•   长三角都市群裂变

           通常意义上的长江三角洲地区包括上海市、江苏省和浙江省,区域面积21.07万平方公里。根据2010年统计数据,长三角地区以全国2.1%的陆地面积、11%的人口创造了全国 21.7%的国内生产总值、24.5%的财政收入、47。2%的进出口总额,而到2013年,长三角地区人均国民生产总值已经超过一万美元,成为我国经济社会发展水平最高、综合实力最强、城镇体系较为完备的区域。

      长三角都市群包括上海,南京,苏州,无锡,常州,镇江,扬州,泰州,南通,杭州,宁波,湖州,嘉兴,绍兴等城市,近年来浙江金华,衢州和台州等更多城市也加入了长三角城市经济协调会,被认为是长三角都市圈的一部分。长三角都市群在科技水平、医疗质量、文化设施、环境治理、港口交通等方面在国内排名靠前,其基础设施和交通网络十分发达,高速公路网密布,再加上沪杭,沪宁和杭宁为主轴的高速铁路和城际铁路网,长三角地区已经形成一个三小时快速交通圈,人员,货物和服务来往交换频密而便捷。

      随着长三角都市群的不断发展,各个城市之间如何协调功能定位,深化合作,发挥各自优势,不仅是经济和社会演化的必然要求,也是政府极力推动规划的领域。为了这个目的,都市群之间成立了专门机构“长江三角洲城市经济协调会”,积极推动城市间的资源共享,打破壁垒,促进生产要素合理流动,国家发改委也发布了《长江三角洲地区区域规划》,旨在推动长三角之间的政策一致性和市场开放。

      和世界上世界上重要的都市圈比如美国大纽约地区,五大湖地区,洛杉矶都市圈,日本东京都市圈等相比,长三角都市圈城市密集程度,人口总量,区域优势,包括经济发展速度,并不逊色。不过很显然,在都市群之间的统筹协调机制,生态环境,社会参与,公共治理和文化活力方面,长三角地区和国际上重要的都市群之间还有较大的差距,学习和借鉴国际上重要都市群的发展脉络,不仅仅是城市管理者的任务,也是研究者,社会参与者的必需,长三角都市圈的发展和普通居民利益息息相关。

      短短几十年的时间,长三角从一个传统的农业社会蜕变为一个具有中等发达水准的发达经济区域,这里有太多的变化等待去理解,也有太多的教训需要人们去吸取。长三角的发展曾经反复被当成成功故事讲述,而近年来越演越烈的空气污染,水污染,生态灾难等等,曾经美丽的江南水乡,带有诗情画意的美景不复存在,这些让人痛心的现象让发展成就黯然失色,也促使我们进行更多的思考。笔者有在杭州和上海的多年生活工作经历,对长三角都市圈的这十多个城市都非常熟悉,对该区域内的经济发展模式,社会治理领域存在的问题,有深刻的切身感受,将试图从经济发展模式,政府角色,公共管理,社会和政治参与,文化资源等视角进行分析论述,提醒公众和社会管理者长三角都市圈中存在的众多不平衡,通过提高公共参与,改进社会治理,使长三角都市圈切换到一条更平衡的轨道。

      二

      从经济发展模式来看,长三角地区存在的问题和所谓的中国模式存在同构性,比如过于强调投资和出口驱动,粗放式增长的弊端十分显著,消费引擎的作用近年来虽然有所上升,但是比例依旧严重滞后。而同为长三角地区,上海,江苏和浙江的发展模式又有重要的区别,辨识这些差异意义重大,可以为经济发展思路的转轨提供重要借鉴。

      上海发展更多依靠的是区位和政策优势,金融,贸易,运输,房地产是其关键性行业。但由于长期的行政地位的优势,上海所有制改革严重滞后,一些重要领域依然由国有企业主导,国有企业份额在经济体中比例很大,在市场化程度方面严重不足,也缺乏重要的有代表性的民营企业家。这种经济结构导致上海经济发展缺乏内生活力,创新能力严重不足,和其作为一个经济核心城市的作用严重不匹配。俞正声在担任上海书记时候曾经提出一个问题,“为什么上海出不了马云”, 这个问题背后深层次的因素就是国有主导的经济结构,这是一种扼杀创新的机制。

