一、引 言
案例1[1]:永嘉县瓯北镇是该县的经济重镇,该镇中的罗浮村由于特殊的地理位置(瓯江港口、金丽温高速公路,330省道,连接温州与永嘉的瓯江5桥均贯穿该村、每年征地很多)和历史条件(历史上一直是商业、工业发达地区,曾是温州的中心),一直以来是该镇的主要经济生产基地,2004年该村集体的银行存款达3亿,同时,坐落在该村的企业占整个永嘉县的80%,其中包括全国知名企业奥康集团、报喜鸟服饰集团,六六顺鞋业。其董事长及大股东均是该村的村民。该村现有人口3000余人,除外来务工人员外,本地居民主要以陈姓、胡姓、吕姓、林姓为主,分别占了人口总数的30%、25%、15%,10%。在上一界的村民委员会中,戴姓当村长兼书记,陈姓、胡姓,林姓分别当村委会副主任,由于戴姓中的该位村长在当地相当有影响,其经济实力和社会关系非常复杂,村里基本未发生比较大的冲突事件。2005年5月初,村委会换界工作正式开展,戴姓村长不想连任,吕姓、陈姓均想竞选村长,其中吕姓候选人是六六顺鞋业董事长,陈姓与奥康集团关系密切。在选举正式开始投票前,老村长戴某支持吕某竞选。陈某得知后,认为自己当了这么多年副的,戴某还帮吕姓竞选,不够意思。扬言要举报村财务的腐败问题。戴某又开始支持陈某。吕某花费了上百万元后得知情况对己不利,以上界村委会在处置村集体资产的过程中虚列帐务为由,找亲戚和房族在村里敲锣打鼓,村民自发聚集1000余人,到瓯北商贸城、利达汽车销售公司、飞龙汽车销售公司(均是村办企业)强制停止营业,捣毁财物合计154819元。后又到瓯北镇政府门口强烈要求查办有关人员。事后,检察机关依法逮捕了部分闹事者,并以涉嫌受贿罪对上界村委会成员戴某、陈某采取刑事拘留措施。到目前为止,该村的村委会换界选举仍未实施,随之而来的有关上访、诉讼及小规模冲突与日俱增。
案例2:苍南县龙港镇东排村,全村1600余人,104国道和甬台温高速公路贯穿该村,已经动工兴建的温福铁路同样从该村旁边经过,交通便利。村集体经济资产7个多亿,在该县最富裕。村属经济实体包括4星级,3星级酒店各2座,物流中心,菜场各1座,房地产开发公司2个、小学、中学各一所。陈姓是大姓,占90%。党员密度高,共产党员有75个。党书记陈某当任村里所有实体的董事长,10余年未变,村长的选举竞争激烈,但很少发生大的上访和纠纷,乡镇领导在每界的选举前均将该村的选举作为典型进行宣传。陈某德高望重,今年要辞去党书记职位,遭村里老人协会(180余人)示威性请愿,坚决挽留,辞职不成。集体经济经营模式实行所有权与经营权分离,聘用专业的经营公司进行管理。村民代表会议每月召开1次并详细记录,重要村务由村民代表表决通过。与该村一街之隔的是西排村却经济落后,几年前的几个村办集体经营不善,领导班子更换频繁,如今已所存无几,村民选举时多次发生械斗,房族内部火并,2004年,县里做东排村工作,想合并东西两村,遭东村强烈反对,未果。
村落里的宗族势力一直以来是我国社会的一个基本特质,在很长的历史时期,由于国家政权的扶植,我国的家族现象构成了我国社会的外观形态,我们称之为文化传统并不为过。本世纪初期开始,我国基层农村发生了重大的变化,宗族势力的影响有所减弱。然而自80年代开始,国家推行村民自治,实行基层民主政治,导入现代性村民自治制度,宗族势力有一定规模的复苏。那么,村民自治的既定制度与作为传统文化的宗族势力在我国农村权力运行中,会不会发生冲突?冲突又是怎样交锋的?其冲突的深层次原因是什么?两者有无良性互动的可能?上述案例在我国南方普遍存在,关系着基层的社会稳定与发展,因此,有必要从理论和实践上进行深入探讨。本文的思路是从宗族势力与乡村治理的历史沿革入手,结合本地区的实地调查,力求探索一条良性互动的道路。
二、宗族势力与乡村治理的历史概况
(一)、宗族的概念及功能
宗族又称家族,是一种以父系血缘为纽带的利益群体。“在古代社会中,家族常表现为同一个男性祖先的子孙若干世代聚居在某一区域,按照一定的规范,以血缘关系为纽带而结合成的一种特殊社会现象[2]”。费孝通、王天意等学者的研究表明,“中国乡土社会采取了差序格局,利用亲属的伦常去组合社群,经营各种事业[3]”,宗族在农村社会中,以血缘为纽带,利用祠堂、家谱、族规族训等传统习俗的力量,发挥着动员族内社会力量的组织功能、处理族内纠纷的协调功能、统一族内思想的教育功能、张扬族内习俗的文化功能。但是,宗族这些功能发挥的充分与否?对社会的影响是正面还是负面的?取决于宗族内部自我约束机制的是否系统化、农村现代化发展程度、与国家政权融合深度、政府社会控制能力的强弱化[4],一般来说,宗族内部自我约束能力强,农村现代化程度高,与政权融合教深而且政府社会控制能力强的地方,宗族的社会影响比较良性。上述四个因素中,国家政权对宗族的认同与否起着关键作用,中国的历代封建统治者包括国民党政府都是利用宗族实行其在农村的统治的。反之,国家政权在意识形态上“不认同”宗族观念,政策上限制宗族组织和宗族势力,宗族组织就会转入地下,其活动的隐蔽性就更强,也更容易显现出其负面效应。
(二)、宗族势力与乡村治理的历史概况
任何现存的制度必然是历史博弈的结果,并必然的影响着下一阶段博弈的进行,甚至博弈规则的改变。因此我们在讨论我国当前村民自治制度与宗族势力的冲突现状之前有必要对我国以前乡村治理状况予以回顾。
1、 建国以前的乡村治理:乡村“相对自治”到“国家经纪[5]”。
我国封建社会时期,一直以来贯彻“皇权不下乡”的政策,政府主要通过乡土社会中的乡绅、望族等精英作为自己的代理人控制农村,乡绅、望族等控制乡土社会主要是以宗族门规、礼教、道德等手段。以家族为中心形成了大大小小的自然村是传统中国最为显著的居住特点,而作为家族社会的代言人--乡绅阶层的存在,则为皇权和族权之间提供了缓冲--他们一方面是皇权的维护者,一方面也是乡村经济利益的保护性力量。这样“皇权”与“族权”的一致或对峙也就决定了历代封建王朝的治乱更替。而19世纪中期以后,这两种力量的平衡被打破了。殖民经济的入侵和资本生产方式的进入,逐渐的瓦解了传统乡村社会的经济基础—自然生产方式,科举制度取消割断了乡绅阶层与皇权的依存关系,瓦解了它的政治基础。同时,内外战争和不平等条约赔款的开支使国家不得不加大农村地区的物质和人力资源汲取。趋于瓦解的家族制度和乡绅阶层出于自我利益的保护,此时已经成为国家权力增加其在农村地区汲取能力的阻碍。为此,国家权力对乡村社会的直接进入就成为历史的必然。
国家权力对农村社会的介入是采取“国家经纪”的方式——即国家用非官僚化的机构及人员代行政府的正式职能,征收赋税并实现对乡村社会的统治。诸如当时国民党政府的保甲制度和我党解放区的“一切权力归农会”的农会制度。这些制度一方面保证了国家在农村最大限度的汲取能力,另一方面也避免了国家官僚系统的急剧膨大,为当时的战争提供了巨大的物资支持和人力支持。
2、建国初期到70年代:乡村自治消亡,宗族势力萎缩。
建国初期的土地革命,彻底的消解了传统中国乡村社会的经济基础的核心——封建土地制度。农会也因此结束了其自身的历史使命。政务院于1950年12月颁布了《乡(行政村)人民代表会议组织通则》和《乡(行政村)人民政府组织通则》,在农会的基础上设立了村政权组织。但这种仍一定程度上维护农民利益(民间力量)的政权并未维持多久。1952年试行农业生产合社组织,1956年建立高级合作社,1958年全面实行人民公社制度。在此过程中作为农村经济组织的合作社制度逐渐转变为“政社(经)合一”的基层政权组织,逐渐取代了村政府职能。人民公社彻底的摧毁了旧的乡村体制,国家权力介入的集体生产方式取代了传统农民的生活方式,使农民直接处于国家权力的控制之下。公社的派出机构“生产大队”“生产队”则承担了农村政治、经济、社会活动、管理和控制等全部任务。许多非正式制度(如市场、家族、宗教)基本禁绝。人民公社时期,作为国家权力博弈对手的乡村社会力量消失了。农民职业终身化、农民身份遗传化,农民活动区域绝对固定化,择业、生产、迁徙自由被剥夺。同时,由于人民公社对农村大规模的连续汲取,消灭了农村经济的自生能力。到70年代末,农村经济的绩效已经无法继续为国家工业化提供农业剩余,农村经济走到了崩溃的边缘。这一时期,中国的党政主体权威和社会控制到了无以复加的超强程度,表现在政治上的国家政权渗透到每一个家庭,经济上的高度集中,思想上的高度统一。在这种背景下,农村社区只存在单一的党权主体权威,其他任何非主体权威都失去了生存的空间。族权作为旧秩序的典型代表更成了重点专政的对象,宗族组织和宗族活动被视为非法组织和非法活动,宗族势力和宗族观念被视为旧势力和旧观念。于是,宗族的功能也得到前所未有的抑制,其教育和文化功能在这一时期消失殆尽。然而,有着几千年的历史和文化积淀的宗族并没有因此而消失,只是其活动的方式更加隐蔽了,功能日益萎缩了,影响力下降了。这一时期的宗族仍保留了其有限的组织和协调功能,乡村社区时而出现的宗族械斗事件说明了这一点。
