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  • 吕德文:城管“临时工”的问题究竟在哪?
  •  2014-04-22 09:19:39   作者:吕德文   来源:   点击:0   评论:0
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  • 吕德文:“临时工”现象及其执法困境
    字号:小中大 2014-04-22 08:28:33
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    关键字 >> 城管苍南温州苍南城管临时工城管执法群众围堵城管“临时工”
     
    4月19日上午9点,温州苍南县灵溪镇发生一起城管与群众的冲突事件。城管执法时将一名拍照的群众打倒后,随后引发群众围堵城管执法车辆。冲突过程中5名城管工作人员被打伤,其中两人休克、伤情危重。据当地城管部门回应,被围殴的城管系临时工作人员。早些年,在多起责任事故中,相关单位和主管部门不约而同地把“临时工”当成替罪羊,辞退了事,是为“临时工”现象。

    毋庸置疑,在一些行政或安全责任事故中,“临时工”担责已是甚为普遍的现象。但是,就此认定相关单位和部门有意让“临时工”当替罪羊,则是言过其实。因为,客观事实是,“临时工”的确更容易成为事故的肇事者。从正常的行政管理看,“临时工”一般处于科层制的最下层,对“临时工”的管理或许还要严于对“正式工”。但是,恰恰是受到严格管理的“临时工”容易犯错。某种意义上,“临时工”的使用是个困境,一方面,当前的很多行政事务离不开“临时工”,另一方面,加强对“临时工”的管理产生的效果却适得其反。“临时工”早已有之,但“临时工”现象却是近些年的新现象,其间转化的逻辑在什么地方?

     

    苍南城管5名临时工打伤拍照路人被围殴

    “临时工”本是过去国有企业“临时职工”的简称,指的是时间一般不超过1年的临时性、季节性用工。“临时工”在待遇、管理、使用方式等方面,都与“正式工”有重要区别。一般情况下,“临时工”从事技术要求并不高的辅助性劳动,工作强大可能更大,待遇更低,管理也不够规范严格。事实上,不仅在国有企业,其它的行政、事业单位也广泛存在“临时工”,因为,任何一项主营业岗位都需要辅助性岗位来支持,比如,行政事业单位总是需要后勤保障的。还有一个普遍情况是,一些单位的主营业岗位不够充实,需要“临时工”来补充,如教育行业的代课老师、民办教师,社会治安管理领域的治安联防队和协警,交通管理和城市管理中的协管。从劳动关系角度上看,1995年《劳动法》开始实施后,所有用人单位与职工全面实行劳动合同制度,用人单位在临时性岗位上用工,可以在劳动合同期限上有所区别,就企业而言“临时工”的称谓或用工形式已经过时。但是,大量行政和事业单位的“临时工”依然以劳务派遣的形式存在,“临时工”的生存状况并没有实质改变。

    在相当长时间内,对于大部分人而言,在党政机关、企事业单位从事“临时工”工作是一项不错的选择,收入比较有保障,劳动强度也要比很多工作小,但是,相对于“正式工”的“铁饭碗”,“临时工”随时要担心丢饭碗。因此,绝大多数“临时工”有强烈的意愿获得工作保障,希望尽量把“临时”延续长一些,在工作岗位上也尽职尽责,用人单位也觉得这是一个廉价而高效的用工方式。在某种意义上,对“临时工”的管理虽然不够规范,但却极为严格,甚至超过对“正式工”的行政控制。随着市场经济的发展,“临时工”变得不那么有吸引力,但一些行政事业单位如社会治安管理、城市管理对“临时工”的需求却急剧增大,供需关系的颠倒直接导致了“临时工”的整体素质在下降,而行政控制却在减弱。应该说,我们现在所说的“临时工”乱象基本上是上世纪九十年代以后的事情了。

    上世纪九十年代以来,在一线行政执法领域,由于“临时工”容易直接侵犯群众利益,激起了社会的广泛关注,比如,治安联防队粗暴执法、执法犯法现象屡禁不止,近些年来的城管执法乱象也层出不穷。这是“临时工”从理念、制度到技术的全方位转变的结果。

    “临时工”从来不是个问题,问题在于如何看待“临时工”。在现代社会,一线行政领域中出现“临时工”,显然有违法治理念。可是,从基层治理生态角度上说,“临时工”不仅是必须存在的,且还有存在的政治合法性。传统国家对官员数量的控制甚为敏感,认为这会增加百姓负担,因此,正式官员一直比较精简。但是,这却为非正式行政提供了广泛空间。大体而言,行政体系中的“临时工”由三部分构成:一是所谓的“吏”,大部分“吏”没有正式工资或工资极少,而主要依靠官员发放,或由地方民众承担;二是幕僚,几乎每个主政一方的地方官员都需要幕僚协助处理政府,而幕僚的工资是由官员付给的;三是地方社会治理中半正式行政人员,如乡约。古代的非正式行政人员较为稳定,比如,地方官的师爷、户部里的会计,因为需要有加强的专业技术,成为一种带有明显地域色彩的“行业”,科举出身的官员反而不能胜任。还有,地方的乡约基本上与地方社会的权力结构相配合,流动性也极少。可以这样认为,行政体系中“临时工”的存在,完全符合传统政治中礼法治国,简约主义的治理理念。把“临时工”转变为“正式工”,是现代国家的理念,使得“吏”、私人幕僚基本上纳入了正式官僚体系了。