      而以苏州,无锡,常州等为代表的苏南模式,长期依靠投资和出口加工为主,这其中尤其以苏州最为明显,苏州新加坡工业园区和苏州新区都是在政府主导下以外资为主的产业聚集,这些有着一定科技含量和外资企业为主的特征,经济总量庞大,但是和本地产业缺乏有机融合互动,带动的经济增加值不多。更重要的是,这些开发区的设立和外向型经济结构的形成,往往和地方政府畸形的招商引资有关,其竞争力建立在压低土地,资本,劳动力和环境的对价基础之上,这对依赖于本地土地资源或者劳动力资源的人群,利益获取空间有限,这种发展模式导致的后果是,苏南诸多城市中,民众财富增长缓慢,而环境的代价却往往由他们承受。

      浙江的发展模式则是另外一条路径,那就是依靠私营企业,依靠市场化,依靠分工体系形成了一个个小型产业带,比如绍兴的轻纺,余姚和慈溪的塑料,义乌的小商品,永康的五金等等,这些市场内生的经济和产业模式,有其强大的生命力,三十年发展下来,浙商作为一股重要的力量,实际上在全国发挥着举足轻重的影响力,是企业家能力的输出者,在这点上,上海和江苏可以说望尘莫及。当然,浙江经济发展模式同样带来巨大的环境代价,并且也面临市场的饱和以及产业升级瓶颈。

      因此,区别江浙沪不同的发展形态,结合一般的经济发展理论,可以得出的经验借鉴是,上海需要进行重大的产权改革,而江苏则需要约束政府在经济领域的强大角色,某种程度上向浙江学习,相信无为而治的市场理念,而浙江的经济升级,同样需要借助上海的国际视野,彼此各自优势的融和互惠,是市场演变的必然需要,也是区域一体化的应有之义。

      三

      与上述区域经济发展模式相对应的是如何重新定位政府角色。在中国现有行政架构下,政府角色错位是普遍现象,而因为优良的发展绩效,长三角诸多地方政府角色错位问题被发展光辉所掩盖了,而在原有发展模式遇阻,经济社会生态升级之际,特别需要强调的是政府从经济领域中淡出。

      原来的官僚考核体系下,经济发展构成官僚政绩的主要权重,因此地方政府向来是经济发展当仁不让的主角之一,无论是开发区的规划,产业政策的制定,招商引资任务的落实,甚至到重点企业的服务,都有显著的看得见的手的痕迹。

      政府之手给行业带来的伤痛,尤以光伏行业最为典型。作为光伏行业的先驱,无锡尚德最早登录美国资本市场,施正荣也一度成为中国首富, 但是,在地方政府的扶持和关爱之下,价格信号失真,作为市场主体的企业和企业家失去了市场敏感性,无锡尚德扩展过快,接连出现重大决策失误,承担了巨大的市场损失,无锡尚德被迫破产重组,而施正荣也成为一个悲剧人物。与无锡政府相类似的是,常州,苏州等多个城市政府纷纷以支持高科技企业为名,推进光伏产业,给光伏企业各种额外优惠待遇,比如土地,税收和各种政府补贴。这种政府介入的后果是,企业家们失去了判断市场前景的能力,各种投资纷纷涌入,光伏行业从产能稀缺到产能过剩,价格暴跌,整个行业起伏如同过山车。

      光伏行业的震荡和政府干预的相关性,经过业界和媒体的传播,容易被公众所了解,而另外一些政府干预经济的形式,其后果相对比较隐蔽,需要一定的学术知觉才能辨识。2008年以来,长三角都市圈内各个城市都背负起了巨额债务,仅仅无锡一个城市就超过了6000亿。地方政府通过设立各种平台公司,利用政府信用,向银行系统借贷或者发行债券,发行理财信托产品,占用了大量的金融资源,而这些政府平台的投资项目,往往是形象工程,超前的市政工程,甚至是房地产开发项目。从政策后果来看,政府控制的众多企业的形成和入市,一开始就形成了对市场的某种替代,注定是低效率的,导致整个经济体资源配置的扭曲。长三角都市圈内庞大的政府债务,已经给后续发展投下巨大的阴影。进入2014年以来,经济前景阴影重重,如果不约束行政权力在经济中的畸形角色,那么长三角很可能跌入发展中的陷阱。

