内容摘要:粮食安全问题一直是政治家与经济学家关注的热点问题,将加强农业基础地位和确保国家粮食安全纳入国家发展战略,是中国在面临工业化、城市化以及全球经济一体化等约束条件下的战略选择。本文通过对粮食的属性、粮食安全的内涵、国内就粮食安全问题在国家战略中的的不同见解、如何通过加强农业基础地位提高粮食生产以及农业与粮食安全在治国方略中的作用等方面进行综述,认为从重视粮食生产到重视可获得性再到粮食安全的国家战略组成,是国内外粮食安全研究的一个基本研究轨迹。
关 键 词:农业基础地位;粮食安全;战略研究
农业是人们利用生物有机体的生长机能,把自然界的物质和能量转化为人类最基本的生活资料的社会生产部门,是人类赖以生存与发展的基础,也是工业与服务业存在与发展的前提。因此,加强农业基础地位,确保国家粮食安全是一个国家长治久安的战略选择。经过30多年的改革开放,我国已经进入了工业化中期,城市化也以加速度在快速发展,农业在国内生产总值中所占的比重越来越低,农民收入增长来源也主要依靠非农产业的发展。这种现状的存在,导致部分人忽视了农业的基础地位,或者将农业的基础地位停留在口头上,成为“口头农业”。这种忽视农业的基础地位,忽视农业在一国发展过程中所具有的强根、固本、健体功能的政策取向,在区域竞争激烈的当今中国表现得尤其明显,而且具有强化的诱因。由于粮食生产比较利益低下,地方政府有选择优先发展比较收益高的二、三产业的激励,而将发展农业与确保粮食安全的战略任务转嫁到其他地区,地方政府的这种机会主义行为将会动摇国家的农业基础地位,从而引起粮食安全问题。因此,在建立社会主义市场经济的过程中,必须通过政策调整、战略规划加强农业的基础地位,以确保国家粮食安全。
一、国家粮食安全:政治家的战略理性
就国家粮食安全问题,由于政治家与经济学家的视角并不一致,因此,政治家在这个问题上几乎没有什么分歧。加强农业基础地位和确保国家粮食安全一直是古今中外政治家、思想家所关注的重大问题,“民以食为天”是中国历代统治者治国最重要的战略原则。马克思、恩格斯指出:一切资本的发展,按自然基础来说,实际上都是建立在农业劳动生产率的基础上的(马克思、恩格斯,1975)。人类社会分工的实现和发展,是以该社会有足够的粮食剩余为前提的,只有农业生产水平发展到一定程度,生产出来的的农产品不仅能够满足本部门劳动力再生产的需要,而且有一定剩余时,从事农业的人和从事工业的人才有实行这种巨大分工的可能,并且也使生产资料的农民实行分工的可能(马克思,1976)。列宁在十月革命胜利之后,面临着国内外的艰难困境,毅然实行了以确保粮食安全的《粮食税》,认为:粮食问题是一切问题的基础(列宁,1919),从而拉开了实行新经济政策的序幕。
中国共产党人在探索中国革命、建设和改革的道路上,始终以马克思主义的基本思想为指导,结合中国的具体实践,充分认识了农业基础地位和粮食安全的重大战略意义。在毛泽东思想、邓小平理论和“三个代表”重要思想,以及与时俱进的科学发展观中,加强农业基础地位与确保国家粮食安全问题均得到深刻阐述。毛泽东在《论十大关系》时总结说,我们同农民的关系历来都是好的,但是在粮食问题上犯过错误,在1954年部分地方减产的情况下,政府为了优先发展工业,多购了70亿斤,导致干群关系紧张(毛泽东,1986)。尽管如此,由于当时将优先发展重工业作为国家战略,以至后来的人民公社化运动,在粮食安全问题上犯的错误更大,直接导致了1959年到1961年的饥荒;总结了历史经验教训之后,毛泽东将“深挖洞、广积粮、不称霸”作为国家发展战略,粮食安全成为了国家战略的一个主要组成部分。