3、20世纪80年代至90年代中期:乡村自治兴起,宗族势力复苏。
80年代初,广西宜山、罗城两县的部分农村基于社会管理的实际需要,自发组织建立村民委员会,以取代瓦解了的生产大队。1982年底新修订的宪法在总结广西、贵州、广东各地农村村委会基础上,确立了村民委员会的宪法地位:村民委员会是农村基层群众性自治组织,村民委员会主任、副主任和委员由村民选举产生。1983年10月,中共中央、国务院发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》,正式宣布了人民公社、制度的终结,为全国范围的村民自治推广奠定了基础。在这一转型过程中,由于人民公社的解体,国家控制一切的局面被打破了。此后,随着农村政权主体权威和社会控制的削弱,一些沉寂多年的旧权威开始钻出夹缝,并发挥了越来越重要的作用,出现了“宗族权威、宗教权威和武力权威[6]”与党政主体权威互动的局面。这一时期,宗族的组织、协调、教育和文化功能全面复活,在农村发挥了广泛的作用。一方面,宗族的复活弥补了部分“权力真空”和管理空白,显示了其建设功能和正面效应。另一方面,宗族的复活也呈现出与党政主体权威相冲突的态势,其负面效应非常突出,有些地方甚至出现了以宗族为特征的“宗族械斗多、治安死角多、对抗行政执法多”的三多现象。
4、90年代中期--至今:乡村自治逐步加强,宗族功能发生变迁。
1998年全国人大通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》从操作角度,以法律形式确立了村民自治及其程序的合法性,各地也相配套出台了一系列的相关法规和规章。同时,这一时期,是我国工业化城市化的速度最快的一个时期,工业化伴随着千百万农民工的进城,它对中国农村以血缘和地缘为基础的熟人社会传统提出了挑战,对传统的宗族提出了挑战。“在任何社会中都不存在纯粹的现代性和纯粹的传统性,相反,现代化进程是传统的制度和价值观念在功能上对现代化的要求不断适应的过程[7]”。应该说,工业化与城市化的过程也就是以血缘和地缘为基础的熟人社会和以工业为基础的市民社会的激烈碰撞和适应的过程,也就是宗族的功能不断变迁的过程。许多地方随着青壮年的人去楼空,宗族平时缺少了基本力量的参与,它的各种功能在农村本土不断淡化,仅成了联结农村老人的工具,也只有在春节等传统节日中才能领略到宗族的色彩。然而,宗族的功能并没有消失,只是变换了形式。尤其在温州等沿海地区,宗族往往成为家族企业的主要操作力量,这些力量同样适用与在外地经商的温州人,同时也构成了温州模式的主要特征。另外,在村庄受到外力影响的时候,宗族势力在发动、联络村民上仍发挥着不可替代的作用。
三、宗族势力与村民自治的冲突---一个叙述
(一)、冲突的具体表现形式[8]
1、对产生自治组织的影响
(1)、对选举组织行为的影响:
从永嘉县罗浮村、水云村、桥下村等几个重点村庄实地考察后得知,各村的选举均是一个自上而下的制度引入过程,是在强有力的政府行为驱动下展开。选举的筹备、动员、程序的安排及其实施等,都来自于政府。政府除了制定并解释有关选举的规则和程序外,还向各村派出专门的指导小组亲临指导、将原先规定为1年的市、县下派的驻村干部锻炼期延长,明确要求村选举结束后方可更换新一批的驻村干部。在选举中,村社区本身的力量主要起着组织实施选举规则和程序的作用,在其中,村支书作为“党的领导”的体现,发挥着特殊重要的作用,而本应发挥重要作用的村选举委员会位居其后。宗族在任何一村中均未起到“组织者”的作用,没有介入或参与,村里的宗族大姓和小姓人员的区别并不明显。小姓的宗族并不会因为自己是小姓而表现消极。例如:人口1000余人的永嘉桥下村,主要由陈姓和潘姓等姓氏组成,李姓只占很少一部分,陈姓和潘姓历年来均当任村委会主任、副主任,李姓则属于村委会委员之一,负责村里的会计工作。在今年的村委会选举组织过程中,2大姓氏的人员自发的帮助村里干部粘贴公告,负责会场布置,按房族的比例出具桌、椅、凳等,李姓并不因为自己是小姓而不积极协助,而是自发出劳力。总之,宗族势力对传统文化节目的安排和组织,远比村民委员会选举的组织活动来的重视。
(2)、对选民投票行为的影响
民主的本质就是利益,所谓选举还是政府指定受益人均可理解为分享利益的具体手段和方法,村民选举也不例外,选民投票的时候首先考虑的是利益问题,关系到宗族的时候,主要从2部分去探究:一是宗族在现阶段作为一种松散性的组织,其集团性的利益是否有人去维护或主张,二是宗族中的个体如何去实现其利益,其实现利益的时候有没利用自己的宗族资源。在调查几个乡村的选举情况后,笔者发现,由于温州地区经济较发达,宗族势力的组织机构不是很紧密,与其说是一个组织,还不如称之为一种存在于人们脑海里的一种印象更为恰当,加之地方经济强人的形成和黑势力的蔓延,纯粹出于宗族目的的“光宗耀祖”行为基本上不存在,宗族作为一种隐藏的力量,其作为一个整体认同村民代言人的时候,并没有想象中的那么“任人为亲” ,其组织起来统一思想的做法实践中还不是很流行。相反的,在选择乡村代言人的时候,有一种传统的,朴素的“贤、能、亲”观念,如引言部分的案例1中,永嘉罗浮村少姓人戴某,虽然其不是大姓宗族,但其个人能力和经济能力在永嘉县赫赫有名,在任期间为村里办了很多事情,包括汽车城的创立,与政府部门密切关系,均给村民一种能人的感觉,其当选顺理成章,而且其继续留任,估计很多候选人也不会参加选举,案例2中的陈某亦然。
但在个人选举以及投票过程中,宗族往往被作为一种熟人资源被利用。如永嘉县瓯北镇花岙村,人口只有1000左右,但基本是以潘姓为主,其他姓氏150余人,占10%,历来村书记和村长由潘某当任,2003年潘某涉嫌贪污被检察机关逮捕后,接下来的村民委员会班子就无法选举,一方面小姓氏有能人但拉不起选票,另一方面大姓候选人有潜在的家族票数,但缺少宗族里的认同,宗族里的村民认为其没能力当任而不投票[9]。案例2中陈某与案例1中候选人不一样的地方,关键不在于陈某个人有威望,而在于他的威望与其背后浑厚的宗族力量完美结合在一起。
另外,从候选人的角度考察宗族,可能更加明确。下面是温州市文成县玉壶镇五一村的选举情况:五一村属于镇郊,是该镇唯一涉及土地政府征用补偿费的村庄,在编人口1500人,长年定居国外的达503人。村民主要以胡姓和温姓为主,其中胡姓占70%,温姓站25%,但胡姓历史上一直是华侨,仍定居在该村的实际人口与温姓相当。在2005年的村委会选举中,原先村长胡某想连任,自然成为候选人,而温姓在政府部门工作的人员和子女较多,今年想竞选村长,事先做胡姓村长工作要其去当村党支书,胡姓因出国人员多,涉及公证和派出所的证明需要一个人当村长与政府部门交涉方便,不愿意当支书。候选人公布后,胡某便按房族的大房、小房逐个家访,要求胡姓人员多多支持,并花了5000元打电话与国外的华侨联系,要求做国内家属的工作,表明若不是胡姓当村长,在接下来的出国办手续中可能会遇到很多困难和不便。后来,国外的华侨凑满现金20万元给该候选人作为活动资金。后胡某通过姻亲劝说温姓人员做候选人工作,最终温姓自动退出选举,胡某仍连任。
(3)、对村民资格准入的影响
