• 摘  要:基于实证调查,本文探讨了惠农项目企业化运作的机制、后果和对策。本文指出惠农项目企业化运作的出现具有多方面的社会基础,具有一定的现实合理性。但是企业在运作项目中运用各种策略主要致力于自身利益的最大化,这使惠农项目的公共性受到一定损害。同时还产生了诸多不良后果:在当地市场形成了垄断市场,不利于农民和其他企业;相对削弱了基层组织的力量,不利于基层治理。基于此,本文对项目运作主体进行了反思,认为惠农项目应该主要由代表公共利益的基层组织进行运作,并规范这些基层组织。

    关键词:惠农项目;项目制;企业化运作;合作社;基层组织


    一、问题意识与文献综述

    税费改革后,我国进入了“城市反哺农村,工业反哺农业”的阶段。随之而来的是大量惠农资金投向农业、农村和农民,其中国家的财政资金占据主要部分。而分税制改革后,财政资金日益走向专业化[1],项目制成为国家财政转移支付的主要方式。惠农项目的大量投入和不断追加,不仅强化了农业基础设施、增加了农民收入、促进了农村发展,而且改善了国家与农民的关系、加强了国家对基层的管理、巩固了政权合法性。但是,笔者最近在农村调查发现,随着国家对农业产业化的强调和农业企业在农业发展中的地位逐渐提高,惠农项目在地方实施中出现了地方政府将惠农项目交由企业运作的现象。企业代表政府运作项目,改变了原有基层组织运作项目中的国家与农民关系,也重新塑造了企业与农民的关系以及企业与国家的关系,从而使惠农项目产生了诸多不良影响,这也许是政策设计者所未预料到的意外后果。本文要探讨的主要问题便是惠农项目企业化运作的内在机制及其不良后果。

    项目制是近年来兴起的一个研究领域。虽然初兴,但在较短的时间内却产生了诸多优秀成果。概而言之,大体可以将这些成果归结为三类:第一类主要是从国家宏观体制角度来理解项目制,认为项目制是分税制后国家为了解决地方政府财少事多的困难而采取的专项化转移支付[1],从而在加大民生工程和公共服务投入的同时确立了国家治理体制[2]第二类研究主要剖析了项目制的运作机制,包括国家发包”、地方打包和村庄抓包的分级运作机制[3]项目制主管部门的动员机制[4],以及基层的“项目包装”[5]和“地方化运作”[6]第三类研究则从不同角度探讨了项目进村对基层治理的影响,如强化了村干部权力[7]、导致了“资源消解自治”[8]、公共品供给出现困境[9]、村庄走向集体负债之路[10]。这些研究在短时间内已使项目制研究有了全面而又深入的推进,为本文的进一步研究提供了扎实的基础。在这些研究中,项目运作的主体都是作为公共利益代表的各级组织,作为国家的专项资金在进村过程中先后要经历国家部门的发包”、地方政府的打包和村庄的抓包”。以上三类研究无非是侧重于不同的层面展开研究,或侧重宏观或侧重微观、或总体着手或局部切入。但是当企业代替村庄去运作政府“发包”和“打包”的惠农项目时,既有研究揭示的项目制运作机制及其影响都会发生重大变化。对此,学界还未予以关注,而这正是本文需要重点探讨的。

    2013年7月笔者一行七人在H省C乡进行了为期20余天的农村调研,本文的基本素材和主要判断基本来自于这次调查以及其间的讨论以一地实践进行的个案研究,受到时空条件的限制和个案本身的局限性等因素的影响,很容易被质疑存在“代表性”问题,研究成果很难作为推论总体的依据。由此,本研究的意义可能受到质疑。但是正如詹彼得罗果博Giampietro Gobo指出的,人们经常混淆个案本身的代表性和个案特征的代表性[11]本文重在研究的是个案的内在机制,而这种机制在类似条件下具有普遍适用性。

    二、惠农项目企业化运作的机制分析

        对一个事物内在机制的探讨,最重要的就是要揭示这个事物是什么以及为什么是这样的。这里面牵涉到该事物的各种构成因素及其相互关系。这部分需要重点探究的便是惠农项目企业化运作的经验呈现及其社会基础。

    (一)惠农项目企业化运作的经验呈现

    1.何谓惠农项目企业化运作?