邓小平认为中国改革要出问题可能就是在农业上,1986年12月,邓小平在听取当时的几位负责人汇报时明确指出,从长远看,粮食问题很重要,要通过改革解决农业发展后劲问题(邓小平,1993),很显然,邓小平清楚地认识到粮食问题与农业发展息息相关,而阻碍农业发展的因素中许多是制度、政策方面的,需要依靠改革予以解决;这个问题在1986年6月的谈话中更具体,当时他认为农业问题,特别是粮食问题是制约当时我国经济发展的首要问题,粮食增长缓慢的主要原因是农田基础设施投资少,导致生产力水平下降,如果大量进口粮食将会影响中国的经济发展,因此,应当将农业置于国家发展的应有的地位(邓小平,1993)。江泽民认为农业是安天下的战略产业,尤其要始终高度重视粮食生产,因为我们有十三亿人口,如果粮食发生了问题,世界上谁也救不了我们(江泽民,2006)。胡锦涛更强调:要加强农业基础地位,走中国特色农业现代化道路;加强农村基础设施建设,……增强农业综合生产能力,确保国家粮食安全;必须巩固和加强农业基础地位,始终把解决好十几亿人口吃饭问题作为治国安邦的头等大事;坚持立足国内实现粮食基本自给方针(胡锦涛,2008)。由此可见,马克思主义理论家与政治家们基于国家与社会稳定、发展的大局,非常重视农业与粮食问题,在国家发展战略中,如果没有处理好粮食安全战略与其他战略关系,就可能作出错误的决策,导致重大的决策失误。
二、粮食与粮食安全:一种基本的生活权利
国内学者对此也有相同的认识,韩俊等认为,农业在国内生产总值中所占的比重越来越低,但农业的基础作用非但没有减弱,而且更加突出(韩俊,2008)。随着工业化与城市化的进一步发展,人们越来越认识到农业已经成为制约国民经济持续发展的薄弱环节和制约因素,粮食问题日益严峻,这是由粮食的属性决定的:(1)粮食供给的价格弹性大,需求的价格弹性小,是一种特殊商品;(2)粮食是国民经济战略物质,是整个社会成员赖以生存的基础性公共产品;(3)在现有的条件下,粮食既是弱质产业产品,又是多功能产品(万宝瑞,2008);(4)在现有的国际竞争格局中,粮食已经成为国际战略物品,成为国与国之间利益博弈的重大筹码(杨学祥,2008;王磊,2008;陈文胜,2008) ;(5)农业包括粮食具有食品保障、原料供给、生态保护、观光休闲、文化传承等功能,为国民经济与社会发展作出了巨大贡献,对粮食产业不能简单地拿经济指标来衡量(万保瑞,2008)。由此可见,粮食是一种特殊商品,具有准公共物品的性质,而且随着社会、政治、经济的发展,粮食的功能在不断扩展,其价值的评估将更加复杂,但是,现代社会的一个基本共识则是,粮食的可获取性是现代社会人们的一种基本生活权利,对于粮食的这个社会属性主要是通过粮食安全这个概念来揭示出来的。
粮食安全的概念,是国际社会在1972-1974年爆发世界粮食危机时首次提出的。1974年联合国粮农组织(FAO)指出,粮食安全从根本上讲是人类的一种基本生活权力,即“保证任何地方都能得到为了生存和健康所需要的足够食品”(FAO,1974)。FAO的粮食安全概念成为人们研究粮食安全的基点,但因为研究的视角以及方法不同,国内外至今还没有统一的定义。除了1974年FAO的经典定义外,粮食安全在国际上还有三种比较有影响的观点:(1)爱德华·萨乌马1983年4月提出的粮食安全定义,一是买得到基本食品,及足够的粮食供给;二是买得起基本食品,即所有的人都有购买基本食品的购买力。