村民资格的准入是指允许何种资格的人作为村民的问题,我国《村民委员会组织法》主要参照我国的户籍制度进行认定。实践中,有争议的是“农嫁女”“入赘”等现象。村民资格不仅牵涉到村民个体的经济利益,还牵涉到是否有村民自治选举权的问题,认定村民资格属于法律界定还是属于村民自治范畴争议颇多。《检察日报》2003年7月23日刊登了一篇《能否享受福利,村民投票说了算》的文章,该文中的村民王新彦户口一直在河南郑州市三官庙村,1974年被安排到中原建筑公司工作。1996年该村委员会制定了《三官村关于村民工作安排的暂行规定》,“对在外已有工作单位的,无论任何情况村里一律不负责安排”。王新彦提出要求分得2001、2002年两年的村民待遇,三官村曾于2003年召开村民大会表决,对王新彦等8名农业人口要求享受村民待遇的事情进行了表决,有效的133张选票中,121票反对给予村民待遇。村委会据此不给王新彦等人村民福利,并在其后的村民委员会选举中也没有给其选民资格。法院认为,能否享受村民待遇,属村民自治范畴,村民会议的决定应予以尊重,驳回了王某的诉请[10]。该案中反映的情况在温州地区尤其普遍,宗族在村民资格准入过程中的表现非常积极,下面举一个调查中的典型案件说明问题:
温州市文成县南田镇南田村位于文成县城西南20公里的高原上,是明朝名相刘伯温故里,该村现有人口700余人,300户人家,除外来务工人员和旅游者外,全村只有一个姓氏刘,具传是刘伯温的嫡系后代。其中大房人口300余人,二房200余人,三房南迁现在的县城,四房150余人,各房族利益冲突不大。2004年3月,大房中的一个男性刘甲按农村风俗 “入赘”到县城的三房中当儿子传宗,但户口仍在该村,同年4月,四房中一个男性刘乙因犯故意伤害被缓刑3年。2005年4月选举开始,刘甲因平时帮村里出了很多力,被其房族推选为村长候选人(村民小组基本按房族设立),在选民登记的时,村民会议表决认为刘甲可以作为选民,但不能作为村长候选人,刘乙道德败坏不具有村民委员会选民资格。该村中,宗族界定是否村民的时候,在道德观念上受儒教的影响很深,大部分村民认为,刘乙触犯刑律,被剥夺村民主体资格自然在理,而刘甲虽有功德,但 “入赘”后仍让其当村长,有房族后继无人的颜面问题。
2、对自治组织权力运行的影响
宗族对村治的影响,除了表现在村代言人选任的影响外,还往往表现为对村干部治村行为的影响。根据调查的情况看,对于全村性的事务尤其是政务,包括宗族在内的各类非正式组织一般不会插手干预。换言之,“两委”(党支部委员会、村委会)全面负责村内公共事务,具有正当性、合法性,宗族不会介入其中。但宗族对村干部的治村行为仍有影响,主要表现在以下几个方面:
(1)、对村干部所拥有的实际权力及其工作方式的影响。
在各村,由于宗族和房族背景的不同,村干部所享有的权力份量便有所不同,而并不完全取决于职位的制度安排。如在有关村内公共事务的决策上,来自大族大房的村干部尽管不一定居于主要干部的位置,但往往有着更大的发言权,来自小族小房的村干部总会自觉地规避或忍让。“在村务的管理与执行上,来自大族大房的干部工作时往往会雷厉风行,胆子大,态度硬,敢于也不怕得罪人;而来自小族或小房的干部则往往谨小慎微,不敢轻易得罪人,工作缩手缩脚。[11]”因此,在村民中常常能听到这样的说法:如果不让大姓大村庄的人来当村干部,就很难管好村。宗族对村干部工作的这种影响,往往是通过村民对村干部工作的支持和配合与否来达到的,不过,有时强势宗族也可能进行直接的抵制甚至暴力围攻或殴打。但总体而言,宗族的这些影响主要是采取非正式的方式,是村民的自发行动,一般不会采取有组织的集体性行为。
(2)、国家意识依附于村自治组织实行现代管理时,在传统事务处理上的影响。
既定的村民自治制度规定村民委员会有协助政府的义务,当国家将其政策通过村民委员会协助执行,实现其意志的时候,在一些传统的事务处理上,宗族势力表现的异常反抗。比如这几年政府大力推行的殡葬改革。在温州地区调查的12个村中[12],有此类冲突的有5个村,典型的是温州市文成县雅龙村:该村位于该县朱雅乡,与丽水市交界,偏远闭塞,人口1100余人,以温姓、蔡姓、胡姓、朱姓为主,传闻是明朝末期南迁的朱姓亲属繁衍聚居而成,受第一次世界大战青田县华工影响,35%的村民旅居欧洲等地,民风淳朴,无任何集体经济,村民以出国劳务生存,其文化结构可以说是从正统封建社会直接感染西方现代文明,因此既有西方民主思想的意识,也有封建思想的传统。前几年该县推行殡葬改革,不允许实行土葬,2004年11月,温姓一个旅居意大利的大华侨回国为其母亲下葬,经村民同意调换了山地进行修坟,在审批过程中,村委会考虑该村的道路和学校均是该华侨家族赞助修建,予以允许,并建议拿出5万赞助乡政府当植树造林用(其实由于人口大量外迁,村里到处是树木)。乡政府发现后,责令村委会协助拆除,村委会班子两头受气,只好全部离开本村,半年不回,进行逃避。在强制拆除过程中,该村村民在村口敲锣,各姓氏成年村民全副武装,自发聚居了200余人围困拆除人员。此事经意大利、法国《欧华时报》报道,意大利华侨同乡会会长胡某(也系该村人员)出面与中央有关方面联系,地方政府才以照顾华侨的名义予以审批修建。事后,村委会班子才继续正常运作,该村村长后来表示“挖人家坟的事情是要断子绝孙的,就是把我枪毙了我也不敢参与”,“村里到处是抛荒的地段,野猪到处横行,说修坟破坏国家耕地确实没有道理。”上述类似冲突在计划生育、收取乡统筹款方面经常有发生。
还有一类冲突就是对国家法律的理解上,震惊全国的1992年苍南县钱库镇“8.16”事件很能说明问题。当时这个事件的起因是山北村一个林姓村民与宫西村一个陈姓村民的家庭婚姻纠纷,最后引发林姓和陈姓两大家族的械斗,冲突后来扩张到新安乡,望里镇等乡镇中的23个村,计2000余人,结果死5人,伤18人,案发后,双方没有报案,而是隐匿凶手,遇难家属只谋求私下和解,导致该案后来公安部门无法依法查处凶手[13]。宗族和村里的自治组织在案件性质的认识上达成了一致,与国家层面的法律理解大相径庭,通过宗族对这些事件的处理更加容易被村民认同。
但,并不是所有带有国家意识色彩的事务,宗族均承担负面角色。在涉及一些传统风俗节日的事情上,宗族势力与国家意识、村自治组织却能缘分般的相成“三点一线”的和谐。如调查中的温州市区南塘村,村政精英在宗族活动中也起着主导性作用。在这里,宗族活动的主要组织者、操作者是村干部,如划龙舟、修族谱等工作,村干部是主要成员。同时,村干部借助宗族资源积极参加宗族的日常活动,主持其中的重大仪式并向政府部门报批有关仪式举行的手续,有些工作如拆迁,均由村干部通过宗族进行劝说。
3、对自治权受干涉时的影响
受外力的干涉主要包括2个方面,一个是来自村民委员会的干涉,村民委员会虽然是村民自治的组织机构,与村民有契约关系,由于其相对独立于抽象的村民自治,在执行阶段必然会发生民法上的不完全履行或违约的现象。比如在案例1中,村民认为村内财务混乱,村委会班子有贪污或挪用的嫌疑,由于《村民委员会组织法》对村务公开制度的具体实施没有可操作性的规则,该村落选的候选人通过宗亲关系,发动村民,采用传统的敲锣打鼓召集方式,组织大批群众上访,静坐,最终导致检察机关介入该村,并逮捕了该村原负责财务的副村长戴某[14]。另一种情况是村民自治权益受到外部力量干涉的时候,宗族也表现的比较强烈。调查中的苍南县金星村常住人口2500余人,各姓杂居,比较多数的是林姓和王姓,在今年5月举行的村民选举中,乡镇部门想在村委会帮子里面安插一个和自己配合比较密切的人员当村委会的主任,并动员村里的党员统一思想,欲赢取更多的选票,村民得知后,几个大点的房族自发组织同姓氏亲属,联系关系较好的村民联合起来抵制,不参加投票,导致乡镇部门暗地里通过党员村民推荐的候选人被迫退出选举。
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[1] 上述2个案例的资料是笔者实地调查取得,有关数字从检察机关具体的案卷中充实。
[2] 葛承雍:《中国古代等级社会》第254页,陕西人民出版社1992年版.。
[3] 费孝通:《乡土中国·生育制度》第40页,北京大学出版社1998版,差序格局就是根据血缘的亲疏远近决定关系的好坏和权利的大小。
[4] 王天意:《宗族的功能及其历史的变迁》上饶师范学院学报2005年第2期,本文对宗族的概述主要参照该文的观点。
[5] 杜赞奇:《文化、村力与国家》第5-25页,江苏人民出版社1995年版。
[6] 王天意:《农村基层党组织权威面临的挑战及其对策》第37页,载江西省委党校《求实》1996年第8期。
[7] 西里尔·E·布莱克:《比较现代化》第18页,上海译文出版社1996年版。
[8] 实践中各村情况千差万别,本文仅以所调查的村为限。
[9] 具体案情可参见温州市人民检察院《2003年反贪局年度工作总结报告》。
