【关键词】:土地流转 失地农民 权利 诉讼保障
一、农地流转纠纷案件的法院主管和审判管辖
(一)协商、调解、仲裁、诉讼的程序设置
农地流转纠纷案件发生后,当事人应当采取何种手段维护自身的合法权益,非诉讼手段能否在纠纷的化解中呈现其功能,应当如何处理非诉讼解决途径与诉讼途径之间的关系等问题是首先应当被予以关注的。诉讼在纠纷解决中具有不可替代的地位和作用,然而这并不是对协商、调节、仲裁等非诉讼纠纷解决机制的否定。如河南省在近几年推行的社会法庭改革,让“社会法庭”来调处一些家庭矛盾和社会纠纷,这也一定程度上呈现出了非诉讼纠纷解决机制的独特优势,有专家称:社会法庭实现了与中国优秀传统文化的契合;社会法庭能够有效解决农村地区司法资源短缺的突出矛盾;社会法庭可以助推农村和谐社会的构建步伐等等。因此,当农地流转纠纷案件发生时,尤其是当事人之间的纠纷涉及的土地面积不大、数额不多,应当引导他们通过非诉讼手段解决,以节约司法资源,当然仅能是引导,而不能违反当事人本人的意愿。因此,当事人在土地流转纠纷可以遵循以下程序,首先是通过当事人之间通过协商解决纠纷,如果协商不成可以由第三方介入进行调节,如果调解不成,可以依据《土地承包经营纠纷调解仲裁法》之规定进入到仲裁程序中或者直接向人民法院提起诉讼,当事人对仲裁不服的,可以自收到裁决书之日起三十日内向人民法院起诉。
(二)农地流转纠纷案件的审判管辖
管辖是指各级法院之间和同级人民法院之案件受理第一审案件的分工和权限,简而言之审判管辖就是指案件由哪一个法院进行管辖。从审判管辖的涵义可以推导出它包括级别管辖和地域管辖。农地流转纠纷案件诉讼在审判管辖上也应当具有一定的规范,否则一旦纠纷发生,权利受损的当事人很难明确自己应当如何行使诉讼权利。
1、确定级别管辖。一般而言,由于农地流转发生纠纷的案件,如果不是诉讼标的数额巨大或者具有重大影响的案件,一审应当都由基层人民法院受理。但是如果出现下列情况的,一审应当由中级人民法院受理。
第一,土地流转进程中重大的涉外纠纷案件。其中有两个要点值得注意,一个是涉外,土地流转纠纷案件的当事人一方必须涉外,另一个则是重大,即土地流转涉外纠纷案件必须是“争议标的额大,或者案情复杂,或者居住在国外的当事人人数众多。”而且,不应忽略的是,为了保障涉外土地流转纠纷案件的审判质量,并非所有的案件都由争议土地所在的中级人民法院受理,而是采取集中管辖。
第二、在本辖区内有重大影响的案件。
第三、最高人民法院确定有中级人民法院管辖的案件。如诉讼涉及的流转土地面积大、争议的数额大或者诉讼的一方主体为省、自治区、直辖市以上的单位。高级人民法院和最高人民法院管辖的一审案件数量相当少,只有当案件的影响重大或者诉讼标的额大的,高级人民法院和最高人民法院认为应当管辖的,才受理案件。
2、地域管辖。土地属于不动产,因不动产纠纷提起的诉讼,专属不动产所在地法院管辖,因此因土地流转纠纷案件而提起的诉讼应当由流转争议土地所在地的法院受理。但特殊情况是,进行流转的土地不仅是涉及某一地域,而是在两个或者更多地域的交界之处,由此发生纠纷而提起诉讼,原告向两个以上有管辖权的法院起诉的,由最先立案的法院管辖。
二、明确农地流转纠纷诉讼中适格的当事人
农地流转纠纷诉讼的当事人是指能以自己的名义,就土地流转纠纷要求人民法院行使裁判权的人及相对人。所谓当事人适格,是指在具体的诉讼中,对于作为诉讼标的的民事权利或法律关系有实施诉讼的功能,也即能够以自己的名义起诉或应诉的资格,这种资格又称诉讼实施权。在农地流转纠纷案件中,一般会涉及到土地的所有权人、承包经营权人、土地流转中介组织、土地的开发者和政府,因此,在不同的土地流转方式中会存在不同的当事人,应当分别论述。
土地承包经营权人之间自发进行转包、出租、互换、转让等,由此产生的纠纷而进行诉讼的当事人应当是土地承包经营权人。
在由土地所有权人主导进行的土地流转中,土地的开发者与土地承包经营权人发生纠纷的,诉讼当事人应当包括土地开发者、土地的所有权人和土地承包经营权人。
在由政府的引导下进行的土地流转中发生纠纷的,诉讼当事人应当包括土地的所有权人、承包经营权人、土地的开发者和政府四者。在政府对农村土地进行征收征用并用于军事、重大公共工程等过程中所产生的纠纷不在此考察之列。
在以上三种情况中,如果土地流转的中介组织介入了土地流转行为,也应定认定其为诉讼当事人。
三、农地流转纠纷案件的审判程序
(一)农地纠纷案件的性质——民事亦或是行政