该定义将粮食的生产与购买连接起来,但没有指出“基本食品”的指向,抹杀了粮食的不同功能。(2)根据新的形势,1996年FAO提出了新的粮食安全定义,“当所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够的粮食来满足其需要时,才实现了粮食安全”。国内也有部分学者从可获得的视角来研究粮食安全问题,吴志华等指出,粮食安全是一个国家或地区为保证任何人在任何时候得到与其生存和健康相适应的足够食品,而对粮食生产、流通、消费进行动态、有效平衡的政治经济过程(吴志华,施国庆,郭晓东,2003)。该定义将消除贫困、国际贸易等考虑在内,拓展了粮食安全的内涵,但没有克服萨乌马定义对粮食功用不加区分的缺陷。(3)岸根卓郎提出了基础粮食安全以及次级粮食安全的问题,从而将生存保障与营养、品质纳入了粮食安全定义(岸根卓郎,1999);而钟甫宁等从四个层面来理解粮食安全:供给量是否满足基本需求,供应在时空上是否均衡,所有的人是否能容易地获取基本粮食,粮食是否符合卫生、营养和健康的标准(钟甫宁,朱晶,曹宝明,2004),在这四个方面中,前一个是生产意义上的粮食安全,中间两点是获取意义上的粮食安全,最后一个是品质意义上的粮食安全。
阿马蒂亚·森对粮食安全产生的原因进行了研究,他认为,从历史经验来看,发生大规模的饥荒不是粮食供给不足,而是粮食获取权配置不合理(阿马蒂亚·森,2001),从而在粮食安全概念中将制度因素置于生产因素之上,在森的认识中粮食安全显然是一个赋权问题。在关于粮食安全的众多表述中,分别包含了相关的理论倾向与政策取向,最新的一个被国际社会广泛接受的定义是:“粮食安全是指这样一种状态,任何人任何时候对充足、安全、具有营养价值的食品,具有食物、社会和经济上的获取机会,以满足他们活跃和健康生活食用需要和偏好”(FAO,2003),从这个定义可以看出,粮食安全的保障涉及农产品的供给(包括国内生产和进口)、农产品价格、城乡居民收入和农产品流通(贸易)政策。其中任何因素的缺失,都不足以达到粮食安全的目标(蔡昉,2008)。
三、中国的粮食安全问题:一个争议的战略问题
1992年中国政府在萨乌马国际会议上提出了粮食安全的概念,认为粮食安全是指“能够有效地提供全体居民以数量充足、结构合理、质量达标的包括粮食在内的各种食物”。尤其在布朗提出了所谓的“谁来养活中国”之后(Lester Brown,1995),国内学者对粮食安全问题进行了广泛的研究和回应,并形成不同的观点。林毅夫和蔡昉从比较优势与贸易利益的角度对中国粮食战略提出反思,认为过分强调粮食自给自足会影响农业资源的配置效率(林毅夫、蔡昉,2004);黄季琨和S.Rozelle则在总结和评估中国粮食生产增长过程的基础之上对中国未来25年内粮食供给、需求和贸易的发展趋势做了综合的论证,并提出了“口粮安全” 的概念(黄季琨、S.Rozelle,1998);卢锋指出我国长期以来在粮食问题上存在过分强调自给自足的“泛政治化”认识误区,认为我国未来在保持基本的粮食生产能力的前提下,应实行较为自由化的农产品和粮食贸易体制(卢锋,1999)。