布局,第一是村镇建设利用布局。一部分土地是用来办食品工业,这部分土地是征用转为国有土地,一部分用来办旅游业,保持集体建设用地性质,还有一部分土地是保持集体建设用地性质,用来发展乡镇和村庄集中居住点。杞泉镇在过去的10年,已经从过去的老街发展已经成为一个新型城镇。
二 地方性的土地制度实践
我们关心的重要的不是这些表面上的政绩,而是关心这些地方政府是如何利用土地政策来建设新型村镇的,及其这种土地政策的性质,重点是城乡建设用地增减挂钩政策和成都市地方政府推出的集体建设用地流转政策(一种地方政策)。
任何规划,按照目前的政策都必须符合土地利用总规划和城乡建设总规划,前一个规划是根本性的。因为任何建设都在一定的土地空间上开展,土地具不可移动的自然属性,因此必须通过规划来管制土地用途促成按照一定目的的建设布局。从杞泉镇的土地政策实践中,我们需要考察他们如何利用土地政策来完成以上规划。
土地管制在乡村有一个基本的目标,即保护基本农田。基本农田一旦确定就很难调整规划,除非修建重大工程,且需要经过国务院批准。一般农用地则可以在省市一级调整规划,即覆盖、调规。2004年《国务院深化土地管理的决定》把农村建设用地指标也纳入耕占平衡,占一亩耕地就需要复垦一亩耕地,在桤泉镇这主要通过建设用地整理。
杞泉镇通过土地属性的调整来完成村庄规划和产业规划。其机制在于总规确定的基本农田不可更改,然而政策上乡镇的集体建设用地和一般农用地相互移位是可行的,基层干部形象地称之为“飞”。比如要占用一块一般农用地来修建农民集中居住区,那么就需要从宅基地复垦退出复垦为耕地的指标中拿出正好相等的一部分来“覆盖”这个土地的一般农用地属性,形成村镇内部的耕占平衡。
土地是不可移动的但是土地属性可以移动,从地块控制到总量控制,通过土地指标的控制因此给予地方政府极大的变通空间,只要一个村镇内部“耕占平衡”,就可以按照既有的规划来把土地属性“飞”来“飞”去,以满足修建农民居住区、发展工商业和场镇建设的要求。城乡建设用地增减挂钩的政策正是这一思想的应用,只不过不再是集体建设用地在一个乡镇之内的位移,而是把集体建设用地与城镇建设用地两种完全不同性质的建设土地挂钩,形成对传统耕占平衡思路的突破。这里的要害在于在规定的数量内,农村退出建设用地,城镇可以新增建设用地指标。
城乡建设用地增减挂钩项目中,整理出来的建设用地并非全部验收为建设用地指标挂钩城镇,政策规定是可以预留不少于5%用于当地建设。成都市大胆探索,把该政策的弹性极为扩大。即规定,如果不经过增减挂钩验收为挂钩指标就可以在乡镇范围内落地,具有更改一般农用地属性的功能,这便是成都市对城乡建设用地增减挂钩政策的变通或者说创新。如果必须挂钩城镇使用,则经过增减挂钩验收,王泗镇是一个典型,增减挂钩项目整理出2500亩建设用地指标全部外挂到温江区使用,赢得了宝贵的灾后重建资金。
调研显示,在一些区位优势比较明显的地区,留地自用远远超过5%。把留地自用的指标拿去发展工商业即通过土地整理形成指标再转让给社会资本,进行另外一个土地利用过程即集体建设用地流转按照当地政策是可行的。集体建设用地“飞”到另外一块的结果是把一般农用地更改为集体建设用地,桤泉荷风水村项目即为典型。
三 以规划为媒介与以建设用地指标交换建设资源
从以上乡镇对建设用地指标的运作来看,城镇建设开始以规划媒介,其中建设用地指标运作是基础,它是获得规划得以落实的资源基础。以往村镇缺乏规划是由于土地政策工具带来的财政资源,现在财政资源和土地政策连结在一起组成村庄规划的动力。这种规划媒介在乡镇层面的使用造成了新的镇村布局,概括一下就是“村镇建设一体化”。
这种以建设用地指标为政策工具的规划媒介,建设用地指标不仅是规划权力,而且是资源的来源,其特征是高额的财政支付成本(无论是直接的还是间接的)和并非理性的村镇布局。虽然从一个个案来看,杞泉镇、安仁镇等获得在巨大的财政资源支持下获得了高度的繁荣甚至是过度的繁荣,但是这是以巨大财政倾斜为基础的。