    C乡所在县的一个大乡,全乡共有7000多户,人口3万左右,其中农业人口占巨大多数。全乡版图面积300多平方公里,但仅有4万亩耕地。当地属于典型的山区(平均海拔900多米),加之降水和气温适中,非常适合种植茶叶。该乡历来以茶叶闻名,目前90%以上的耕地都在种茶。茶叶成为当地农民的主要收入来源,也是当地的主要支柱产业,亦是省市县乡各级的一张品牌。

    茶叶生产中,由于鲜叶摘下后无法保存太久,所以需要就近进行加工。茶叶的种植和加工之间紧密性比一般的农产品为甚。因此,在当地的茶叶生产中历来存在大小不等的各类茶厂,解放前还有不少西方殖民者在此设立茶厂。目前,该乡有特大型茶厂1家,其分厂和茶园分布在9区县,产值几个亿;大中型茶厂上十家,产值在百万至千万之间;小厂和家庭作坊近200余家,产值在几万到百万之间不等。为了扶持和发展茶叶经济,当地政府出台了各种政策,改造茶园和扶持茶厂便是其中的两项主要措施。在改造茶园方面,政府在品种更新、树冠改造、测土配方、基础设施建设等方面都提供各种优惠政策;在扶持厂家方面,近年来得到扶持的主要是特大型和若干大型茶厂,他们在资金、贷款、茶叶销售、茶园基地建设等方面都受惠颇多。而这两个方面的结合点正是这些受扶持厂家的茶园基地建设。当地政府将大量茶园建设的惠农项目投给了这些厂家,而比较普遍的做法是,当地政府将各种惠农项目交由这类茶厂运作

    以上这种做法就是本文所说惠农项目的企业化运作。如果为其下个定义的话,是指国家投给农民的惠农项目在进村过程中由企业负责申报、争取、落实甚至实施招投标的现象。一般而言,惠农项目在进村过程中需要经历国家部门的发包”、地方政府的打包和村庄的抓包”等程序。在项目进村的最后环节上,一般是村干部向当地政府进行申报,由于项目资源的有限性,村干部需要向上积极争取,是为“跑项目”[3]129-135。这些项目中的多数已经由主管部门统一招标, 由施工单位统一施工,村庄除了补足一些项目的资金缺口,只要协助和部分监督工作即可;有个别项目需要村级组织负责招投标,而这些项目一般也是数额较小的项目。虽然村干部和个别官员在项目实施过程中也存在以公谋私的现象,但是毕竟他们代表着公共利益,他们与主管部门之间的关系更多的是公对公的关系。而项目的企业化运作中,村干部的角色由企业老板代替,即代表企业利益的老板代替代表村民利益的村干部成为了项目的“抓包”和落实主体。而企业老板的主要动力在于企业利益的最大化。

    2.企业怎么运作惠农项目?

    笔者在调查地点观察到的企业运作惠农项目,主要是茶厂运作那些投向茶园基地的各种项目。这些项目涉及内容包括道路、水利等基础设施、高培高管(发放灭蚊灯、杀虫纸)、测土配方(发放肥料)、树冠改造等诸方面,几乎涉及了所有涉农部门的各类惠农项目——诸如现代农业项目、农业综合开发项目、扶贫项目等等。这些项目中的多数招投标工作由上级主管部门负责,而茶厂只需按照项目要求负责实施即可,比如高培高管、则土配方等项目中各种生产资料的购置由中标单位提供,茶厂只负责将其落实到具体茶农的茶园即可。但是有些项目则需要茶厂进行招投标,例如有些茶厂就负责农业综合开发中道路等基础设施的招投标工作,这意味着茶厂将具有更大的权限。当然所有这些项目都需要茶厂向项目的主管部门进行申报并进行一定程度地争取。但是并不是所有茶厂的申报和争取都可以获得最终的项目负责权,这一方面与政府的扶持倾向有极大关系,另一方面也与茶厂的各种资源(包括经济、政治、人脉、信息等资源)和落实项目的能力相关。这就导致有些茶厂跑也白跑,而有些茶厂不用跑项目,项目就会自动找上门,而只需走些形式即可获得。这与村级组织跑项目是类似的。