      四

      政府从经济领域中退出并回归到公共管理,才是其恰当的基本角色。而从公共管理角度来说,地方政府需要提供一个均等化,一体化的服务体系,提高在医疗,社会保障,养老,教育等方面的服务品质。在一个区域之内,如果公共服务千差万别,水平参差不齐,那样所谓的都市群一体化则无从谈及。

      根据《长三角区域发展规划》的要求,地方政府需要统筹城乡基础设施建设,推动城市基础设施向农村延伸,提高城乡基础设施一体化水平。统筹建设城乡供排水、供气、供电、通信、垃圾污水处理和区域性防洪排涝、治污工程等重大基础设施。总的来说,在公共管理和公共服务方面,地方政府还有长足的提升空间。

      很遗憾的是,在公共管理和公共服务方面,长三角都市圈内依旧承接着计划经济时代和行政分割下的遗产。就长三角频密的高速公路网来说,不但建造质量参差不齐,车道设计和流量不相匹配,道路交通标识缺乏人性,江浙沪之间电子付费彼此联网也是最近的事情。

      像出租车服务这种最平常的行业管理规范,同样反映了显著的公共服务差异。以笔者经验来看,上海出租车服务最为规范和便捷,而在杭州或者南京,打车就变成了一种挑战,尤其在杭州,打车难已经引发各地网友口伐诛,影响到了杭州作为优秀旅游城市的口碑,但杭州相关管理部门似乎浑然不觉,在出租车管理和服务体制上没有看到任何实质性改进。而金华,无锡,常州等地出租车服务更加难言满意,火车站出租车管理之混乱就可见一斑。幸运的是,技术的进步正在改善这种状况,各种打车软件的流行,提供了相当的便利。

      出租车管理并不是一个城市公共服务的重要项目,相比较而言,教育,医疗,治安,公共卫生等等显然更为重要,不过窥一斑而知全豹,长三角地区公共服务,实在不能让人满意。天则经济研究所从2008年开始,连续对全国各个省会城市公共治理进行评比,得分普遍较低,而多少有些嘲讽的是,杭州和南京在公共治理方面居然连续排名第一和第二,虽然他们得分总指数刚刚超过60分及格线。由此可见,在公共治理方面,整体水平有多么糟糕,和国际其他重要都市群相比,有着多么重大的差异!

      要改变和提升政府公共治理水准,涉及一系列的行政体制改革,涉及地方政府运行的规范化和透明化,这些改革和变化,不但需要上层的压力,也需要来自民众的压力。对于居住在长三角区域的居民来说,切忌因为经济发展和生活改善而沾沾自喜夜郎自大,以长三角的区域优势和经济条件,居民们理应享受更高品质的生活,而公共服务的改善必须在民众压力下才能发生。

      五

      民众施加压力的方式就是社会参与和政治参与。笔者对江阴华西村关注多年,华西村的演变轨迹可以是一个重要的参考样本。表面看来,华西村号称天下第一村,集体资产年产值超过500亿,人均财富几千万,村民家家住别墅。但是在一个金字塔式的权力结构管制下,华西村普通村民几乎没有任何形式的社会和政治参与,2013年村民委员会换届选举中,华西村下属诸多自然村村民,很多村民甚至都没有看到选票,仅仅得到一双袜子和一块毛巾,村民委员会就产生了。这种缺乏竞争,不透明的选举方式,严重影响华西村村民掌握自己财富和命运的能力。集体资产的决策权都集中在吴仁宝家族,普通村民事实上被剥夺了知情权和参与权。而另外一方面,华西村同样面临巨大的转型陷阱,庞大的集体产业结构以及落后于市场变化,很多企业都不产生经济效益,而一些没有任何经济合理性的投资项目,比如耗资三十多亿的龙希大酒店在不断吞噬着他们的财富,华西村村民的财富面临重大风险,发展前景黯淡,所谓天下第一村早已名不副实。