    但是,从行政理念上看,简约治理的传统一直延续下来,反映各行各业中即是半正式或非正式的行政人员仍然广泛存在。在行政领域,到上世纪九十年代,仍然广泛存在各种半正式行政人员,他们大多是从村干部“提拔”上来的。这一部分半正式行政人员因为熟悉地方事务,擅于运用熟人社会中的治理方式,是乡村治理简约而有效的补充。只是,这一部分行政领域也恰恰是造成乡镇机构臃肿的根源,在行政理性化的过程中,现在的乡镇政府已极为少见半正式行政人员。在各类执法机构,一些半正式的辅助人员也一直存在,且具有极强的政治合法性。公安工作要走群众路线是新中国公安系统的工作法宝,在具体的行政执法实践中充分发挥群众性组织的作用,治保会、治安联防队在社会治安管理中发挥了基础作用。上世纪九十年代,由于城市社会治安管理任务极为严峻,治安联防被赋予了更为重要的功能,并开始了专职化进程,治安队的“群众性”不断消解,产生了诸多问题。城管工作与治安联防的转变相类似,一开始也援引了群众路线的政治遗产,但专职化的协管往往容易出现行政瑕疵,被迫走上了行政理性化的道理。

    很显然,简约主义的政治传统是“临时工”的合法性来源,在现代化还没完成,国家能力仍然有限的情况下,赋予半正式行政的特殊意义未免不是一种实用主义选择。况且,在微观行政领域,“临时工”也有存在的强大理由。在人口流动不太剧烈的情况下,无论是乡村,还是城市,基本上都是熟人社会的治理。从行政实践的角度上看,来自于当地的非正式工作人员更容易收集信息,非正式的行政方法也更能起到作用,因此,半正式行政是正式行政的重要辅助。不过,一旦熟人社会不复存在,陌生人社会建立起来,半正式行政的弊端就会凸显出来。典型如治安联防和城管,它本来是群众路线的产物,符合群众观点,但是,随着城市扩张,熟人社会的基础单位制的破解,半正式行政的优越性已不复存在,反而会造成严重问题。

    基本上,一线行政中的“临时工”面临的不是合法性不足的问题,而是背后的理念错乱的问题。从“临时工”的政治合法性来说,它是历史上的简约治理传统和群众路线的产物,并且,为人民服务至今还是一线行政的宗旨。在“临时工”出现行政瑕疵伊始,相关的行政执法部门就不约而同地选择了“依法行政”的理念,试图通过行政理性化和法治来越是这些一线行政人员。从理论上说,依法行政和为人民服务不应该冲突,但在具体操作中,却处处显得不相适应。为人民服务基本上是一个积极行政理念,强调实质正义,因此,早期的治安联防队和城管协管,在一线执法中的“临时工”身份彰显不出来,都在积极地办案、管理城市,因为,为人民服务可不分“临时工”还是“正式工”。为了将行政事务办好,对程序的要求并不那么严格,出现一些行政瑕疵,只要没有恶意,也是可以原谅的。但是,法治基本上是消极行政理念,其核心在于防止滥权,消除行政瑕疵,因此,并不鼓励积极行政,也极为强调程序正义。因为“临时工”没有执法权,其一线行政实践中的身份反而得到了凸显。某种意义上,越是强调其“非法”身份,就容易出现行政瑕疵。

    客观上说,街头执法的复杂性,导致了执法权的行使并不可能那么严格;此外,街头执法领域,对积极行政的需求极大,执法人员如不主动介入,街头秩序就难以管理。因此,几乎所有行政部门,无论是出于理念,还是出于现实需求,对群众路线的呼唤要比法治来得切实一些。协警和协管都属于辅助性岗位,他们没有执法权,但是,由于执法力量有限,正式执法人员要有效执法,基本上依赖于“临时工”,某种意义上,正式执法人员有意让渡其部分权力给“临时工”。从逻辑上看,一些行政部门有意让“临时工”在最前线行政执法,的确有让“临时工”当替罪羊的考虑。因为,街头执法极为复杂,是最容易出现行政瑕疵的领域,即便是正式执法人员,也不可避免出错。这样就导致了一个错位,正式行政人员在法治观念的引导下,尽量避免出现行政过错,最安全的方法是消极行政,而最直接有效的措施是让“临时工”冲上前线。

    为了解决“临时工”执法的困境,执法机关有意在行政管理上下工夫。比如,公安机关在治安联防队中实行“干警带班”制度,一些城市的城管对正式城管和协管进行“捆绑式”管理。从表面上看,这些制度加强了正式行政人员街头执法的责任,尤其是强化了其对非正式行政人员约束的职责。但实施的逻辑却很可能演变为,在正式行政人员与非正式行政人员之间,创造了一个行政等级,同时一线行政人员的正式行政人员可以合法地管理非正式行政人员,因此,一线执法人员真的只能是那些协警、协管了。某种意义上,这是在进一步强化非正式行政人员的“临时工”身份。

    实际上,弱化非正式行政人员“临时工”身份的最有效措施并非加强行政管理,而是提高其在行政体系中的位置,比如,劳动法所规定的同工同酬,将“临时性”用工转化为相对稳定的用工,将治安联防队员改编为协警,或许是出于这种目的。事实上,早些年联防队员犯罪的恶性事件,在这些年已难觅踪迹。而大城市的城管,也很难发生城管执法犯法的现象,反倒是一些中小城市,仍然面临“临时工”困境。


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