杞泉镇75%的集中居住消耗了至少5亿元的财政,也就是把全镇75%的农户房子全部重建一遍,并且配套高标准(与城市无异)的基础设施,农民很满意,政府很有面子。但是笔者将要指出这种村镇一体化的模式是不理性。至少有以下几点:
1 客观上阻碍城镇化进程和资源浪费。
虽然看起来农民住房得到极大改善,农民是很满意,然而农民进城的能力也因此下降。毕竟在重建农村住房的同时,许多本来已经准备进城的农民无法有进城的能力和预期。再说未来农民若是进城,这些高标准的住房建在这里也是一种巨大的浪费。一些已经到城镇买房的农民由于在农村还有几乎废弃的宅基地,但是还有权力在农村修建房屋,未来他们的离开,而房屋继续树立,形成巨大的资源浪费。未来几十年是中国城镇化最为快速的时期,未来20年即使每年上升一个百分点,那么中国城镇化率也达到70%。今日如果全部按照杞泉镇这样的方式,那么杞泉镇就会形成大量的闲置房屋。这与今日中西部地区形成大量的空心村和闲置宅基地是一样的道理。这个房屋是财产么?但是如果人人都不缺乏房屋,房屋建在农村里也卖不出去。无论产权多么明晰,这终究是无法变现的僵死的财产。
2 资源分配不公平。
增减挂钩或者引入社会资本进行集体建设用地整理都是实现农民集中居住的方式。前者以立项为准,周期长,资金周转量大,进度慢。成都2000个村庄,500万农民,100万亩宅基地数量,那么每年1万亩增减挂钩周转指标,也需要一百年的水平。先立项的村庄与后立项的村庄两者是不公平的。若是纯粹引入社会资本开着土地整理就更加不公平,因此能够如此的地方大概只有安仁、桤泉、都江堰柳街这样的具有旅游资源的乡镇。大多数乡镇只有期待增减挂钩立项的支持,但是这只有依靠运气。
3村庄失去了生产性。
由于村庄缺乏生产性,由此以往主动自发的土地流转现在变成一种被动的土地流转,因为农民种田不再方便且预期回到农田的机会越来越小。农民就要求政府承担“政治义务”把土地流转出去,而且政府要保障不低的租金回报和持续性。这就产生了一种政治风险。政府并不一定能够长期承担土地流转的责任,目前社会资本之所以大规模流转农地一个重要因素是政府给予数百元一亩的补贴。如果政府陷入财政危机,不再支付得起土地流转的补贴,那么社会资本不会来流转土地,而此时农民已经离开村庄不再能够回到村庄,就只有低租金流转到社会资本。农民不满意就要要求地方政府负责任,酿成大量的政治风险。
四 以规划为媒介利用公共资源投入
从这几个乡镇的建设指标运作政策可以得到的启发城乡统筹可以规划为媒介,但是以建设用地指标交易才可以获得建设资源的方式并不利于城乡统筹,具有一系列缺陷,如何克服这些缺陷,需要吸取经验。
一种可行的办法是以规划为媒介利用公共资源投入。这个办法不以建设用地指标运作为媒介,能够充分考虑到保护耕地的目的,随着农户自发的选择,要么往城市迁移,要么留在农村建房。农户若退出宅基地就可以在规划区获得一块宅基地,如果农户退出宅基地进入城镇,可以给予一笔相同的补贴帮助在城镇购置房屋。
采取村庄规划的方式,地方政府使用公共财政在划出的土地上建设好基础设施,农民陆陆续续可以自发集中居住,因为农村之所以与城市有差距,主要是农村缺乏良好的水电路气光纤通讯等基础设施。地方政府不必给予农户那么多建房补贴,就如在城乡建设用地增减挂钩中那样做的,因为农民本来就没有预期到这么大的补贴。虽然给予巨大补贴,农民是得到了好处,但是这种得到巨大好处的办法是以政府财政巨大的支付为基础的,一个地区的农民可以得好处,但是大多数地区的农民是难以得到好处的。
某一个村庄集中居住的速度可能要慢些,但是这个办法对于所有的村庄,有极大的公平性。而且是可持续的。原因在于这个办法成本低,一个村庄划定几个居住点,有利于保持村庄的生产性,然后国家逐年配套基础设施,进行宅基地规划。如果农户想迁移到该规划区来就必须退出原来的宅基地,可以给予一定的补偿但是不一定要很高。10年内就可以形成一个可观的规模。这个办法还能够避免地方政府盲目的追求建设用地指标,不尊重农民意愿,农民“被上楼”的现象屡屡发生的制度异化现象。
2012 12 23