人民法院受理土地流转纠纷案件后,首先应当确定的是土地流转纠纷案件属于何种性质的案件,究竟是属于民事纠纷案件还是行政纠纷案件。在前文介绍土地流转纠纷当事人一节中,可以得知土地流转纠纷案件不是简单的一种情形,而是根据土地流转的方式、参与土地流转主体的情况而具有不同的分类。尽管在性质上、在形式上都是土地流转,但是其中涉及的法律关系却有着本质上的差别,如果不加区别的一概以一种诉讼方式解决,效果可能会适得其反。根据参与主体的地位差别可以将土地流转纠纷案件划作以下区分,即平等主体之间的土地流转纠纷诉讼、有强势主体参与的土地流转纠纷诉讼、有政府对农村土地征收征用行为性质的土地流转纠纷诉讼三类。显然,在三类诉讼中,土地承包经营权人也就是农民所处的地位是不完全一样的。如果用平等主体之间的土地流转纠纷诉讼方式去解决有政府对农村土地征收征用行为性质的土地流转纠纷诉讼,可以想象,其结果必定是对农民不利,有违诉讼的基本理念。明晰农地流转纠纷案件的性质,不仅能够确定案件的审判庭,更重要的它对案件审判程序的设置,是对失地农民权利的影响,因此,它应当被予以重点关注。
(二)农地流转纠纷案件诉讼的举证责任制度
举证责任制度是诉讼证明的重要内容,它关系到诉讼当事人能否依据自己所掌握的证据来证明对己方有利的案件事实,从而赢得诉讼。正是由于举证责任的重要作用,国外有学者称之为“民事诉讼的脊椎”。一般而言,无论是在产生、妨碍权利或者法律关系发生变动的事实,还是在变更、消灭权利或者法律关系的事实,以及排除权利行使的事实中,一般都采用“谁主张、谁举证”的原则,但是对于少数例外情况,则适用于举证责任的倒置。证明责任的倒置,是指将依据法律要件分类说应当由主张权利的一方当事人负担的证明责任,改由否认权利的另一方当事人就法律要件事实的不存在负证明责任。在某些情况下,应当负举证责任的当事人由于受到教育水平、科技水平、所掌握资源和信息等因素的限制,纠纷的事实常常无法被证明,因此,就由对方当事人对事实的不存在负证明责任从而在最大程度上保证诉讼程序的公正。
在土地流转纠纷诉讼中,究竟采取何种举证责任制度也不能一概而论。在平等主体之间的土地流转纠纷诉讼中,双方当事人都属于土地承包经营权人,差别不大,理论上在对所主张事实的证明上不存在较大的困难,因此,对于这类纠纷案件而言应当采取“谁主张,谁举证”的原则。但是在有强势主体参与的土地流转纠纷诉讼和有政府对农村土地征收征用行为性质的土地流转纠纷诉讼中,双方当事人之间的差别是相当明显的。如果诉讼是由在各方面均不占优势的失地农民所提起的,并且适用“谁主张,谁举证”的举证责任制度,显然,这对于农民而言难度是很大的,也是不公平的。因此,在这种情况之下,实行举证责任的倒置,由参与土地流转的强势主体证明自己的行为没有不当,如果不能证明,则就推断其行为已经对失地农民造成了损害。尽管在司法实践中发生的概率很小,但是对于研究者却不能忽略的是,如果诉讼是有强势主体提起的,则应当实行“谁主张,谁举证”的制度。
(三)建立农地流转纠纷案件诉讼陪审制度
陪审制度是国家审判机关吸收普通民众参与司法活动的制度设计,也是实现司法民主的基本形式之一。陪审制度虽然在理论渊源上备受学者的争议,然而陪审制度一直存在于西方司法实践中并且发挥着重要的作用,足以表明陪审制度的优越性,它至少在推进司法民主、提高法院的审判质量以及对法院判决权威性的影响等方面具有重要的价值。而且我国的诉讼程序中也设置了具有人民陪审制度,以弥补法院在审判时法官在专业性、技术性、难度系数大的案件中的欠缺。按照韦伯的说法,陪审团的问题关键不在处理事实问题和法律问题的分工,而是在理性处理理性问题、非理性处理非理性问题的分工。然而,中国的人民陪审员制度已经脱离了陪审制度的基本内涵,那就是普通公民能够实质性地参与审判,分享司法权;而充当资源补充者、调解人和符号角色并非陪审的实质内涵,可以说中国的陪审制度已经是形同虚设,也就谈不上真正意义上的陪审价值了。
