• 专家谈农村土地承包经营权确权问题:确权带给农民什么?


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      受访专家

      徐祥临 教授 中央党校“三农”问题研究中心副主任

      党国英 教授 中国社会科学院农村发展研究所宏观经济研究室主任

      贺雪峰 教授 华中科技大学中国乡村治理研究中心主任

      胡靖 教授 华南师范大学“三农”与城镇化研究所所长

      南方农村报讯记者 黄进 实习生 杨源威

      确权与土地私有何关?

      ◎确权是落实以前的政策。

      ◎“如果某一块具体的土地归一个具体的农户,长期不变了,那就把农村土地归集体所有这条规定给瓦解了。”

      南方农村报(以下简称南农):此次“农村土地承包经营权确权”有何背景?

      党国英:我觉得没有什么特别的背景。一直以来,官方都提出要土地确权,2008年还特别强调。土地确权是一个共识,但是没有落实,这成了大家的一个心病。这一次只是把以前的政策给落实了。

      贺雪峰:2007年颁布的《物权法》规定土地承包经营权是用益物权,2008年的中央一号文件提出要加快建立土地承包经营权登记制度,但是当时各地也没太当一回事。2008胡锦涛总书记到安徽小岗村调研时说,我们的土地承包经营权今后是长久不变,原来是30年,现在是长久不变。到2013年,就出现了一个很完整的说法,说我们要对土地承包经营权进行确权登记,并且要在5年内完成,这是明确提出来的任务和执行时间表。

      胡靖:十八届三中全会提出要赋予农民更多财产权利。保障农民集体经济组织成员权利,积极发展农民股份合作,赋予农民对集体资产股份占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,选择若干试点,慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,探索农民增加财产性收入渠道。建立农村产权流转交易市场,推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

      我认为这是向私有化过渡的一个动向。既然是这样,自然就会衍生出一个法律权益的问题,即性质的概念确定以后,就要进一步确定数量的概念,比如(每个农户有)多少块土地,每一块土地的面积有多大。“农村集体土地承包经营权确权”工作就是在这个背景下开展的。

      徐祥临:背景是学者有这个主张,比如说周其仁教授的主张,说白一点就是想搞土地私有化,然后,有的官员接受了,换了“土地承包经营权长期不变”这一说法,这其实就是偷换了私有化的概念。

      南农:广东新兴县农业局官员告诉记者,新兴县采用的是“确权确地”模式,“确地之后,土地承包关系就长久不变了,对于农民来说,其实土地就是自己的了。”因此,有人说“农村土地经营权确权是农村土地私有化的前奏”,该如何看待这种说法?

      党国英:这种说法是有道理的,实际上就是要变成农民的地,而且永久都不变,虽然官方文件不明确讲。

      贺雪峰:的确,有些人是这么期望的。我希望这些人的期望不能成为现实,因为土地私有化对中国目前的现实来说,是一个巨大的错误。

      徐祥临:“从中央的政策来说,集体土地归农户承包经营长期不变,这是农村集体经济制度的一个制度要件。从这个角度来说,土地归农户承包经营且长期不变没有问题,但如果把它理解为具体的某块地,它就长期归某个具体的农户了。

      在我看来,如果某块具体的土地归一个具体的农户,长期不变了,那就把农村土地归集体所有这条规定给瓦解了,事实上就是农民私有。所以,我的看法是,农村集体土地归农户承包经营这一点是应该长期不变,但是具体到一个集体的某块土地该怎样承包经营,应该由农民集体内部决定,这叫农民集体经营组织的自主权。你看,现在是政府说你的土地得确权,这是政府自上而下的一种行为。

      确权可能导致交易成本增加

      ◎确权是要改革集体经济制度安排。

      ◎确权可解决土地撂荒和粗放经营问题。

      ◎“一旦确权,产权会迅速明晰化,就会增加博弈的主体。”

      南农:此次农村土地承包经营权确权的意义何在?

      党国英:搞市场经济,必须搞土地确权。市场经济讲究要素市场,要素要交易,就要明晰产权。如果产权不明晰,就没法交易。谁敢购买产权不明晰的东西呀?要素交易的前提是产权明晰。适应生产资料这一要素交换的需要,这就是土地确权最大的意义所在。

      贺雪峰:土地确权到底是要干嘛呢?农民的土地既然就是那么多,你侵不侵犯,土地都在那里。过去,我们的土地面积基本是按产量来算的,比如说一亩地生产几担粮食。为什么按照产量来算呢?因为土质差别太大。根据一块地生产出来粮食的重量来确定土地亩数是有道理的。你现在说位置不清、空间不明、农民不清楚,因而要土地确权;但是,村集体清楚啊。所以说,你去清算、确权,就是无事找事。你既然说要确权,那么你给农民换一个证不就行了,为什么还要去做这个事情呢?

