杨文军:跨行政区划政府协同扶贫攻坚初探
中国农村贫困落后的现状不仅是一个县市或者一个区划的,它涵盖了全国14个大型集中片区,至少覆盖了中国36%的人口。[1]比如,我国六盘山区等14个连片特困地区的人均地区生产总值、人均地方财政一般预算收入、农民人均纯收入三项指标分别只相当于西部平均水平的49%、44%和73%,覆盖了全国70%以上的贫困人口。[2]在循环累积因果效应下,地方发展陷入“贫困陷阱”,尽管政府制定了倾向性扶持政策,但还是与其他地区经济发展差距越来越大。这一事实说明,脱贫致富继续走地方政府“单打独斗”方式已经行不通,地方政府必须携手合作,跨行政区划政府协同扶贫攻坚成为时代的选择。我国实施跨行政区划政府协同扶贫攻坚取得了不少的成绩,但也存在着亟待解决的问题,需要大力探索和推进。
一、当前跨行政区划政府协同扶贫攻坚存在的主要问题
(一)缺乏利益共享机制
贫困地区的跨行政区划政府协同扶贫通常以粗放型经济发展为主,区域主导产业以本地自然资源、劳动力资源为主要依托。贫困地区资源条件往往趋同,粗放型经济发展模式难免造成地区间产业结构趋同,区域内部恶性竞争,不利于实现共同富裕,对政府协同扶贫工作也带来问题。利益共享机制是跨行政区划政府协同扶贫有效运作的基本规则之一。通过在协同主体之间达成利益共享和分配契约,再利用制度手段规范协同过程中利益分配方式,并合理分配协同成果,分担协同风险,互补协同损益,从而实现协同主体间互利共赢。在实践中,由于缺乏利益共享机制和存在地方本位主义,各地方政府往往是“分工不协同”,以避免本区域利益在协同中外溢。同时,地方干部考核升迁与经济发展紧密挂钩,又进一步造成跨行政区划政府协同扶贫的困难。
(二)缺乏信息共享机制
跨行政区划政府协同扶贫需要对信息资源进行重新分配,将原本由少数部门掌握的信息与其他部门分享。信息共享将不可避免地影响到一部分政府部门的政治或经济利益。跨区域协同过程中,各地政府所属的各单位与各部门为了政绩目标,通过强化本部门在共享机制中的地位和作用来获得信息的时效性,同时有意识地抵制或排斥共享机制的运行,难以实现跨行政区划、跨部门间的信息自由流通。信息资源不能共享,很大程度上阻碍了区域一体化发展和跨行政区划政府协同扶贫攻坚的有效进程。同时,跨行政区划政府协同扶贫攻坚的信息管理工作必须以专业化、制度化作为基本保障,才能确保信息资源的自由、有效、及时流通,但是目前许多政府部门没有专人负责信息管理工作,更没有专设信息管理机构或办公室。
(三)缺乏争议处理机制
区域协同中,难免会产生经济摩擦。目前关于跨行政区域的争议处理只有边界争议处理。所谓边界争议,是指省、自治区、直辖市之间,自治州、县、自治县、市、市辖区之间,乡、民族乡、镇之间,双方人民政府对毗邻行政区域界线的争议。区域经济协同争议处理缺乏正式的政策文件和法律法规,同时也缺乏有效的解决手段,这在跨行政区划政府协同扶贫过程中就容易产生矛盾,不利于扶贫工作持续开展。目前,在统筹区域整体协调合作的过程中依稀可见“政策之争”的影子。政府对于现期投入而收益期较远的项目,尤其是对于正外部性较强的项目,如区域性搬迁扶贫、农村劳动力技术培训等,却常常缺乏兴趣。相反,在协同过程中,政府更是倾向于搭便车而缺乏合作的积极性与主动性,并且对于公共问题产生的责任则是相互推诿。例如,2005年3月21日,四川省青衣江水质严重污染并造成沿江城市公共饮用问题。问题被中央电视台曝光后,作为污染责任方的雅安市不仅缺乏解决问题的主动性,还向流域其他地方推卸责任。由于事件处理不及时,污染程度进一步加重。[3]由此可见,缺乏争议协调机制严重影响着跨行政区划政府协同扶贫工作可持续性。
(四)缺乏制度化政府协同