    而与村级组织不同的是,在项目实施过程中村级组织和项目区范围内的农户的利益具有高度一致性,换句话说,村级组织所申报和落实的项目本身就是为了农民的利益;而茶厂由于本身就是一个独立的利益主体,它运作项目一方面是为了接受地方政府的委托将惠农项目落实到茶农的茶园以惠及茶农,另一方面则是为了打造更好的茶园基地以保障茶厂的茶源。这两者之间虽然也存在一致性,但是茶厂的主要目的还是在于后者。当然,茶厂为了更好地实现自己的目的会将自己打造成为人民服务的“公仆”,其采取的主要形式便是成立农民专业合作社。笔者在调查中发现,所有的大型以上企业都挂有两块牌子——“××公司”和“××合作社”。企业办农民专业合作社一方面是因为国家的很多资源包括项目都通过合作社实现向农民转移,而另一方面也可宣示企业本身是与广大农民站在一起的、是为人民服务的,如此以来就可获得更多的政府转移支付。不过,通过笔者对当地企业创办的合作社的调查发现,没有一家合作社是真正意义上的合作社,都是名不副实的“冒牌货”。这些合作社基本都是由企业一手操纵:企业随便找若干个代表性人物组成理事会,再通过村干部找些农民充当社员。而合作社的章程只存在于文本上,企业与社员的利益连带也只存在口头上。实际上,农民在入社前后没有任何变化,既不会在鲜叶销售上有什么优惠,也没有任何分红可以拿到,虽然可从企业申请来的项目中获益,但是项目区内未加入非合作社的农民照样可以享受。合作社在平时就是一张“牌子”而已,只有在企业需要申请上面下来的资源时才会被暂时“激活”。有一位茶厂老板在笔者询问理事会成员时居然忘了有几个人了,他也直言不讳地说,他成立的农民合作社确实是个松散型的合作社。但是这个松散型的合作社却为其茶厂带来了大量国家资源。实质上,合作社成为了企业获取国家输入资源的有力工具。

    综上,地方政府将惠农项目交由茶厂运作的前提是其“公司+基地(合作社)+农户”模式背后的为民服务性,即国家这些项目的服务对象主要是广大农民。而企业则借助合作社的名义获取惠农项目的运作权,假服务农民之名谋求企业利益的最大化。 

    (二)惠农项目企业化运作的社会基础

    任何新生事物的出现都有其内在和外在的动因。笔者调查发现,这些动因中除了上面述及的企业本身对于惠农项目的积极运作外,惠农项目企业化运作的出现有着广泛的社会基础,这包括地方政府和基层组织的态度和做法,惠农项目的实施效果等。

    1.农业产业化政策的支持

    本世纪以来,从中央到地方都在大力推行农业产业化经营,其关键措施便是着重扶持龙头企业,认为龙头企业是带动农业转型、实现农业现代化的重要手段。2000~2006年,农业部等中央部委先后认定了580多家国家级重点龙头企业,各省(自治区、直辖市)也先后认定了4800多家省级重点龙头企业[12]。C乡所在县近年来在扶持茶厂方面制定了“1+6”战略,即重点扶持7家龙头企业,其中1家特大型茶厂,6家大型茶厂,而其中的特大型茶厂和1家大型茶厂总部都设在笔者所调查的C乡。农业产业化经营的核心就在于将农业生产的产前、产中和产后等环节有机相连,而扶持龙头企业,通过“市场牵龙头,龙头带基地,基地连农户”产业组织形式正可实现这种纵向一体化。目前,这成为各级政府推行纵向一体化的主流方式[13]。扶持龙头企业有很多方式,而地方政府将惠农项目委托给茶厂进行运作,便是在农业产业化思想指导下实施的一项扶持政策。地方政府试图通过这种扶持政策,促进龙头企业发展、带动农民增收致富、形成茶叶主导产业的独特品牌,从而促进茶叶经济发展和推进农业现代化。所以,我们可以看到,地方政府具体的措施背后都有宏观的政策支撑。

    2.乡村组织运作项目的困境

    笔者在调查中发现,几乎在所有乡村组织实施的项目中都会出现不少“钉子户”[14]。这些乡村组织眼里的“钉子户”有一些是有合理诉求的,还有不少无理的“钉子户”。相对而言,前者的要求更容易得到解决从而更易于被拔掉,而后者往往漫天要价并提出各种无理要求,而这些要求往往又很难进行满足。但是不满足要求他们就要进行上访,在稳定压倒一切、信访考核收紧的情况下,这就会影响到地方政府和主职干部的政绩。但在乡村治权已经大大弱化的背景下,乡村干部为了“摆平”这些钉子户往往只能满足其部分不合理要求或给予各种好处,这可能一时将无理钉子户摆平,但却会激起更多的效仿者。因此,乡村组织在实施项目中陷入了两难境地。这不仅影响到项目实施的实际效果,也大大增加了乡村组织的行政成本。所以,有些项目有合适的主体出面运作,乡村组织自然乐于拱手相让。而企业恰恰能够较好地摆平项目实施中的无理钉子户。一个茶厂老板告诉笔者,“现在,只要政府干事,就有人扯皮,好像成了习惯;我干事,不像政府那样带政治性,蛮搞”。对于无理钉子户,他可以在收购鲜叶时使钉子户受损,也可以在分配项目资源时进行克扣,甚至可以采取暴力。他举了一个例子:

    去年修路(通往茶园基地)时,有一个农户打电话给我,要求将水泥路铺到他家门口,我说,这不在项目范围内,不能铺。他威胁说,你不铺,我明天就去阻拦工程,你也修不了。我当时就直接告诉他,你试试,你去,我就让你住进医院,我先花钱让你在医院住半个月再说。后来,他没有去。去年高培高管项目来了,给他取消了一部分,今年也减了一部分。搞正经的搞不下来,还得讲匪气。

    面对这样的钉子户,乡村干部有时确实很为难。但是有些企业老板却能摆平,即使有些手段可能存在问题,却可以使项目较好地得到落实,而且至少不会“呈现”出太多问题。而这正是乡村组织尤其是县乡政府希望看到的。

    3.企业在“跑项目”上具有优势

    后税费时代,村庄公共品的提供几乎全系于自上而下的项目资源。。而在项目资源稀缺、地方政府又倾向于将各类项目进行打包处理的情况下,项目申请的竞争性非常强。这导致只有那些具有各种资源和挤进政府“创建村”的村庄才能获得大量项目,从而在村庄之间出现了严重的两极分化[3]139-141。处于另一极的村庄连村级组织的正常运转都勉力维持,更何谈公共品供给?其实处于中间状态的村庄公共品供给也很差,而处在金字塔中下部的这两类村庄占据绝大多数。而企业不仅在落实项目上存在优势,在“跑项目”方面更有优势。企业老板不仅社会关系较广,而且运作关系的能力也非常强,他们在争取项目过程中更容易拿到项目。普遍缺少项目的村庄自然乐于企业将项目在自己的村庄落地,这不仅会改善本村的公共品状况,也会夯实村干部的群众基础。所以在企业落实项目过程中,村干部也会积极做好各种协调工作,促进项目更好地落实。在调查中笔者看到,有些村干部还会协助企业老板进行跑项目。在此,村干部和企业老板达成了一致,因为这对于双方都有一定好处。

    三、惠农项目企业化运作的不良后果

        如果说地方政府将惠农项目委托给企业运作的目的,是通过扶持龙头企业并使其带动项目区范围内的农民,从而促进农业产业化经营和农业现代化,那么,从笔者的调查来看,这些目的确实在一定程度上得到了实现。因为项目的落实确实改进了茶农产出茶叶的品质,方便了农业生产,也使茶厂的茶源品质得到提升。这些效果的达成既是项目本身的结果,也与企业的运作密不可分。但是由于企业所宣称的“公司+基地(合作社)+农户”的模式名不副实,农业产业化的效果并不理想,企业与农户从中的受益也相对有限。此外,笔者还发现,惠农项目企业化运作还产生了两个方面的不良后果。

    (一)形成垄断市场

    惠农项目企业化运作实质上使当事企业获得了一种分配资源的权力,无论是在既已招投标的项目中,还是在需要企业组织招投标的项目,企业都具备了这种权力,只不过在不同项目中这种权力的表现形式和指向是不同的。比如在既已招投标的高培高管项目实施中,企业可以决定灭蚊灯和杀虫纸是否落实到某农户头上以及落实多少,而需要企业组织招投标的农业综合开发项目中,企业既可决定哪个施工单位更有可能中标以及中标单位使用谁的建筑材料,又可决定项目的前期设计,这些都使企业对不同的人群产生不同的权力。这与村干部运作项目过程中强化了自身权力[7]72是一致的。

    正如前文所述,虽然企业打着“公司+基地(合作社)+农户”的旗号向上跑资源,但是在企业和农户之间的联结机制却付之阙如。在农户的茶叶销售上,企业和农户之间没有签订相关的合同,也就是说,企业与农户相互之间不存在权利和义务关系,是自由的主体。但是,由于企业在运作项目中获得了分配资源的权力,也就使其相对于农民获得了一种权力。这种权力的存在却改变了企业和农民在茶叶交易中的地位。正如前文中所言,企业在项目实施过程中通过分配资源对付无理的钉子户,同样的手段也可以用在其他农民身上。