同时,国内学者从不同的视角提出了各自关于确保国家粮食安全的观点:朱希刚对中国粮食供需平衡问题的研究,重点分析了中国粮食生产潜力及其实现途径(朱希刚,1997);而柯炳生、王德文等则对我国国内粮食市场及政策作了全面的回顾与剖析,并指出应实现基本机制市场化(柯炳生,1995;王德文,2001);有学者认为,粮食安全涉及需求者、需求时间、产地来源、所需粮食、粮食数量与质量以及购买力六个要素(丁声俊,2001);有学者提出粮食安全应当包括数量安全、质量安全和生态安全(翟虎渠,2006);陈锡文从生产、流通、储备、进出口以及低收入人口的定向补贴五个方面来理解粮食安全(陈锡文,2004);蔡昉认为经济发展进入“刘易斯转折”之后,中国的粮食生产与发展面临激励机制的转换,应适时提出主动的粮食安全战略(蔡昉,2008);潘岩认为我国粮食安全的基础并不稳固,影响粮食安全的因素仍比较多,特别是随着工业化、城镇化发展,人口增加和人民生活水平提高,粮食消费需求呈刚性增长,而耕地、水资源等对粮食生产的约束将日益突出,保障国家粮食安全面临严峻挑战(潘岩,2009)。
国内学术界对于粮食安全问题存在不同的观点。一种观点否定国家粮食安全问题的存在,认为即使存在粮食安全隐患,也是由于供给渠道不畅。中国历史上出现的饥荒是由于市场机制不能发挥作用,中国不能因为粮食安全这个并不存在的问题而延滞中国的工业化进程(茅于轼,2004)。在2009年发表的《耕地保护与粮食安全》中,茅于轼全面地阐述了他的观点:中国在上个世纪五十年代末曾经发生过人类历史上最严重的饥荒,现在的当政者对饥荒不得不保持最高度的警惕,但是现在的情况已经完全不同于五十年前,国内外的条件和环境全都变了,国内已经完全解决了粮食的生产和分配问题;国外有足够的粮食生产和全球化的市场,发生饥荒的可能性即使不等于零,也是微乎其微的。可是我们的粮食政策还立足于饥荒随时随地都可能发生的假定上,我国改革以后的三十年人口增加了45%,粮食产量增加了60%,而耕地是减少的,可见耕地和粮食产量之间没有直接的关系(茅于轼,2009)。基于对国际粮食市场有效性的假设,国内很多学者认为粮食贸易不存在潜在风险,原有的耕地保护政策应该予以修正,利用国际贸易是实现粮食安全的一个选择(谭术魁,彭补拙,2003;胡小平,涂文涛,2003)。另一种观点认为中国的粮食安全存在极大的隐患,国际上的一些国家挟粮食而扼制其他国家已经成为一种常见的现象,认为粮食生产不能遵循国际分工的比较优势原理,而应该遵循国家的安全战略,(周立,2008;杨学祥,2008;王磊,2008;王晓洁,2008;),当粮食与美元、石油等经济战略武器被投机资金紧紧捆扎在一起的时候,粮食不再仅仅是食物,不再是分割市场中单纯的贸易品,而是博弈的筹码,是经济大战中的武器(陈文胜,2008)。在开放的经济条件下,存在两种不同的粮食安全战略:第一种是被动的粮食安全战略。在粮食缺乏比较优势的条件下,保障粮食安全最常见的做法就是尽可能利用WTO有关协议条款,保护国内粮食生产能力,保持足够高的粮食自给率,并且使主要粮食价格与国际市场脱钩;第二种是主动的粮食安全战略。在具备比较优势的条件下,国内生产者不仅满足国内需求,而且为国际市场提供产品,获得国际市场粮食价格,这样就可以利用国际市场调动国内生产者的种植积极性,保持生产能力的稳步提高并因此保证粮食供给安全(蔡昉,2008)。
纵观现有文献,可以发现国内外研究粮食安全的趋势是:从重视生产到重视可获得性再到粮食安全的国家战略组成。这说明粮食安全涉及多个领域,取决于多种因素,同时粮食安全具有阶段性,层次性。但是无论是生产还是获取,其基础都是粮食的生产能力,而提高粮食生产能力的主要途径在于加强农业的基础地位。
四、加强农业基础地位,确保国家粮食安全:理论界的艰难探索