跨行政区划政府协同扶贫工作需要领导、协调和实施的组织载体,以便能协调区域利益主体利益差距,使原本对立的利益倾向转化为共同利益。从集中连片特困地区政府协同扶贫实践来看,片区扶贫规划由国务院扶贫开发领导小组办公室、国家发展和改革委员会负责规划实施的指导、协调和监督。片区内各省(市区)政府对本省片区内规划编制与实施负总责,片区内各地(市、州)县具体实施扶贫任务。其中,每个片区都有一个中央直属部级单位作为联系单位进行跨省(市区)协调。由此可见,片区扶贫规划仍然是由各个行政区划地方政府来具体实施的。中央政府、地方政府和市场组织没有一个制度性组织机构来进行协调,区域扶贫仍然是靠地方领导人来推动,如果领导人调离岗位而接班者无心实施,则造成协同机制前功尽弃。当前跨行政区划政府协同扶贫还停留在中央行政推动上,采取地方政府集体磋商的形式很少,地方政府扶贫工作主要是各自安排。
二、跨行政区划政府协同扶贫攻坚要确立的基本原则
(一)平等互利原则
跨行政区划政府协同扶贫攻坚工作强调参与政府之间地位的平等和独立。参与者都有各自独立的利益诉求。在合作过程中,应通过讨论、磋商来最终达成各方比较满意的方案。参与者之间地位平等,不适和命令指导和等级节制。合作内容在既定原则下应不受现在,也不受权力关系的扭曲,各参与者应该用理性、开放的心态接受他方的正确的意见建议。
(二)优势互补原则
政府在选择合作策略时应充分考虑现实条件,对自身的优势和劣势进行客观的分析和评价,以此为基础,选择和自身具有优势互补的合作对象,在协作过程中扬长避短、取长补短,借用他方优势来弥补自身劣势。跨行政区划政府协同扶贫攻坚具有开放的一面,是一个动态开放的系统,能够吸收一切有利于自身发展的因素。在合作中拒绝歧视和排他,打破行政壁垒和地方保护。
(三)循序渐进原则
政府的运行是随着现实情况的变化而不断调整的。不存在一劳永逸的模式,跨行政区划政府协同扶贫攻坚概念的形成是客观性与主观性的统一、必然与偶然的结合。经济的发展在客观上决定了合作主体间在共同利益上的相互依存。跨行政区划政府协同扶贫攻坚的理念也受制于时代的限制,受到既定的行政体制和政策安排的制约,想在短期内建立协同型治理的政府既不现实也不客观。必须通过一系列的协同合作,在实践过程中实现主体间相互关系的深化,培养协同型文化和观念。
(四)公共性原则
跨行政区划政府协同扶贫攻坚的成果必须是公共性的,以实现公共利益的最大化为最高追求。跨行政区划政府合作的动机以实现区域的整体公共利益为目标,在追求经济发展的同时要均衡社会和其他方面的发展。跨行政区划政府行政人员要转变传统的管制行政观念,在面对重大扶贫攻坚公共问题和合作政策时,要充分考虑合作带来的成果能否满足区域内公众的需求。无论是在合作伙伴的选取还是协同方案制定过程中都必须以协同效应的实现为根本出发点和归宿。
三、跨行政区划政府协同扶贫攻坚的策略建议
(一)树立合作共赢现代行政管理的理念
市场经济强调优胜劣汰、适者生存,跨行政区划政府之间充满竞争,这种竞争经常表现为一种片面对抗性竞争。对地方政府来说,地方政府的行为同样会受到理念的引导,地方政府在理念上应该意识到虽然竞争是地方政府关系的一个方面,但是合作也必不可少。这是因为,在跨行政区划贫困地区有着诸多公共问题,这些问题并不是单个地方政府就可以解决的,地方政府之间展开合作已经成为社会经济发展的客观要求。更为重要的是,地方政府还应该意识到竞争的主体应该是企业而不是政府,政府的主要任务应该是通过合作为企业创造有利的竞争条件和发展环境,政府真正的竞争领域在于公共物品和公共服务的提供。因此,地方政府应该转变单纯对抗性竞争的狭隘观念,树立合作共赢的现代行政理念,认识到在地方政府博弈的过程当中,共赢是最好的结果,而实现这个结果的最佳途径就是合作,通过地方政府之间的合作,在跨行政区划政府扶贫攻坚工作中促进本区域更快更好的发展。
(二)建立跨行政区划政府间合作的载体