      胡靖:在第一轮土地承包时,基于公平的考虑,集体将原本完整的土地分割成若干块,然后根据村里的人口进行平均分配,这就造成一户农民可能有很多块土地,多的达一二十块甚至三四十块。这样一来,由于承包经营权的细碎化,导致了土地的细碎化。

      一旦确权,产权会迅速明晰,就会增加博弈的主体。以前土地还模模糊糊、半遮半掩的。土地是不是我的,农民还在犹豫。确权了,明晰了,地是我的了。那好了,要流转了,几十户农户,你怎么谈?这无形中大大增加了社会资源整合的交易成本。这个成本村集体没办法支付,那只有政府掏钱埋单了。比如修一条路、修一条渠,村长就得挨家挨户谈判,苦口婆心地讲道理。而在确权以前,这根本不是问题,因为都是村里的地,只要不涉及宅基地,基本都可以搞定。并且,这个改革很可能是不可逆的,错了都没办法修正。

      因此,可以说,土地确权的正面意义是不确定的,但其带来的负面影响是一定的。

      徐祥临:确权的第一个意义是有利于坚持和完善农村基本经济制度——这是三十多年来,我国农村改革、我党一直坚持的基本方针和政策。但是,“人民公社三级所有、队为基础”的这样一种原来集体经济制度安排在30多年的农村改革中,没有得到彻底的清算,所以从这个意义来说,这次确权可以把这一制度彻底改革掉。

      第二个意义,说到底,农村土地确权还是要发展生产力,激发农村经济发展的活力。

      现在农村土地,一个是撂荒问题,一个是粗放经营问题,所以我说农村改革前是人懒,现在是“地懒”——相当一部分地撂荒了。“地懒”是怎么造成呢?我觉得还是要归结为产权不清。

      农村集体土地该归谁占有、使用、获益呢?它该由搞农业生产的农民占有,农业用地不归搞农产品生产的农民,归谁呢?为啥现在土地撂荒和粗放经营呢?就是因为一些农民外出打工:他们出去打工,从就业来讲他们就属于城镇人口,但是,他们还拥有农村户口,在农村还占有土地。你在城市劳动就不能在农村劳动了,所以在现在这种承包制度下,土地就被不从事农业生产的人占有了。而这样的问题,通过确权将可得到解决。

      确权与流转有无必然联系?

      ◎确权后“农民就有可能不让土地流转了”。

      ◎“说土地确权能让土地流转、抵押,这完全是对自由竞争的一种迷信。"

      南农:有人说“新的承包经营权证书有利于土地流转、抵押”,但是有的农民却持怀疑态度,他们认为那些地理位置偏远、土壤条件差、交通不便的土地,承包开发的吸引力不大,抵押贷款的可能性也不大。对此,您怎么看?

      党国英:这个问题应该这么看,抵押、流转当然是有意义的,但是不一定要发个证书。

      贺雪峰:细碎的土地很难进行耕种,所以农民有把土地连片经营的需要。但是,如果土地确权了,就调整不了了。我们假定,土地的权益特别大的时候,为了进一步发挥土地的生产能力,就应该进行土地调整和合并。这时,你就会发现,因为土地的产权过于强化,破碎的土地整合不到一块来。我到过日本、台湾、韩国,他们的土地都是私有的,现在他们想整合都非常困难。

      胡靖:有些人想当然地认为,确权以后农民可以通过抵押、入股、租赁来加快土地的流转,但他们没有想到还存在另外一种可能,就是目前这种土地细碎化的状态将得到固化。有一个更具法律保障的承包权证后,农民就有可能不让土地流转了,你也不能动他。要知道,并不是有了这样一个承包经营权证,他就一定把地拿来交易,因为交易是有动机的。在目前这样的情况下,特别是在农地非农化、用途管制的情况下,在农地的未来预期不确定的状态下,在农民的生计还没有处在一个迫在眉睫的状态下,他为什么一定要出让土地呢?所以说,通过抵押、入股、租赁来加快土地流转是很不确定的。

      徐祥临:我认为,在这个问题上,农民比一些专家、学者、干部,从理论到实践都要看得更清楚。说土地确权能促进土地流转、抵押,这完全是对自由竞争的一种迷信。以为确权后,土地就可以更方便地流转、抵押,我告诉你,这是痴心妄想,因为这在日本早就被证明是失败的了,我们干嘛要走他们的老路呢?日本有些学者认为,扩大专业农户的土地经营规模,就像到收割机收割过的稻田里捡稻穗一样,非常困难,因为收割机收割过的稻谷很少有稻穗掉下来。所以说,农民现在的怀疑是完全符合道理的。

      土地流转不像有些地方说的那样好。地租这个东西,是属于封建时代、小农经济时代的,它是过时的、落后的、腐朽的。租地形式早就被日本证实是不行的,可我们还来搞,把土地流转付地租当作一种先进的生产力、当作一种先进的制度安排和先进的市场经济来搞,这简直是滑天下之大稽,让人笑掉大牙。这些也是被台湾的经验证实了的。它必然是不利于农业生产、不利于高效农业发展的。

      南农:您怎样看“增人不增地,减人不减地”的湄潭模式?