[10] 《检察日报》2003年7月23日第4版。
[11] 肖唐镖:《宗族在村治权力分配与运行中的影响分析》 载《北京行政学院学报》2002年第3期。本文分析的切入口主要参照该文提出的衡量模式。
[12] 12个村是永嘉县罗浮村、花岙村、温州鹿城南塘村、苍南县东排村、西排村、山北村、金星村、文成县南田村、雅龙村、丰南村、五一村、乐清市下寅村。
[13] 朱康对:《宗族文化与村民自治—浙江省苍南县钱库镇村级民主选举调查》 载《中国农村调查》第64-69页。
[14] 摘自温州人民检察院侦查监督处内部信息简报2005年第102期(秘密)。
(二)、冲突的原因透视
1、农村基层存在多元秩序,法律并非唯一的权威。
从上文的实证调查可以看出,一个不同于“正式制度”[15]所构想和构建的乡村社会秩序是存在的,我们把这种秩序称之为“民间的”,并不是因为相信这种秩序是在国家正式制度之外而且不受其影响而独立存在的,而是因为这种秩序在很大程度上先于正式制度,并且多少是在其有效控制之外形成和发展的。就目前的情形来说,正式司法制度在乡村社会的派出机构如基层人民法庭、司法助理员,无论在人员配置、人员的素质、知识结构以及财政上均很难承担繁重的任务,这种司法制度上“补给”的不足,反过来抑制了民间对正式法律的需求,同时也使政府不得不更多的依靠民间调解来解决民间纠纷,宗族势力作为一种传统力量,也就在一定的程度上成为解决纠纷的权威。问题是,和上文提到的“8.16”案例一样,民间调解所依据的原则,更多的不是出自国家的法律和政策,而是乡土社会日常生活的内在逻辑,是乡民们所了解、熟习、认同、接受乃至于视为当然的知识。事实上,主要是通过宣传和普及形式自上而下灌输给乡民的国家法律,远未内化为乡民自己的知识,而这些令乡民感觉陌生的新知识,也未必都是指导他们生活和解决他们问题的有效指南。因为所谓民间纠纷,大体发生在家庭内部和邻里之间,换言之,发生在没有陌生人的社区共同体当中。这个共同体和我们目前提倡的“法律共同体”一样,不但以信息的共享为其特征,而且其成员基本上拥有同一知识,受制于同一生活逻辑,在这种意义上,当事人和调解人之间的差别并不重要。对他们来说,国家的法律所代表的不但是另一种知识,而且,至少在许多场合,是一种异己的和难以理解的知识。
当然,这并不是说,乡村社会本身就是完整、自给自足、无须国家法律介入,而是说,宗族在我国历史上那么长时间的传统,在人们心目中的认同感及其经过实践推敲而形成的相关制度不可能人为就可以改变,加之以个体为本位的现代法律制度制定和执行者的失误等因素,宗族在处理民间纠纷和分配民间利益上的权威并没有根本性的消失,国家正式制度的权威还没完全确立,法律的预期性、指导性等功能实践中仍需要宗族的相关协调、组织等功能去弥补。就如梁治平教授所言“民间通行的规范与观念,也不是迷信、落后一类说法能够恰当地说明的。事实是,民间秩序的发生,有属于他们自己的历史、传统和根据,早在我们讨论的那套正式法律制度深入乡村以前,它们就已经存在,并且有效地提供了一套使得乡村社会生活得以正常进行的框架。可以肯定,这套知识是正式制度所不熟悉的,但是对于生活于其中的乡民来说,它们却是生活常识,是人们之间进行社会交往和解决他们所共同面临的问题的重要手段[16]”。
2、既定制度设计中的缺失
(1)、立法上,相关基础性的概念不明确,导致宗族和正式制度中概念的理解不一致。
首先,什么是本村村民?谈到村民自治,首先要弄清“什么是村民”。但在法律条文中关于“村民”的规定五花八门,按照宪法的规定,村民是“农村居民”;在《村委会组织法》中,除了比比皆是的“村民”、“本村村民”,却找不到对“本村村民”的明确界定。对此,全国人大、民政部等有关部门编写的《中华人民共和国村委会选举规程》、《村委会组织法学习读本》中,曾对“本村村民”作了专门规定:“本村村民,地域性户籍概念。专指具有农业户籍、生活在某一村庄,并与该村庄集体财务有密切联系的中华人民共和国公民。”[17]实际上,虽然缺少“密切联系”的具体规则,多数地方法规还是以农业户籍作为判断村民的基本依据[18]。但在实际工作中,随着农村改革开放的推进,户籍管理出现很多新情况,,因户籍问题引起的有关村民资格的争议直接影响选民登记。而宗族对村民的概念理解有时候并不与上述学理解释一致,加之村民的经济利益与村集体息息相关,一旦具有了本村的村民资格,就拥有了占有土地的处置权和其它的经济利益。因此,冲突在所难免。
其次,“村委会候选人资格”问题法律没有明确规定,《村委会组织法》贯彻了选举法的普选权原则,原封不动地照搬了宪法和选举法中关于“选举权和被选举权”的有关规定,而且《村委会组织法》规定村委会候选人由村民直接提名,从法理上说,村民只要没有被剥夺政治权利,有选民资格,就有被提名为正式候选人的权利和可能。同时,《村委会组织法》第二十三条对当选后的村委会成员提出了要求,但这条法律规定,适不适合候选人,没有明确规定。而且农村中确实存在着很多违法乱纪的人、道德败坏的人、被判过刑的人、违反计划生育政策和法律的人,还有其它由于各种原因不适宜掌握公共权力、扮演公共角色的情况。这样,在实际操作中就遇到了现实的障碍,在万般无奈的情况下,各地实行了一种“巧妙”的办法:凡是《村委会组织法》没有统一规定,地方法规已有规定的,按地方法规规定办理;地方法规没有具体规定的,县级政府应在调查研究的基础上制定具体解决问题的意见;地方法规和县级政府来不及规范或制定意见的,可建议将有关问题提交村民会议讨论,按大多数村民的意见办理,交给了村民。有的地方打“擦边球”,在实际操作过程中,制定了一些引导性的条文,规定哪些人不宜提名为正式候选人,提名为正式候选人有哪些条件、哪些规定。有的地方干脆把提倡性的条件变成了强制性的条件,剥夺了部分选民被提名为正式候选人的权利,即使提名了,也将其从正式候选人名单中取消。因此,不管是国家层面的立法,还是地方配套法规,都没有解决这个问题。
第三,《村民委员会组织法》中出现最多的村民“自治”、村民“自我管理”、“自我服务”、共产党的“领导核心”、乡政府对村民自治的“指导”、村民委员会对乡政府的“协助”开展工作等概念性名词,缺乏必要的内涵和外延,不属于法律语言,政治性和行政性强,发生纠纷的时候各人的理解不一致。同时没有《村民自治法》的概念,村民自治在《村民委员会组织法》中去体现,容易被理解为村民自治只能通过村民委员会。
(2)、村委会选举制度不健全
村委会选举是村民自治中的核心问题,他决定着村委会成员的合法性与否。然而《村民委员会组织法》中涉及选举的只有6个条款,不到500个字。目前还没有国家统一的《村民委员会选举法》,有关这方面的程序规定,主要体现在各省自行制定的地方法规或规章中。从各省的相关规定中发现,选举制度的各个细节规定不一,主要存在以下几个问题:
首先,法律规定的刚性与实践的合理性之间存有冲突。我国是一个单一制国家,地方权力来源于中央的授权。因此,地方法规必须与中央法规相一致。具体到村委会选举的立法及实践来讲,省级选举法规不得突破村委会组织法划定的权力空间,选举活动又不能超越地方选举法规的规定。福建、辽宁、浙江关于“村民代表会议亦可推选村选委会”的规定突破了《村民委员会组织法》中“直选”(海选)的界线。尽管在村民代表产生比较规范的地区,此种作法更符合农村实际,但在法律上却经不起推敲。
其次,选民民主权利的救济途径狭小。根据《村民委员会组织法》的规定,选民对违反程序的选举可以向县乡政府反映,除此之外,没有其他规定。对选民选举权的非法剥夺如何救济,更是只字未提。我们知道,“无救济就无权利”。由于农村自治牵涉农民切身利益,当民主权利无法救济的情况下,宗族的组织、协调功能就起到填补的作用,但宗族的组织等功能又缺乏合法性和国家权威认同,在受到村民自治既定制度的限制后,容易激化矛盾,产生一些极端事件或大规模的上访。而上访则因成本及体制原因,只有少数能够能得到公正处理。矛盾堆积量化后,受损害最大的最终仍是村民。