    调查发现,由于项目区实施了高培高管和测土配方等项目,鲜叶品质较好而且无公害,不少其他企业也主动到项目区收购鲜叶,而且比运作项目的企业的价格要高,所以一些茶农就将鲜叶售予这些茶厂。这本无不妥,在一个完全市场内各种交易主体只要是出于自愿都是合理的。但是运作项目的企业有很大不满,自己为运作项目付出那么多,最终却为“为他人做嫁衣裳”。于是他们迅速采取措施。对农民,通过各种方式使相关农户在后续项目中受损,并且在收购茶叶时压低其价格。针对这些农户,一位茶厂老板告诉笔者,“我做企业不能全是搞服务,你坏,我比你更坏。哪个没来卖鲜叶,我心里清楚。你今天在别处卖高价,明天在我这就是低价,我也有办法整你的”。而且由于这些能运作项目的企业都是当地的龙头企业,收购量较大,很难保证永远不把茶叶卖给它,所以,项目区的多数农户都很忌惮将鲜叶卖给其他企业,除非价格相差较大,而且这种情况下也会偷偷地进行。对其他企业,运作项目的企业所采取的办法是对外宣示项目区是其生产基地,而且项目是由其操办的,不允许其他企业进来收购。这种宣示却能起到一定作用,但是并不能杜绝有些企业仍我行我素。对此,运作项目的企业还专门请人到项目区巡视,而这些人一般都是当地的黑灰势力。从实践来看,这一措施的效果比较良好。

    以上种种都是企业采取的有形的约束,其实在项目区的农民和其他企业的内心还有种无形的约束。尽管项目是国家的,但是它既可以落地在此地也可在彼处,而之所以能在项目区落地,主要是由企业运作而来的。这一点至少在当地大多数人看来是如此。这种事实和看法在项目区农民内心植入了一种对企业的感恩之情和依赖心理。这种情愫的存在,使农户在与企业交往中油然而生出一种不平等关系,这直接影响到农户与企业进行自由而又平等的交易。而其他企业也会因为项目是由别人运作的而在潜意识中认为项目区是人家的地盘,自己去那里收购茶叶是理亏的。

    以上种种都不利于形成较好的市场秩序,而是加强了运作项目的企业相对农户和其他企业的垄断地位。这对当地市场经济的发展是不利的,对广大农民是不利的,对其他企业也是不公平的。

    (二)弱化基层组织

    地方政府将惠农项目交由企业运作,实际上相对减少了基层组织运作项目的数量,这使项目本来就很少的村级组织可申请的项目进一步减少。换句话说,在地方项目发包中,企业和基层组织存在竞争性,此多意味着彼少。而随着当地政府将越来越多的项目委托企业运作,这使村级组织实际运作的项目在减少。

    虽然两种运作方式都同样会将项目落实到村庄,但是却会导致不同的结果,最大的不同就在于企业和村级组织的地位以及他们在农民的形象。上文一再强调,由于项目资源的紧缺,争取项目的竞争十分激烈。因此,谁能跑到项目谁就为村庄做出了重大贡献,同时农民对其评价就会越高,在农民心目中的形象就越好,尤其是在当下农村的企业公共品主要依赖项目的情况下更是如此。当村庄中的多数项目都由企业争取而来,无疑使企业在农民心目中的地位和形象都会更好,而相反作为理应为村庄提供公共品的村级组织就会受到更大质疑。所以,不少村干部不得不跟在企业老板后头为其运作的项目服务,这样至少可以在一定程度上提高其在村民中的地位和形象,但这是一种无奈的次优选择。此其一。

    其二,项目运作会给运作主体带来治权。前文已述,运作项目意味着具备一种分配资源的权力,这种权力在乡村治理中就是一种比较有效的治理手段。当然这种治理手段可以用来对付无理的钉子户,也可以用来对付有理的“钉子户”。这在上面企业运作项目过程中体现的比较明显,其实在村干部的日常治理中也是如此。但是,当村级组织没有或有很少项目可以运作的时候,村干部没有了干坏事的能力,也很难干成好事了。在乡村治权普遍式微的大前提下,项目进村无疑给村干部带来了重构治权的契机。但是惠农项目企业化运作却使这种权力转移给了企业,使其获得一定程度的垄断地位并捞取更大利益。这种格局下,村级组织的治权得不到适当的加强,在乡村治理中就会呈现出更多的乏力局面。甚至出现村干部不得不求助于企业老板来解决村庄治理中的问题。一位企业老板告诉笔者,“我们村里的很多事情不好解决,村干部都找我,我歪下嘴就摆平了”。