      贺雪峰:我2009年到贵州湄潭的时候,发现90%的农民是反对增人不增地、减人不减地的。他们为什么反对呢?道理很简单:虽然一些农户家里减了人,土地没减少,这些家户在土地上得了好处,但是因为增人不增地、减人不减地,土地没法调整,细碎土地的灌溉便成了问题。现在,农业生产的机械化水平在提升,而以前的灌溉体系大都解体了。这个时候经营土地的,就希望通过土地的调整,形成连片土地,或者通过置换的形式,把地小块变大块,形成适度的规模。如果能够做到这一点,十亩地过去可能要十个劳动力耕种,现在四五个就够了;生产资料的投入也比过去少了。这样就会大大降低农业生产成本,提高劳动生产率。

      “增人不增地、减人不减地”最大的一个弊病就是不能做到既公平又有效率。第一轮承包15年不变的时侯,就有很多地方在调地。对此,各地政府是睁一只眼闭一只眼,反正你有能力调就调,没有能力调就算了。

      胡靖:现在中国农地基本上都是“增人不增地、减人不减地”这样一个格局。第一个,它是违法的。“生不增、死不减”剥夺了集体对土地的管理、发包权力,它使得“发包”不存在了。现在一直在说家庭承包经营,你没有发包何来承包?没有承包期限、没有承包费、没有承包内容,怎么能叫承包呢?

      徐祥临:我不太同意这个说法。今年中央“一号文件”里面有这么一句话,要探索集体经济组织成员资格界定的具体办法。这就是说,集体经济组织的成员资格确定问题,还不敢明确,在界定上还有问题。所以,中央才让你探索嘛。如果我对中央一号文件的这个判断成立的话,那么,集体经济组织成员资格还没有搞清楚你就匆忙确权,确给谁啊?

      所以,我觉得“增人不增地、减人不减地”的说法不好,应该还是“增人增地、减人减地”。中央文件的基本精神我都拥护,但不等于具体的某一句话,都是对的。中央文件的一些具体条文,跟中央的基本政策相矛盾,这不奇怪。如果你不承认这个现象,那就不是实事求是。

      调地“马蜂窝”该不该捅?

      ◎确权之前要不要调整土地,让农民自己去处理。

      ◎应该认真考虑农民的诉求,不能简单地承认现状。

      南农:在采访过程中,记者发现对土地确权前是否要重新调整土地这一问题,一些村干部、基层干部认为一调就麻烦,“调地是捅马蜂窝”;另一方面,有些农民又倾向于重新调整土地。对此,该怎么看这个问题?

      党国英:我认为村民的要求是有道理的。为什么呢?由于过去种种原因,现在每家的承包地不一样,这次确权是要永久不变了。过去没有说永久不变,有些人就暂时把一些承包地给放弃了,但以后有可能要讨回来。所以过去的制度环境不确定,给老百姓提供了错误的信息,造成这种土地占有的不公平。这不怪老百姓。现在政策明朗了,农民要求进行新的调整,我认为应该认真考虑他们的诉求,不能简单地承认现状。

      贺雪峰:面对土地调整,村民成了两派:一派要求调整土地,一派反对。不管是要求调整的还是反对调整的,他们都有道理。

      胡靖:调或不调,应该由村集体自己来决定,因为土地的产权是集体的。就好比这所房子是分给你的,里面的沙发该摆在客厅还是餐厅,该由你们来决定。农民家里摆沙发的事,需要国家发个文件,规定沙发必须放客厅?只有我这个集体才知道,沙发放什么位置最合适,上面怎么知道呢?

      徐祥临:要尊重农民的意愿。关于有的地方政府认为确权之前调地是捅马蜂窝这个问题,还是得回到农村的集体土地问题要由农户承包经营上,这属于农民的经营自主权问题。把这个事交给农民,让他们自己去处理,农民比我们更清楚要不要调、怎么调。比如,你是外出打工的,你只能承包旱地不能承包水田,村里的事由农民集体来决定。土地政策的好与坏,要看是不是有利于在家里搞农业生产的农民。

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