第三,选举缺少中立的“裁判员”。《村委会组织法》实施后,随着各省选举法规的出台,村委会选举的广度和深度都有了极大的拓展。根据机械原理,选举愈广泛、愈频繁,纠纷也就越多。谁对选举纠纷的处理拥有最终裁决权,就成为一个非常突出的问题。从制度设计的角度讲,既然民政部门是代表政府实施村委会选举的,就不应当再充当“裁判员”,现实中民政部门又不得不承担起这个角色。司法介入村委会选举若干省有规定,如陕西省村委会选举办法第39条规定:“当事人对乡(镇)人民政府或者主管部门处理决定不服的,可以向上一级人民政府或者上一级主管部门提出复议,也可以依法向人民法院提起诉讼。”河北省村委会选举办法第37条规定,当事人对乡镇政府或者县级民政部门的处理决定不服时,“可以依法申请行政复议”。上述规定比较合理,但明显与上位法《村民委员会组织法》冲突。
(3)、村两委关系界限不明
《村民委员会组织法》规定:“中国共产党在农村的基层组织,按照中国共产党章程进行工作,发挥领导核心作用;依照宪法和法律,支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”该条文虽然明确规定了党组织对村民自治的领导地位和职责及工作方式。但只是明确了党组织的领导核心地位和基本工作职责,缺少具体的有操作性的方式方法。就目前看,二者关系方面存在的问题是:(1)有的村党组织不适当地干预村民自治。主要表现在操纵甚至非法干预村民委员会的选举;在村委会工作中干预太多,使村民自治组织依法拥有的管理本村事务的权力难以得到充分体现和具体落实。(2)有的村民自治组织把自治理解成绝对自由,不接受村党组织的正常领导,甚至向党组织的领导权威发起挑战。(3)党组织与村民自治组织的权限范围缺乏具体的界定,有关规定过于原则化,加上“农村基层党组织与村民自治组织的关系不同于国家政治系统中各级党组织和政府的关系[19]”,有自身的特点,不明确划分二者的权限范围就容易产生纠纷。从温州的情况看,温州经济比较发达,经济发达带来土地升值和村集体经济收入的提高,从而使温州地区村一级掌握了大量的集体经济资源,同时,由于历史的原因,温州农村传统文化保存的比较健全(这一点从温州方言难懂也可以体会到),同姓氏的村占绝大多数,在宗族的组织下,有时集体行动强劲有力。和全国其他地方不一样的地方是,独特的温州经济模式造就农民比城市居民更加富裕[20],村委会主任往往具有较大的实权,这种实权不仅表现为村委会主任是名义上的法人代表,掌握着村财务一支笔的权力,而且村委会主任大多对自己是村法人代表信心十足(跟温州私营经济发达有关),认为自己的权力是村民赋予的,比书记的权力更大。瑞安市塘下镇有一个村主任当着村支书的面对我们批驳“村主任是树,村支书是天,树无论多么高,都高不过天”的说法。他认为 “村支书是舟,村主任是水,水可载舟也可覆舟”。无论这个村主任的比喻是否恰当,他所表现出来的对村主任的信心很能说明问题。他的确不认为村委会主任比村支书小,更不是村里的什么二把手。村主任与村书记都是一把手,只是分工不同而已。全国第一个罢免村委会主任且成功的温州瓯海区寮东村的现任村支书抱怨说,村委会主任根本不将村里的事情告诉他,他的支书只是一个空架子,什么事情也做不了[21]。当然,如引言中的案例2,党书记是一把手的现象也有,但总的来说,在温州不是很普遍,毕竟在温州地区一个村有70多个党员的村实在是少之又少,同时,不是每个村支书的个人威望都那么高的。何况,案例2中的村支书是大姓人当任,宗族在其背后起着压轴的作用。
(4)、村民委员会的掌握的利益过大,缺少限制。
引言的案例,在温州较普遍,村集体经济组织资金少则几百万,多则7-8个亿,虽然《村民委员会组织法》对动用集体资金要求村民大会通过,实践中,由于制度操作性不强和温州外出经商的人多,基本由村委会说了算。如温州市鹿城区上蒲州村土地被征用后,政府回拨63亩“安置房指标[22]”给村民,村委会未经村民大会表决,擅自将安置房指标以1800万的价格转让给房地产开发公司,土地部门颁发给房地产开发公司后,导致142位村民和58位村民提起民事和行政诉讼,审判机关均未支持农民的主张,至今仍在上访[23]。除村办企业外,综合起来其利益主要有还包括以下几个方面,一是村民土地被征用,巨额土地补偿费的分配权和占有权,以及其他因政策产生的资金支配权;二是土地被征用后的村民宅基地分配权,村干部往往分到最优越的地理位置,其亲戚朋友也能获得好处;三是征地附带权[24]。无论是工业用地还是商业用地,有关部门在征用前都得找村干部谈条件,这是村干部就可以得到一些附带的权利,比如承揽附属工程、专营建筑材料、安排村民以及其他优惠政策。四是与政府部门的社交利益,作为村干部比村民更多的有机会接触政府部门,利用村里工作名义拉好政府的关系,为商办企业的可以在事业上获得一些熟人优势,起码可以避免一些不必要的政府侵害,没有经商办企业的由于与政府关系好,有利于树立自己在村里的威望,以及其他因人头熟悉带来的利益。五是在当村干部可以在内心里得到一些满足,可以照顾到宗派、家族的面子,享受一些当普通村民所不能享受的待遇,比如参加一些政府的会议虽然对机关人员来说是一种负担,但对村民来说,其内心的自豪感、好奇心是很强烈的。因此,在温州沿江一些村,每年村民选举在拉票的时候,一般的村民委员会候选人花上100-300万是正常的事情,一旦花巨资无法当选,就会动用宗族等力量找理由闹事,引言中的案例1就是这个情况。
四、宗族势力与村民自治的协调---一个展望
从上文的分析看出,由于我们现阶段的农村现代民主文化的根基不深,宗族势力作为我国传统的文化沉淀,“宗族网络依然是一种尚有余温,可以激活的村民自组织架构[25]”,在国家理性民主文化涉及不到或虽然涉及到,但与传统文化观念格格不入的方面,宗族势力的自发组织、协调、教育等功能就会发挥出来,就象一头母狮子,时刻看护着自己的孩子(乡村),人们(国家)去惊动他孩子的时候,它会发出吼叫与人们冲突,不管人们是为了伤害小狮子还是为了救助它。我国的村民自治是国家自上而下嵌入性进行的,整个农村的民主建设就象年幼小狮子一样,国家在推进民主进程或构件农村新秩序的时候,必须在观念(文化上)进行灌输,在制度上进行完善。
(一)、加大对农村社区成员的教育力度,提高其文化素质
“制度的功能发挥不仅仅是以国家强制力为后盾规定什么事情可以干,什么事情不可以干,更重要的是制度公正和制度正义作为一种民主精神,作为一种文化,蕴含在制度的运用之中[26]”。制度的贯彻和切实的执行能将其内含的精神和文化渗透到人的内心,形成成员心理定势的“认同感”,指导人的行动。这是因为我们村民对宗族的“认同感”很强,“要想全部抛弃是不可能的”[27]。另一方面,制度能否严格地得以贯彻,除了关联着制度是否具有正义性和公正性,也关联着与之相应的文化在社区成员内心植根的深度。仅仅依赖制度的实施来形成一种文化氛围是不够的,因为在没有与制度相应的深度文化之前,制度本身有可能被歪曲。因此,就村民自治中与宗族势力冲突的问题,只有积极培育相应的文化,提高村民素质和公民意识,实现 “文化软着陆”,逐渐培养村民新的“认同感”才能根本地解决村民自治实践中宗族的不利影响[28]。客观地说,村民自治制度是在缺乏相应的文化基础的情况下强制自上而下嵌入的,村民自治能否按照其包含的民主理念不断推进,并在农村社区形成内生秩序,依赖相应文化建构的深度和速度。所以,这种建构不应是被动地指望秩序内生,也就是说单靠民主操练是不够的,缺乏对民主精神真正领会和接受,没有较深的判断力,强制的民主操练,只会产生“摩擦性”震荡,造成制度疲劳甚至制度变异,所以,有必要主动地灌输相应的理念,提高农村社区成员的公民意识,逐渐摆脱以家为本位,确立以个体为本位的公民意识。在此基础上,确立乡村社会的新权威,逐渐减少传统权威的影响,比如引言案例中村里存在强权人物,村自治就运行的不错,但其权威还是个人或家族的权威,仍然不是现代民主制度下按新的观念产生的。相反,这些权威无一例外是按传统的理念产生,就算在封建社会和国民党统治时期,村里的实际精英仍然是这些经济上、文化、权力上占有优势的人物。
(二)、完善既定的村民自治制度
1、扩大村民资格准入关口,实行政治权利与经济权利的分离