中国的粮食安全是指国家满足人们以合理价格对粮食的直接消费和间接消费,以及具备抵御各种粮食风险的能力,其粮食消费主要依靠国内生产,保持高度的自给率是实现粮食安全的根本出路。因此,必须提高农业的综合生产力水平,加强农业的基础地位。在如何通过加强我国农业基础地位,满足人们的粮食需求,确保国家粮食安全等问题上,国内学者进行了卓有成效的探索,取得了丰硕的研究成果。
第一,强调土地制度在农业生产中的核心地位。制度对经济绩效的决定性作用是新制度经济学研究的主要研究内容,如果制度不能适当反映资源稀缺性和经济机会,经济中就会出现行为扭曲(North,1990)。不同的土地制度会产生不同的成本-收益预期,影响农户的投资行为以及土地交易中的交易费用和土地使用中的监督成本,进而影响粮食生产的绩效。林毅夫(1994)认为,家庭联产承包责任制解决了监督与激励问题,中国1978-1984年的粮食产量增加,有46.89%来自家庭承包责任制带来的生产效率的提高。姚洋(2000)通过地权的稳定性效应、资源配置效应以及社会保障效应等讨论了农地制度影响经济绩效的途径。陈剑波(2006)认为,农民只要拥有土地及相关要素支配权并享有稳定的剩余索取权,就会具有增加投入的激励,从而提高粮食的生产能力。
第二,有学者认为中国粮食生产采取的是依靠物质投入或劳动投入增加的“粗放型”方式,按照边际收益递减规律,粮食增产将面临着能否持续的问题(严瑞珍、程淑兰,2001;马晓河,2002)。由此可见,中国粮食生产的现状将直接影响到中国的粮食供应,中国粮食生产中的物质投入的重要性日益重要,在1952-1978年和1978-1997年两个阶段,物质投入对农业总产值的弹性由0.78上升到0.85(马晓河,2002)。但是,随着城市化与工业化的进一步发展,经济发展到达刘易斯转折点之后,在家庭经营的基础上和市场配置市场化的条件下,农民主要根据产品市场和生产要素市场上的相对价格信号作出生产经营决策,可以预期,在劳动力出现短缺和劳动力成本上升的情况下,农业生产过程中的要素结构调整会按照减少劳动投入的方式进行(蔡昉,2008)。
第三,加强农业的基础地位,必须认识到技术进步对粮食生产的重要性。近三十年来中国的经验证明,农业发展的主要因素源于制度创新与技术进步,林毅夫的研究表明,当一种水稻新技术可供应用时,在采用这种新技术上存在比较优势的农户将采用这种新技术,并重新配置资源,以提高水稻的产量(林毅夫,2000);Fan和Zhujing的研究指出:以往的研究高估了制度变迁对中国农业的贡献,事实上技术开发、灌溉、教育是农业增长的主要动力(Fan,2000;Zhujing,2004);黄季琨和S.Rozelle通过建立农作物生产供给模型,证实了技术在农业发展中的重要性(黄季琨,1998;S.Rozelle,1998);刘凤芹通过东北案例,研究了农业机械化和生化技术使用情况,得出农业机械化是对农村劳动力的替代,替代的界限依赖于农业机械与农业劳动力的相对价格变化或相对成本变化,生化技术是对土地和劳动力的节约或替代,这两种技术代表了现代化农业发展的两条道路,但是这两种技术在农业生产中是相容的结论(刘凤芹,2006)。
第四,加强农业的基础地位,降低农业生产者的融资成本非常重要。粮食生产需要追加投资,而投资则来源于金融系统的有效运行。1978年以来,农户投资占农业投资总量的40%-60%,农户的投资能力和倾向对粮食生产的影响很大(杨明洪,2000);郭敏和屈艳芳指出,农户收入、土地收益、农户投资和农业贷款可得性之间存在正相关关系(郭敏、屈艳芳,2002),但是他们的研究忽视了一些重要因素,例如农户农业投资行为的非农产业替代、土地产权强度、投资边际收益等三个因素在其研究中就没有考查,所以对农户投资行为的认识存在片面性(陈铭恩,温思美,2004)。