      虽然程度不一,但是在长三角很多地区,类似华西村的病症同样存在,但由于社会参与和政治参与通道的关闭,表面的繁荣蒙蔽了大部分人的心智,居民们对潜在的巨大威胁或者浑然不觉,或者无动于衷。如果留意部分城市的标语,人们会发现几乎各个城市都喊出了“走向世界”的口号,但无论是城市管理者和普通居民,都对如何走向世界缺乏必要的理解。经济发展上的单向突进,公众在社会参与和政治参与方面的贫弱,可能导致分配不公,导致利益结构固化,压制社会的竞争和创新能力,走向发展中的陷阱,和国际重要都市圈的距离越来越远。

      根据政治社会学对众多国家的经验研究,当一个国家或区域人均GDP超过三千美元以后,就开始了从传统社会向现代社会的转型过程,而这个过程中重要的标志就是社会参与程度的提升,人们从原来单纯满足温饱的需要,衍生出更多社会和政治权利的需要。长三角地区人均GDP早已超过这个临界值,鼓励公共参与,为公共参与提供制度通道,已经是时不我待的迫切任务。

      要约束政府,重要的主体当然是居民,在这个意义上,本地的居民必须通过观念更新,通过积极参与,才能真正转化进入现代社会。而与社会现代化进程相一致的是,各种各样的非政府组织,公益机构,社会自助组织等都需要大量发育,这种多中心多角度的社会自治形态,是长三角都市圈必然要走的路径。

      六

      从明清以来,长三角地区就已经成为中国经济社会重心之一,人才辈出,文化荟萃。无论从苏州,杭州,扬州等历史文化名城的历史记录,还是从乌镇,南浔,同里,木渎,周庄等文化古镇中,人们都不难感受到厚重的历史文化氛围。都市群的兴起必然建立在特定的文化源流之上,从这个意义来看,78年以后自由化进程中,长三角地区的快速崛起,不仅和区域优势相关,更和这个地区文化积淀有重要的关联。

      人们常说,越地方化,才是越全球化。全球化和地方化并不是此消彼此的替代关系,而是在不同层面彼此浸润的共生关系。以长三角都市圈内的不同城市群来说,如果千人一面,各个城市都是高楼大厦,交通马路,这种一体化模式显然抹杀了城市个性,不符合一体化的内涵。长三角都市圈的各个城市,现在急需激活各自的历史传承,独特文化内涵,形成差异化和个性化。

      长三角都市圈升级裂变,依赖于一个开放的和不断融合的文化体系,这其中包括以现代化,国际视野,和现代市民素养为主要因素的海派文化,以义利并重,注重实效的浙江商帮文化,和讲究耕读传家,诚实守信的苏南文化等,再加上各个城市独特的文化传承,共同构成了一幅立体的文化画卷。

      人是文化的主体,通过知识、智慧、想象力、创造力等资源,推动个体全面发展,这是从传统文明走向现代文明,从乡土文化走向城市文化的必然后果,丰富的区域文化积淀,和频繁外来文化的冲击融和,才是长三角最重要的文化资本。

      发挥文化优势并没有统一路径,发挥各个城市各自文化传承,需要一个良好的环境。文化是需要自觉的,只有通过观念的不断碰撞,只有更多的个体萌发,才能有更多的人群投入到文化事业中。文化会形成新的身份认同,替代原有的地域和城市认同,这样长三角地区就不再是一个地理空间意义上的区域,而是某种独特的自主的文化综合体,只有这种文化独特性,才能赋予一个都市圈独到的生机,在世界都市群里获得特别的身份。只有文化上的兼容并蓄,生生不息,才能形成都市群重要的共通的社会资本。

      这个过程同样涉及到政府定位问题,政府是一架管理机器,本身没有文化创造能力,也没有文化鉴赏能力,因此政府出台各种文化战略,设立文化发展基金,设立各种文化产业园,都是一种误导,是对文化资源形成过程的干扰,也不可能真正解决提供文化发展动力。政府的角色是提供自由的文化空间,提供知识产权保护,让市场和公众的力量来推动文化的生产和再生产。

      综上所述,长三角都市圈正在发生中的裂变,依托的不仅仅是经济结构的改善,也不仅仅是政府角色的改变,而是公共参与的深化,文化资源的激活和创造性转化。 这种裂变过程,既可能因为错误理念而走入陷阱,也可能因为借鉴得当而步入佳境。至于最终各相关方将如何做出选择,答案只有留给未来了。

  • 责任编辑:舒丽瑰
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