现行《村民委员会组织法》对村民资格没有具体的界定,在各省的法规或规章中大部分是以户籍制度为前提,以户口在本村的农业人口作为村民资格的条件。由于村民委员会与村集体经济组织存在重叠,村民同时也是社员,有村集体经济组织的成员身份。每一个村民的迁入和迁出,村民家庭人口的增减,都会影响到耕地、山林、水面以及其他集体资产利益的分配,由此造成本地农民排斥外来人口的现象,尤其是在城乡结合部或其他经济发达地区,本地村民更加排斥外来人口取得当地村民的身份。而长期生产经营并居住在本村的外来人员难以取得村民身份,不利于生产要素的合理流动与优化组合,同时,这些外来人口对村民自治中的公共事务(如村治安、计划生育、规划等等)和公共设施有着直接的利害关系 ,除了名义上的村民资格,他们实际上就是地道的本地村民。相反的,在温州等经济发达的地区,农村本地人口出现大面积的人口外出务工、经商、出国,常年不在本村生活与经营,与村里的公共事务仅存在意识上“故乡”的联系。有的村,外流人口达到本村人口的60%,在外时间长,年龄层次从以前的30-40岁为主扩展到20-50岁,全家性的携资金和技术外流呈上升趋势,高素质人才外流占90%,很多村形成了“空壳村[29]”。这些村里进行村民自治的时候,宗族势力通过血缘纽带关系进行联络,在关键时刻凑资金拉村民短暂回村表达下政治权利,该表达由于与其自身利益关系不大,很难体现理性的民主。
“制度是游戏规则,如果不存在势均力敌的博弈者,就不可能出现合作博弈的局面,就不可能不导致违规行为的频频出现[30]”。有鉴于此,有必要对村民资格进行重新认定,参照《民法通则》中“经常居住地”的规则,规定在该村连续居住1年以上的外来农业人口可以享有村民资格,参与村里的政治事务,但不享有集体经济组织的财产权,即政治权利与经济权利分离。因与直接经济利益无关,原先的村民或宗族势力相对会减少对外来人口入籍的排斥,这些外来人口与村里公共事务联系紧密,政治热情高,民主参与意识强烈。形成一定规模后一方面减少宗族势力人口在村里的绝对值,另一方面可以与村里的宗族势力(本地派)在政治上博弈,在对话和冲突中相互妥协、理解、沟通与宽容,乡村社会内部的循环体系培养成后,国家权力对村民自治的介入或关心的欲望就相对减少,村民自治内部宗族势力的负面影响也会受到节制和监督,村民参与村民自治的目的性和自主性随之增强。
2、建立村民自治权救济的司法制度
民主的过程要求博弈,既然存在博弈,必须有博弈的裁判。我们的既定制度中没有裁判制度,村民自治冲突中产生的巨大热能一方面损害了博弈者的能量,一方面损害整个自治制度。宗族势力传统的解决纠纷的协调功能填补了这一空白,但该功能缺乏合法性地位,有些理念又与现代社会民主要求格格不入。现实的情况就如苏力教授所说“一方面,正式的法律制度没有或没有能力提供村民需要的法律服务,而另一方面又禁止那些与正式法治相违背的‘法律’实践……这岂不是要破坏人们社会生活所必需的秩序吗?[31]”。
在目前的司法体制框架下,针对自治权运行中的经济纠纷,比如农村征地款补偿分配纠纷、安置纠纷等,可以由法院的民庭受理,有关政治权利方面的问题,如村民主体资格、选民资格、选举程序的妥当性及后果由行政庭受理,审判机关在审理时应根据国家的法律、法规进行判决,必要时参照法理和当地的村规民约。此举可以产生以下几个主要的功能:一是在具体的审判中,理念上与传统的宗族观念不同,运用的是正式的法律制度,可以借审判的场景,宣传现代化的民主意识,使传统的文化观念不断吸收现代民主元素,逐渐深入人们的心灵。“这样就有可能发挥一种整合功能,使得基层的政治和社会运作能在国家的法律框架中进行[32]”。否则,宗族根据传统的固有法观念在处理事件中不断获得权威,而这种处理反过来不断强化传统的固有观念和固有法,最终导致“一个知道诉诸法律无望的人自然不会理睬法律[33]”,现行法律观念日益与社会生活脱节。二是既定制度只规定自治权中的矛盾,通过党政部门的申诉解决。而党政部门更多专业于政治口号,实践中不是拖就是推,加上程序性操作的缺乏,也因不公开而被误解为徇私、难以心服口服,同时,村民要求解决的其实是法律问题,而党政部门的处理并不一定依据法律,而更多是根据政策。通过司法机关独特的程序运作,使纠纷热能的运行距离拉长后被疏导或温度、强度降低,避免大面积上访等民情正面冲击党政部门(如引言的案例1)或自治主体内部产生暴力事件。起码有一点,在社会科学中,法律是提供解决纠纷规则最多的一个学科,这些规则要求“冲突的各方只能在这些规则所许可的范围内相互竞争,以求战胜自己的对手。这些规则的目的在于保证各方之间的斗争不会以肉体暴力和恐吓的方式进行[34]”。三是可以统一全国各地的作法。调查中发现,针对自治权运行中的土地补偿费分配(如‘农嫁城“村民不予分配补偿费)、村民选举权被剥夺等问题,各地规定不一。有的地方规定可以向法院起诉,有的规定不可以,只能向政府部门申请解决;就算允许起诉的地方,法院内部处理的意见也不统一,有的以自治权范畴为由驳回起诉,有的径自裁决。四是可以有效排除村民自治对行政权的依赖。虽然既定制度规定党政部门对村民自治是一种指导关系,但现实中行政部门由于自身的利益问题,喜欢变指导为领导关系,加上一切纠纷须通过行政部门解决,使行政部门在村民自治中的权威更加牢固,久而久之,村民自治就会受到行政部门的控制,其自身内部的权威无法培养,行政部门的需求量增大,最终导致“国家政权的内卷化[35]”。五是可以避免“苏格拉底之死”悲剧的重演[36]。悲剧的原因就是因为希腊式的民主审判中陪审法院的随意性,市民根据情感当场立法、投票、裁决、执行。缺少相对独立的审判团体和审判制度,削弱社会对既有法律的尊重,最终导致希腊法无以传世。
诚然,审判机关介入村民自治会牵涉到是否分离村民自治权的问题?国家会不会太累?即审判权对村民纠纷的认定,是否侵犯村民自我服务与自我管理。其实不尽然,理由是:一、村民自治是在法律和宪法的框架下进行的,我国的宪法和法律通行于全国,并没有排除在乡土社会的适用,包括《妇女权益保障法》《未成年人保护法》《计划生育管理条例》等均贯穿在村民自治权中,村民自治权行使中不得逾越这些法律的规定。二是村民自治中,其权源是法律或地方性法规等等,这些法律在运行和操作中,是否运行得当,是否符合程序,对其中法条的理解与解释是否符合立法本意,并不属于村民自治的范畴,而属于国家层面。三是从国外一些基层自治制度来看,大部分的国家在基层自治范畴内设立自治法官,裁判自治权运行中出现的纠纷和矛盾[37]。四是维护少数人的民主,是现代民主的题中之意。“在乡村社会的特定区域内,针对特殊事项,自治权力所具有的规避、排斥甚至对抗国家公权力合理介入与制约的绝对效力。实质上是乡村自治主体以民主投票的形式,以秩序和功利为指导原则,实行多数人对少数人的自治[38]”。因此,“任何多数通过制定一些有利于其成员而歧视他人的规则来赋予其成员以特权的做法,便显然是没有什么道德依据的[39]”,只有司法权的介入,才能从个体救济的角度对村民自治的良性发展进行微调,乡村自治的蛋糕才能切出正义的味道。
3、健全村民代表会议制度,消除村“两委”的争权,防止宗族势力在争权中被利用。
村两委关系的紧张主要是制度上规定一山容留二虎,加上村民委员会作为村民自治的执行机构,掌握的权利和资源过大,在运行中又形成村民自治权利村两委个人行使的趋势。在官本位和“谁说了算”的传统观念配合下,村两委的冲突日益升级,宗族势力作为可供利用的民间资源,在期间处于被雇佣的地位。针对上述矛盾,很多理论在处理这一矛盾的时候,主要采用四种方法去协调,一是村两委合作办公,“一套人马,两快牌子”,党书记和村长由一人兼任,相当于民法上债权的“混同”,典型的就是山东威海[40];一是主张从制度设计上解决,修改法律,明确两委在村务中的界限,但同时要求树立党的权威,或干脆要求在法律层面上取消一个权威的存在;三是实行“两票制[41]”,要求党书记在党内选举后再由村民投一次票;四是主张自由竞争,看各自在村庄中的实力决定自己的发言权。以上方法不是违背村民自治的本意,就是在原地打圈,换个角度看问题,而没解决问题,可取性不强,有违《宪法》和《村组法》的根本精神。本人认为,在现有的制度环境下,完善“村民代表会议制度“是最佳的选择,一方面村民代表大会是权力机关,可以决定村里的重大事项,另一方面符合村民自治的精神,让既定制度产生的“既得利益集团”失去争夺的目标。具体而言,要从以下几个方面去设计:
(1)、村民代表大会的产生与组成。在既定法中将村民代表大会制度正式确立起来,不受村规模的限制,在村两委选举之前预先选举出村民代表,村民代表的比例应不少于村民总数的1/20。具体的组成人员结构可以参照人民代表大会制度。村民代表人数超过30个以上的,应当设置常设结构。