第五,通过扩大生产规模来提高粮食生产能力,已经成为加强农业基础地位的一个重要方面。粮食生产的规模化生产必须以农地流转的交易费用降低为前提,而这需要农户对于土地制度的认识与土地制度内在演变的一致性(徐美银、钱钟好,2008),随着农业领域内劳动力资源的转移,参与农地转移的土地将会增加,农地流转市场已经初步形成,亲缘、地缘对农地流转的影响将逐步被租金水平取代,农地流转将促进农地的利用效率(赵其卓、唐忠,2008)。规模化意味着要改变农户分散化经营方式,张晓山认为,中介组织发育对于联结农户与市场起着决定性的作用,可以提高农民的利益表达与市场谈判能力(张晓山,2002)。而土地流转制度创新的实质是一个赋权问题,一旦赋予农民土地承包经营权的物权法律地位,在市场经济条件下,农民在土地流转交易中自然表现出足够的“理性”(杨守玉,王厚俊,2009)。
第六,加强农业基础地位,政府的财政支持力度不可或缺。一方面是加大对农业基础设施的投资(陈锡文,2005),另一方面是加大对粮食生产的补贴力度,粮食直补可以起到稳定粮食购销、搞活粮食流通和保护农民利益的效果(张照新等,2003;赵德余、顾海英,2004)。此外,还有学者认为,保护和提高粮食生产能力,实现我国粮食安全的关键在于调动农民的积极性,提高农业生产效率,降低农户的生产成本(李小明,尹梦丽,2008),特别是要提高对粮食专业户的金融、保险等其他社会化服务。近几年来实行粮食直接补贴政策,对我国粮食生产连续5年的增长起到了重要作用,但是因为生产成本不断上升,种粮的效益下滑,仍然影响到农民对粮食生产的投入与积极性(潘岩,2009)。
由此可见,加强农业的基础地位,确保国家粮食安全,不但应该在耕地保护、土地制度的调整等方面继续努力,还必须在农业组织、土地流转、生产规模化、生产融资、技术进步、财政支持以及农业服务等方面继续探索,以提高农业生产效率,使粮食生产者得到实惠。
五、结论与讨论
综上所述,国内外学者在农业基础地位和确保粮食安全的研究中,已作了一系列的探索,取得了许多可贵的理论成果,为本研究的展开奠定了深厚的理论基础。但是,现有的文献还存在一定的局限,为进一步的研究留下了广阔的创新空间:(1)需要全面系统的研究。一方面,现有的文献对农业基础地位的科学内涵缺乏系统而明确的界定,另一方面,加强农业基础地位与确保粮食安全是一个有机的整体,但是现有的文献基本上是从不同的角度出发,很容易就同一个问题形成迥然不同的观点,从而影响对现实的解释与指导力。(2)需要更广泛而深入的探讨。粮食安全很容易被看作一个实证性问题,导致了研究从实证出发,而忽视了粮食问题背后的深层次原因探讨,对农业基础地位的认识有待加深。(3)需要多视角的关联性研究。研究农业的基础地位与粮食安全,必须具有全球化的视野,工业化、城市化、国际化、人口大国等一系列问题相互交织,构成了讨论粮食问题的初始条件;从内部因素来分析,农业基础地位与粮食安全涉及到农业产业结构调整、农民收入以及就业等一系列问题。但现有文献大多数抽象掉了这种关联性。(4)需要纳入国家全球竞争的战略研究。已有的研究大多是从资源配置的微观视角出发所作的局部分析,没有将其上升到国家全球竞争的战略高度进行系统研究,从而难以凸显出农业基础地位和粮食安全在国家战略上的基础地位。
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