农地流进程中失地农民权利的诉讼保障遇到的最大障碍有两个,一个是失地农民对于诉讼程序不明确,另一个是虽然知道诉讼程序,并且也通过诉讼的方式对自身利益进行维护,但是却明显质疑法院的判决,进而怀疑整个诉讼程序。通过农地流转纠纷案件诉讼程序的设置,可以将纠纷引入到正常的解决轨道上,从而解决失地农民诉讼程序不熟悉的问题。而如何提高法院审判的公信力和权威性,则是陪审制度发挥重要作用的空间。尽管我们不能完全否定并彻底改变我国的陪审制度,但是在农地流转纠纷案件中实现小范围的突破是对改善目前失地农民权利保护陷入困境的尝试。陪审人员由从专家学者、社会组织工作人员、农民、政府工作人员、土地开发者等中间选出,组成陪审团对案件事实进行认定。显然,这样做的优势是这些陪审人员经常从事与土地相关的职业或者事业,他们更明白土地流转的动因、目的、方式以及其中利益冲突的焦点所在,因此,他们能在最短的时间内利用这些优势认定能够令双方当事人都能信服的案件事实。在此过程中,只有陪审人员而没有法官的参与,法官在组成审判庭之后再次环节能够做的除了引导和监督审判程序外而并无其他。但是一旦双方当事人对案件的事实没有实质性的争议或者是有一方当事人不能以有力的证据证明自己所主张的案件事实,案件由此进入法官受理阶段,而此时陪审团则担当司法程序监督者的角色。法官依据已经确定了的事实对案件进行裁决。必须要说明的是,陪审制度只适用于一审程序。
四、完善农地流转纠纷案件判决的执行制度
执行制度是司法判决公信力的重要体现,如果法院的判决不能有效的执行,不仅不能使受损的权利得到弥补,使有过错的人得到惩罚,并且更为严重的是会招致社会对司法保障公正功能的质疑。
农地流转纠纷案件对于失地农民而言,无非有两种可能出现的结果,一种是有利的,一种是不利的。因此,对于农地流转纠纷案件判决的执行也不可以搞“一刀切”,而应当具体情况具体分析。如果判决的结果对失地农民是有利的,如果对方当事人也是农民,在执行时,应当充分考虑对方当事人的实际情况,应当尽量采取出强制措施以外的其它措施,如果被执行人仍拒不履行判决义务,已经触及所能容许的底线,则法院则可以采用强制执行的措施,甚至在必要时可以追究其刑事责任。这种情况同样可以适用于对失地农民不利的情况。另外,在这种情况下,提出设立“国家执行救助资金”的设想也有利于解决执行难问题的解决,即先如果被执行人确有困难,可以先由国家设立的“执行救助资金”进行补偿或赔偿,以维护判决的权威。如果对方当事人是强势主体或者是政府,他们在败诉时拒不履行判决义务的,应当被重点关注。因为当前许多群体事件、恶性事件都与失地农民受损权利不能被有效弥补有关。首先是在“软执行”方面,建立信息的披露机制,即对于据不履行判决义务的企业、政府的有关部门等通过报纸、电视、广播、网络等途径进行披露,在舆论上形成强大的压力,促成他们迅速履行义务,赔偿失地农民损失,保障失地农民的权利。如仍不奏效,则在“强制执行”上应当设置更加有效的制度设计,强化强制执行措施。如加强对拒不履行判决义务主体的处罚力度,除了在物质处罚上加大力度外,增强对主要责任人人身自由的监管和限制。
五、建立有效的司法监督制度,保障诉讼的公正
对司法权进行有效而系统的监督是保证司法公正实现的重要环节。不受制约的权力必然会滋生腐败,因此,我们不能将社会公正实现的底线完全寄托在司法权对整个社会的调整。法院的判决虽然综合了当事人之间的辩论斗争、严格的诉讼程序以及优秀法官的经验等众多因素,但是这仍然难以排出因为令人疏漏的原因出现而导致判决不公正可能性的出现,甚至不会排出严格违背诉讼理念而偏袒一方而导致诉讼结果严重失衡结果的出现,如果没有监督和纠正机制,这将会对诉讼这个底线是个严重的冲击。我国对法院判决的监督主要是通过再审和申诉来实现的。
能够引起再审程序发生的主体有三个,即当事人、人民法院和人民检察院。我国目前虽然在理论和教材上没有此种说法,但是在司法实践中却是实行职权主义为中心的再审启动模式,而与案件有直接利害关系的当事人虽然有权利提起再审,对于三者提起再审程序的条件,本文不再赘言,但是对于当事人却做了过多的条件限制,虽然新的民事诉讼法修正案填补了民事诉讼法对再审事由的审查和初步确认的程序上的空白,然而,即使当事人具备这些条件,能否引起再审程序的发生仍然是由法院审查决定。因此,再审程序的发生应当以当事人为中心,只要条件具备,人民法院没有正当理由,不得驳回当事人的申请,应当启动再审程序。对于农地流转纠纷案件而言,失地农民已经在纠纷中处于相对的劣势地位,加上诸多不利因素的影响,他们很难再发现新的证据推翻原判决、认定对方证据的真伪等,所以新修改的民事诉讼法增加了当事人申请再审的法定情形,但这还远远不够,尤其是在农地纠纷案件中,失地农民只要能够证明自己的权利受损,而法院的判决明显有失公正,在符合再审的其他条
件下,当事人就有资格提起再审,而且法院没有正当理由必须启动再审。而人民法院和人民检察院则将审查的重点放在对审判程序的监督上。