(2)、村民代表大会的召开。村民会议每年召开一次,村民代表大会不受召开次数的限制,可以定期召开也可以不定期召开。召集形式上修改既定制度中“村民委员会主持、召集”,改为党书记、村民委员会,村民1/10,村民代表1/5以上均可召集,会议由村民代表大会的常设机构主持,没有常设机构的由召集机构主持,召集机构是村民群体的,由其内部推选的代表人主持。
(3)、村民代表大会的职权。村委会的一切重大决策首先必须在村民代表会议中通过。村民代表除享有知情权、参与讨论权之外,还应享有对村务的质询权和监督权。比如村委会拟订一项政策,在该政策实施之前,必须先把它提交给村民代表会议讨论通过,然后再由村党支部审查,审查通过后再交由村委会具体执行。在执行过程中,村民代表会议及党支部均不予干涉,但可以提出质询并监督,以防止执行过程中的偏差。这样实现对三者权能的制度化划分,就可能不仅会很好地保持它们之间的互动和张力,而且会在村内构建了一个开放的利益表达和实现框架,使宗族势力等村里非正式组织的利益在村民代表会议制度中得以体现,并在其中得以整合。同时,在村民大会没有召开的情况下,出现必须罢免村委会成员的情形,村民代表大会经全体代表4/5以上通过可以直接罢免。村民委员会必须定期向村民代表大会负责并报告工作,有条件的地方设立奖惩机制,由当选的村委员会成员向村代表大会缴纳一定的资金或担保,作为其善良、忠诚维护村民利益的承诺金。党组织有关村里事务的重大建议与决策,也应该经过村民代表大会讨论通过后实施。
4、完善村民个人土地产权制度,增强其与宗族势力以及村民委员会的抗衡能力。
我国大多数农民对于农用土地的权利,学术界称之为“半截子土地产权[42]”:将本村或本村民小组的可分配土地总数,除以本村或本村民小组的享有合法分地权力 的人口总数,得到人平责任份地即责任田。每一个在村社地域内合法出生的成员,都有权分享与原有成员相等的土地使用权利。他们在土地数量、质量以及土地的税赋负担上也是均等的。这种土地使用权对于拥有合法的农业人口户口的农民来说,几乎是不能转让、出卖和抵押、出租的。它只会随着农业人口户口的消失或使用者的死亡而消失。随着一个时期内农民家庭合法人口的增减变化,增人的家庭就会无条件地增加土地的使用权;而减人的家庭则会无补偿地减少。只有本村或本组的农民才能享有“均分土地”的权力。在这样一种不能自由选择的土地产权关系中,村社共同体在法律上是土地的集体所有者。作为村社共同体成员的农户,可以以集体的名义(村民委员会)共同享有集体土地及其处置权、收益权(包括土地收益剩余控制权或租金均分权);村民有义务承担国家税收外的村级公共事务和公益事业的财务支出,并同时享有对等权力来监管村务和村级财务收支的情况。而村民自治的权力,是广大村民参与履行土地集体所有权管理职能,并保护自己土地个人使用权的权利和经济自由的自然延伸。当然,宗族势力与村民自治组织之间的矛盾,其目的也在于争夺农村土地产生的利益。上述既定制度由于赋予村民委员会的资源过大,而村民个体的权利不明确或受限制太多而无法形成足以制衡抽象化的自治主体(村民委员会)力量,并对村民的个体参与热情产生了消极影响,宗族势力一方面受传统因素影响,排斥“出嫁女”等特殊群体的利益,另一方面自发组织起来对抗村民委员会的专权与蛮横。
将来的村民个人土地产权制度应考虑徐汉明教授提出的“农民土地持有产权制度[43]”。他认为,农民土地持有产权制度确立后,“使土地持有的产权主体—农民产生了运用其权利追求自身利益的内在动力,形成了利益分配、风险责任内在化的约束机制,从而为土地产品多样化的生产与商品多样化交换奠定了基础,也使土地持有产权本身在一定规则下成为一定交换的对象[44]”。一旦实现了比较完全、彻底的农民产权,整个农村社会面貌就会发生根本变化,文明尺度也将大幅度增进。这也许就是人们梦寐以求的无产者向有产者的转化,这样他们才会有足够的积极性和智慧投入到村民自治和全部农村政治生活民主化、法治化进程之中。当然,该制度需要一些配套制度跟进,当务之急是取消计划经济条件下的户籍制度,允许农民自由迁徙。在身份和人格上给予农民平等待遇后,一方面可以在市场经济中让农民培养现代民主的利益取向,另一方面可以在城乡交融中激发以人为本,私权不可侵犯等民主意识。不管如何,现代化不能把农民遗忘。
5、推行“组合竞选制”,完善村民选举制度的立法缺陷。
选举也和立法、行政决策、审判一样,一旦被纳入法律程序的场域之中,那么对选举过程的关注就大于最后结果的关注。因为从法律学的角度看,任何法律程序都表现为“按照一定的顺序、方式和步骤来作出法律决定的过程。[45]”其优势在于,法律“程序没有预设的真理标准,程序通过促进意见沟通、加强理性思考、扩大选择范围、排除外部干扰来保证决定的成立和正确性.” 据此可以看出,在一个预先设定的公开、公平、公正的选举程序中,只要严格依法操作,就能够最终获得理想的结果。同样的道理,农村选举采用“海选”方式完成,如果严格操作规程,最后也必将合法地组成一个以村民委员会为载体的农村公共权力机构。归结起来就是,在农村基层选举活动中,不能仅仅为了一个已经预先确定的选举结果而开展选举,正确的做法是,设置一个合理的可操作的选举程序规则,程序规则会自然而然地导出一个满意的结果。从理论上说,村民委员会换届选举不能只视为是农村基层自身的事情,从根本上说,这种选举还是国家权力深入农村的一种表现,其突出特点就是国家权力期望以严格细致的程序保障使国家法律和政策得到有效贯彻和实施。农村自治权力机构是农村社会发展的内在需求,是农民的自主选择,但是,农村自治权力机构的生成却不是农村或者农民共同体能够自发完成的,它往往必须借助于选举程序这样的正式制度形式。在选举程序和实际的选举过程中,选民资格、投票、当选、任命等等看似一般化的选举行为,实质上包含了许多政府的和党的政策意志,从而在村民委员会选举中成为体现现代化国家意志的仪式和符号。目前,既定制度对选举程序和具体规则的规定很少,导致包括宗族势力在内的农村各种力量纷纷角逐,又无明确的游戏规则。考虑“民主是一种公开参与政治的规则,是一种习惯,只有操作熟练了,才会转换成人们普遍遵守的生活方式[46]”,因此,当务之急是尽快制定系统的《村民委员会选举法》,
在此之前,村民委员会的选举可以推行辛秋水教授提出推行“组合竞选制[47]”。即将村委会成员由村主任“组阁”改由村主任候选人在竞选之前在村民推荐的村委会委员人选中,挑选村委会委员候选人,“组合”成自己的竞选班子,再由村民直接投票选举。该制度有以下几个明显的优点:一、可打破农村大宗族、家族或权势的垄断和操纵。即使某村只有一个垄断性大的宗族,按照“组合竞选制”的规定,在这个大宗族里也要产生出几名村委会主任候选人。这几名村委会主任候选人之间展开“竞选”、“组合”的结果,必将使这个大宗族在无形中化解掉,使之无法保持其统一的垄断力量;二、可缓解本社区内各个门户、家族和利益集团之间的矛盾和冲突。因为由村民推选出的3-4名村委会主任候选人,他们各自为了争取更多选民的支持,在“组合”自己的“竞选班子”时,必定要考虑本村各门户、宗族、区域的利益均衡。如他们可在本村几个门户较大或分散的自然村中,分别找出名望较高、德才较好、有代表性的人物作为自己组合班子的成员,以争取选票和当选后开展工作的顺利。如此,当选后的这个“组合”班子就会在很大程度上获得本村各个宗族、家族和各自然村的认同。 三、“组合竞选制”产生的村委会将是一个优化的班子、凝聚力强的班子。原因是:各村委会候选人为了争取选票和村民的支持,他们绝不敢把自己的“九亲六族”或把名望不好、明显带有某种集团利益关系的人作为自己的竞选伙伴。为了在任期内取得优良的成绩,他们也绝不会把同自己经常矛盾、谈不拢、无法合作的人“组合”到自己的竞选班子中来。同样,为了在任期内做出好成绩,他们也一定要挑选那些既有德行,又有魄力和才干的人“组合”到自己的班子里来。如此,这个班子自然会是一个凝聚力强的班子。四、“组合竞选制”完全符合村民委员会直接选举的原则。它不同于先“竞选”后“组合”的村委会主任“组阁”制。村委会主任“组阁”制的特点是:只竞选村民委员会主任,而由当选的村委会主任来“组阁”村委会班子,这就违背了《中华人民共和国村民委会组织法》所规定的村委会全体成员都要由全体村民“直接选举”的原则。而村委会“组合竞选制”规定所有村委会成员候选人包括主任、副主任、委员都必须由全体村民直接投票选举。村委会主任候选人不能随心所欲地指定(只能推荐)村委会副主任和委员。这对于防止村委会主任候选人提名的狭窄性和可能出现的宗族、宗派势力垄断村委会,有着十分积极的制约作用。