    尽管村干部在项目运作中存在一定问题,但是我们应该看到他们在其中的积极作用是主要方面。作为政府和农民的双重代理人,村级组织理应成为国家项目下乡的主要接应力量。这无论是对于宏观的国家政权建设,还是微观的乡村治理都有所助益。而与村级组织运作项目构成竞争的企业运作客观上削弱了基层组织的力量。

    四、基本结论与政策含义

    通过考察一地惠农项目企业化运作的实践,本文分析了惠农项目企业化运作的内在机制和不良后果。本文所指的惠农项目企业化运作,是指国家投给农民的惠农项目由企业负责申报、争取、落实甚至实施招投标的现象。这一现象的出现是农业产业化政策背景下乡村组织运作项目出现困境后,地方政府为了扶持农业龙头企业以及更好地落实惠农项目所采取的措施。同时,在村庄项目资源匮乏的窘境下,村级组织也希望在运作项目上具有优势的企业能将项目运作到本村来,这既可改善村庄公共品状况,也可适度增强自身合法性。而为了实现企业利益的最大化,企业则策略性地借助“公司+基地(合作社)+农户”模式将自身打造成带动农民致富的带头人,从而争取到更多项目。但是由于此模式的虚伪性,项目运作的效果并不尽如人意,反而产生了不良后果。即惠农项目企业化运作一方面大大增强了企业所掌握的资源,从而使其生成了一种相对农民和其他企业的权力,在当地市场形成了垄断市场的局面;另一方面,惠农项目企业化运作客观上减少了村级组织运作项目的份额,这对基层组织在农民心目的地位和形象及其在乡村治理中的治权都有削弱作用。

    国家惠农项目的根本目的在于将我国的发展成果惠及农民、农业和农村,从而更好地解决“三农”问题。为了实现这一目的,就需要有组织承接并落实主管部门发包下来的项目,这个组织就是本文所说的项目的运作主体。从现实来看,惠农项目的运作主体主要包括代表“公”的村级组织或合作社和代表“私”的企业,当然,即使是企业也往往会打出合作社这块代表公的牌子以为己正名。为了更好地将国家惠农项目落到实处,应该明确项目运作主体并加强规范,因为它们是连接国家和农民的关键“节点”,节点出现问题,国家与农民的关系就会产生问题。

    首先,惠农项目应由代表公共利益的组织进行运作。为了更好地实现公共利益,笔者以为惠农项目的运作主体应由代表公共利益的组织来承担,即主要由村级组织或合作社来运作而非企业。这无论是从国家落实惠农项目的角度来说还是从更好地反映农民诉求来讲都是如此。有着自己明确利益诉求的企业很难无私地代表国家落实惠农项目,也无法真切地表达农民的诉求和解决农民的问题。只有让农民自己选出来的组织来承接惠农项目才能真正使其惠及广大农民。当然,政府那些专门用于扶持企业发展的项目例外。

    其次,坚持村级组织作为主要运作主体并加以完善。村级组织是国家在农村的代理人,也是农民的当家人,因此无论现在还是将来村级组织都应是运作惠农项目的主要主体。但是村级组织在运作惠农项目时确实存在一些问题,如村干部的自利性凸显、治理能力下降等,这就需要从制度和实践中对其加以规范和完善,而不是因噎废食、另起炉灶。规范村级组织的核心应在增强广大村民的话语权和决断力,使其在项目运作过程中发挥更大作用,真正实现由民做主。同时针对村级组织面对个别无理钉子户软弱无力的困境,除了从微观层面加强其治理能力外,还要从宏观制度上完善信访考核制度。

    最后,应逐步推进农民合作社运作项目并加以规范。十八届三中全会决议提出,“允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社,允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护”。这意味着今后国家将有大量惠农项目投向合作社。但是考虑到合作社制度还不够完善、在实践中还有很多问题(远比村级组织为甚),因此在推动合作社运作项目过程中应逐步推进,坚持成熟一个,推进一个,谨防冒进。同时,还应规范和完善农民合作社建设,真正让合作社成为农民的合作社,而不是个别企业或个人捞取好处的工具。针对现实中很多合作社由企业把持的情况,尤其要谨防惠农项目企业化运作可能带来的问题。

     

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