跨行政区划扶贫攻坚工作需要构建一个作为区域协调、合作的组织,以统一行使协调各地方政府政策的职能,并根据各地方政府的授权,参与区域内的公共管理,扩展区域利益主体的合作空间,将可能的对立转化为公共利益,淡化地方保护主义,从而推动区域的协调、健康发展。一方面,应建立综合性协调机构。通过调动地方政府合作的积极性,建立一个立足于区域整体,符合区域实际以及各地方政府意志,并能获得区域内各地方政府认可的协调管理机构。这个机构由各地方政府中具有决策影响力的人员参加,机构将从区域整体发展的角度出发,对区域内经济发展等共同面临的问题进行协商。同时,还要协调各个地方政府经济行为中可能出现的矛盾。一方面,应鼓励各类区域的民间组织发挥作用。各地方政府应该积极为民间组织的发展扫除障碍,鼓励跨地区的民间组织发展,依靠民间组织、行业协会的力量自下而上地推进区域内地方政府间的合作,进而推动跨行政区划政府协同扶贫攻坚的发展。由于民间组织具有行为成本低、见效快,没有政治体制的束缚的特点。因此,地方政府要重视民间组织在跨行政区划政府协同扶贫攻坚过程中的推动作用。
(三)强化中央政府对跨行政区划的指导
地方政府之间由于没有领导与被领导的关系,所以其“权力”和“利益”外扩的基础除了自身的需求外,还有来自外部的影响因素。其中,中央政府的安排、命令、 鼓励等措施,是推动地方政府相互合作的重要力量。跨行政区划的贫困局面不能完全依靠市场力量加以解决,仅仅依靠市场竞争,会加剧两极分化。同时,同级地方政府之间很难自动发生有效的协调机制,仅依靠地方政府自身是无法解决跨行政区划的贫困问题。因此,必须依靠中央政府和中央集权来宏观调控,使地方政府之间的合作达到均衡状态, 实现协调发展。一方面, 要建立地方政府之间的利益分享机制,通过利益分享提高地方政府在跨域治理中的积极性,确保地方政府在跨行政区域公共服务合作供给中除了获取应得的报酬收入外,对盈利创造也应该享有共享权。另一方面,要完善地方政府之间的利益补偿机制,通过规范的制度建设,来实现中央政府与地方政府、 地方政府与地方政府的利益转移,从而实现各种利益在不同行政区域之间的合理分配。
(四)健全跨行政区划政府间合作的制度
随着改革的深化,政府已经逐渐将部分公共事务职能转移给社会公民,与之同时,也转移了诸多责任,这不可避免的造成了国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任模糊。此种情况下,为了确保治理效果,必须建立健全相应的制度体系。对于跨行政区划政府间合作扶贫攻坚工作而言,这一理念同样适用。当跨行政区划不同地方政府基于扶贫攻坚共同目的进行合作时,各自的地方利益依然存在,原本由单个地方政府独自承担的扶贫攻坚工作,随着合作行为的实现变成双方甚至多方的共同任务。在次种情况下,政府之间的信任、承诺与搭档关系固然重要,但必要的制度依然不可或缺。相关制度的存在,不仅有利于保障合作的顺利进行,也为合作过程中出现的各种问题的解决提供了依据。应当从以下三个方面入手:首先,要制定和完善相关的规章制度,为地方政府间合作提供规范的、连续性的指导和支持。其次,完善社会主义市场经济的相关法律法规,保护公平竞争,保障充分竞争。再次,通过合理分权,明确中央政府和地方政府之间的权利关系,并通过合理的权力下放,进一步增强地方政府在与其他政府间作过程中的主动性和自主权。
[参考文献]
[1] 吕方.发展的想象力:迈向连片特困地区贫困治理的理论创新[J].中共四川省级机关党校学报,2012,(3):112-117.
[2] 林晖.六盘山区等11个连片特困地区覆盖全国70%以上贫困人口[EB/OL].http://www.chinadaily.com.cn/micro-reading/dzh/2011-12-07/content_4598690.html,2011-12-06.
[3] 李尧远.地方政府合作的困境及其原因与对策研究[D].西安:西北大学图书馆,2005.12.