五、结 语
“乡镇组织将自由带给人民,教导人民安享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下,一个国家虽然可以建立一个自由的政府,但他没有自由的精神,……潜伏于社会机制内部的专制也迟早会重新冒出于表面[48]”。像美国这样的民主大国,也是把基层的自由与自治视为民主的基石,当然,这里的乡镇组织应作基层社会来理解。对我们国家而言,“农村不稳定,整个政治局势就不稳定[49]”,村民自治不仅意义重大,事关全局,而且切实可行。但,村民自治在运行中,由于“中国传统文化缺少民主的基因,跳不出历史的重担[50]”,加上既定自治制度的不完善,历史上作为乡村利益的守护神---宗族势力仍扎根于人们的观念之中,当“村民自治”制度携带着现代民主理念在国家主导下介入乡村社会的时候,宗族势力作为一种本土资源,会自发的以各种形式进行抵抗或与之兼容,或成为乡村中各种力量角逐的可利用性资源。在这个冲突与磨合的过程中,伴随着中国经济、文化和社会正处在转型期的特殊情况,决定了我国村民自治制度的道路是艰难而曲折的,但我们不能坐着等待各项条件成熟,而应该积极的创造良好的条件。但如何“缩减社会复杂性并能使改革设想转换成容易操作的形态的某种方法或方式[51]”?笔者认为,就村民自治制度与宗族势力的关系问题,目前可以在既定制度的改革上找到突破口。这一方面是因为在秩序多元化的现代农村,没有一套能自我循环、符合农村实际的自治制度,再多的政治宣传教育没有任何意义;另一方面是因为法律文化、观念文化的建设是一个长期的积累过程,对其改造很难短期取得效果,而且法律文化和现代民主理念的变化在很大程度上必须依附于制度建构提供其生长的土壤和环境。因此,在这场不同文明的碰撞中,“村民自治制度”只有扎根与乡村实践,不断汲取乡土文化中的合理部分,完善自身制度,才能在无国外经验借鉴的前提下,在乡土社会里生根,发芽,最终培育出有泥土气息的“市民社会”、“和谐社会”。
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[15] 按梁治平教授在《乡土社会中的法律与秩序》一文中的观点,正式制度是指现行国家在农村基层正在推行或已经在推行的一种治理乡村的一系列制度,是自上而下设定的。
[16] 梁治平:《乡土社会中的法律与秩序》,载《乡土社会的秩序、公正与权威》第259页,中国政法大学出版社1997年版。
[17] 参见《中华人民共和国村委会选举规程》,中国社会出版社2001年出版。
[18] 全国有22个省的法规将户籍作为一个重要条件,详见 刘喜堂:《省级村委会选举法规比较研究》原载张明亮主编《村民自治论丛》第一辑(引自中国农村研究网)。
[19] 彭向刚:《村民自治权与党组织的关系问题研究》载《吉林大学社会科学学报》2001年第1期。
[20] 该结论实地调查所得,并不是根据政府部门的统计数据。温州在外经商的基本是农民,山区农民以外出劳务、经商为主,城郊农民以兴办企业为住,较之于典型的城市居民户口人员有更多的经济收入,该经济收入国家无法统计。如国家级贫困县文成县,年财政收入不到4000万,但农民的年外汇储备增加量达1亿多美金。
[21] 贺雪峰、吴思红:《温州乡村治理若干问题研究》,载 2002年11月5日的中国农村研究网。
[22] 是温州的土地特有制度,农民土地被征用后,政府回拨一部分土地给农民建房或搞三产,弥补安置补偿费的不足,农民有权在房屋建成后免费取得一定面积的房屋。
[23] 详见浙江省高级人民法院2002年10月16日[2002]浙行终字第21号《行政判决书》 温州市上蒲州村58位村民诉温州市人民政府不当颁证行为一案。
[24] 徐翔:《从村级选举白热化想到腐败隐患—我县村级选举怪现象透视》摘自《温州市检察信息》2005年第5期。
[25] 吴重庆:《村委会选举与乡村社会的自组织资源》 载2003年4月28日的中国农村研究网。
[26] 吴素雄 陈洪江:《从精英治理到民主治理-村民自治制度演进分析》 载《江苏社会科学》2004年第1期。
[27] 罗荣渠、牛大勇:《中国现代化历程的探索》第18页,北京大学出版社1996年版。
[28] 李明照: 《现代化视野下村落家族势力的复兴:寄生性的再生长》 2004年5月24日的www.zjstu.com.
[29] ]应永宏:《永嘉山区农民加速外流现象研究》载 永嘉县千名干部下基层领导小组办公室《农村工作指导员优秀调研文章选编》(内部交流) 2005年3月。
[30] 同上。
[31] 苏力:《法治及其本土资源》第31页,中国政法大学出版社1996年版。
[32] 章永乐、杨旭:《村民自治理与个体权利的救济-论村民委员会在行政诉讼中的被告地位》载《行政法论丛》第5卷第154页 法律出版社2002年6月第1版。
[33] 梁治平:《法辩—中国法的过去、现在与将来》第165页 中国政法大学出版社2002年11月第1版。
[34] [英]彼得.斯坦:《西方社会的法律价值》王献平译 中国法制出版社2004年11月版 第40页。
[35] “国家政权内卷化”是杜赞奇提出的一个概念,“是指国家机构不是靠提高旧有或新增(此处指人际或其他行政资源)机构的效益,而是靠复制或扩大旧有的国家与社会关系来扩大其行政职能。引自强世功:《法制与治理—国家转型中的法律》第59页,中国政法大学出版社2003年9月第一版。
[36] 古代雅典没有相对独立的审判制度,实行直接民主,有关审判由市民随机抽取601名组成审判庭进行投票裁决,市民根据感情投票,而不是法律或理性。是陪审制度的前身。苏格拉底在为自己辩论中言语激怒群众,结果以281票对220票被宣布有罪,判处死刑。参见柏拉图《苏格拉底的申辩》 商务印书馆1983年版。
[37] 美国、英国、日本等国家均在基层自治中设置裁判官或治安法官,受理自治中出现的一些纠纷,而不是由自治主体自行裁决。详见解亚红等著《村民委员会建设研究-多维视角下的村民自治》第183页。中国人事出版社1999年11月版。
[38] 韩德强:《论乡村社会自治权力区域效力的绝对性》 载《山东大学学报》:哲社版 2005年第3期。
[39] [英]弗里德利希.冯.哈耶克:《自由秩序原理》 邓正来译 北京:生活.读书.新知三联书店 1997年版。
[40] 项辉:《 论农村“两委会”关系紧张及对策》 载《村民自治研究》2002年5月15日第10辑。
[41] 楚刃、解亚红、郭婕著:《村民委员会建设研究》,中国人事出版社1999年版;乔日永:《两票制-农村党支部班子建设的一种有效方法》,1998年10月,香港中国大陆村级组织建设研讨会交流论文。
[42] 党国英:《深化土地制度改革是当务之急》 载2005年10月11日http://news.163.com.
[43] 徐汉明:《论中国农业发展的土地持有产权机制创新》载《经济评论》2001年第6期 所谓“农民土地持有产权制度”是指农民在一定期限内对集体所有土地依法承受、持有利用、收益分配、有限流转的结构关系权利。其实质是农民在集体土地所有权保留的基础上,对土地资源动态利用的自主性、开放性、经营性的一种产权制度创新。有关该制度的详细论述可参见徐汉明教授《中国农民土地持有产权制度研究》社会科学文献出版社2003年12月版。
[44] 徐汉明:《中国农民土地持有产权制度研究》第242页 社会科学文献出版社2003年12月版。
[45] 季卫东:《法律程序的意义》第83页,载《中国社会科学》1993年第1期。
[46] 王禹:《村民选举法律问题研究》第138页 北京大学出版社2002年7月第1版。
[47] 该概念最早由辛秋水教授提出。详见辛秋水:《我为什么提倡村委会组合竞选制》载2002年12月23日《中国乡村网》。
[48] (法)托克维尔:《论美国的民主》上卷第67页 北京商务印书馆1997年版。
[49] 《邓小平文选》第三卷 人民出版社1993年版。
[50] 敖双红:《社会基层自治的得与失-从湘粤村直选说开去》载《湖南公安高等专科学校学报》2004年第5期第7页。
[51] 季卫东:《法治秩序的建构》第66页 中国政法大学出版社1999年版。