• [摘要]对国家治理概念的内涵及其理论贡献应当在三组概念的辨析中来掌握。国家治理是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内,对社会公共事务的合作管理,它的目的是增进公共利益,维护公共秩序。国家治理体系可以在框架结构等静态层面来剖析,也可以在国家治理运行过程中来理解。国家治理现代化构成了我国政治发展和政治现代化的一个重要组成部分。国家治理及其现代化概念的提出反映了我们党在马克思主义国家理论和现代化规律认识上的新贡献。

     

    [关键词]国家治理;国家治理体系;国家治理现代化

     

     

     

    一、什么是国家治理和国家治理体系

     

    要理解国家治理这个概念,其实需要有国家理论、民族国家建设理论、制度主义理论、政治发展和政治现代化理论、公司治理理论等理论来源做支撑。要理解国家治理概念的含义,应当从三组概念中间来辨析。

     

    第一组概念是治理、公司治理、国家治理。治理的概念现在介绍得很多,核心的要点是强调多中心、网络化、协商、合作管理,这是讲治理的概念应该包含的内容。在此基础上发展起来有公共治理、国别治理、全球治理、区域治理等概念。公司治理关注的要点和原来公司管理的概念不一样。公司治理关注的是在公司所有权和经营管理权相分离的情况下,委托人即股东、董事这些公司所有者对公司高管这些代理人的激励兼容的问题。公司治理理论既要关注公司中高管享有经营自主权,提高公司的效率,实现利润最大化,同时公司治理理论还关心怎么让公司高管向公司股东负责,避免公司高管背叛股东的利益,谋取自身利益最大化。公司治理理论力图通过优化公司治理结构,实现对公司高管有效的激励和监督。而国家治理的概念,在治理前面加一个主语“国家”,它跟一般讲的治理有很大的区别,它避免单纯讲治理产生的去国家化、去政党化、去政府化的倾向。国家治理的概念,这是一个中国化的概念,它将国家与治理结合起来,融合了治理理论和公司治理理论的双重关切。

     

    第二组概念,需要在国家统治、国家管理、国家治理这三个概念的演进中把握国家治理。国家统治的概念我们耳熟能详,国家是阶级统治的工具,国家作为合法的拥有暴力的工具,依靠强制性力量,或者以强制为后盾来维护公共秩序,这是国家统治。国家管理的概念强调国家怎么样能够把各种税收等等投入要素进行优化组合来提供公共福利服务,实现公共利益的最大化,这是国家管理的概念。今天提出国家治理的概念,它和这两个概念相比往前进了一步,它关注的是多元行动者包括政府、市场和企业、公民和社会组织的合作管理,它既要维护公共秩序,又要实现公共利益的最大化,因此它对国家统治和国家管理的概念本身在继承的基础上又有了新的发展。国家治理的概念在强调政府治理的同时,包容了市场治理和社会治理的新要素。

     

    第三组概念是国家政体与国家治理的概念。国家政体是指国家政权的组织形式或类型,具体体现为国家政权按什么样的原则组织起来,以什么样的方式加以组织,这是国家政体,是一个宏观的概念。国家治理则是无论哪种类型的国家政权都需要进行国家治理。在不考虑政体类型或政体变动的情况之下,所有的政体都存在着国家治理的问题。各种类型的国家政权都同样存在约束公共权力、管理服务社会的规则和行为。即使在君主专制政体之下,也仍然要约束公共权力,比如说皇帝从小要接受一套教育,有劝谏制度等等约束公共权利的安排,尽管它的约束是软性约束。现代国家治理体制除了要约束公共权力外,国家还要服务社会、管理社会。国家治理的概念是一个中观的概念。从国家政体和国家治理来说是体和用的概念。

     

    我在这三组概念辨析的基础上提出我自己对国家治理的一个定义。国家治理(State Governance),它是国家政权的所有者、管理者和利益相关者等多元行动者在一个国家的范围内,对社会公共事务的合作管理,它的目的是增进公共利益,维护公共秩序。人们说国家治理的概念就是治国理政,统治加管理,国家治理就是这么多内容。如果是这样的话我们也有国家统治的概念,有国家管理的概念,为什么现在还要提出国家治理?如果一个概念对理论体系没有增加新的内容,这个概念只会昙花一现。“国家治理”的概念,它在国家理论中间增加了新的内容:

     

    第一,它凸显了国家政权的所有者或者叫主权的拥有者与受委托的职业管理者的授权和问责关系。治国理政是国家治理的一个方面,但是国家治理的概念还有个东西,治国理政者向谁负责?为谁而治国理政?这是国家统治、国家管理的概念回答不了的。

     

    第二,它强调的是多元行动者之间的合作管理,所有者、管理者与利益相关者都要出场而不能缺位。在国家治理中,市场和企业、社会组织、公民等多元行动主体都能发挥作用。因此从这个角度来讲,国家治理既包括了政府治理、政党治理,同时也包括了市场治理和社会治理。

     

    第三,国家治理本身把增进公共利益与维护公共秩序这两个目标并重,当我们强调政府是服务型政府、服务型国家的时候,不应忘记国家本身很重要的方面即维护安全和秩序,服务型国家概括不全。当强调国家是最小国家要维持秩序和稳定的时候,只强调了秩序的一面。因此国家治理实际上是维护秩序和提供社会公共服务并重。这是国家治理概念给国家理论增添的新的东西。

     

    对国家治理体系的(State Governance System)这个概念,人们有很多定义,国家治理体系就像国家治理大厦一样,首先它要有目标,为了什么治理?国家治理的目标有三个:第一是实现这个社会可持续发展,第二是实现人民生活质量的普遍改善,第三个是实现可持续的稳定,或者叫长治久安,这是国家治理的三大目标。

     

    国家治理的核心由11根制度支柱构成,这里包括执政党、协商参与机关、民意代表机关、政府行政系统、公务员系统、司法机关、地方和基层组织、公民及其组织、市场和企业、学者记者律师等现代化职业精英群体以及国际行动者,以及约束这些行动者的规则。当然在中国讲国家治理体系,是多元一核格局下的共产党领导的多元行动者参与的国家治理体系。

     

    这个治理体系的基础是什么呢?是围绕核心价值体系来支撑国家治理大厦。透明、参与、法治、回应、责任、效益、公正、廉洁等善治的基本价值构成核心价值。这些核心价值内化到国家治理主体的心中,体现在约束国家治理主体的规则之中。

     

    具体可参见图1

     

    1国家治理体系框架图

     

    国家治理体系本身不是一个静态的、死的东西,它要在运转的过程中发挥作用。国家治理体系运行首先是输入端,它包括公民和公民的组织本身等国家治理主体的利益和意见表达,以及对政府的信任和支持。转换过程中包括了利益的综合、精英的录用、政策法律的制定、政策法律的执行与适用。在输出端,国家治理的产品包括公民的自由、安全、福利、团结等产品。产品的质量高低、质量好坏如何,应该有一个独立的评价和反馈系统,反馈系统包括政策执行效果的评价与反馈。我们讲国家治理能力,核心是国家各个治理主体履行各自功能的能力,比如公民的意见表达是不是理性、平和、合法,有没有合法的表达渠道等等,政策执行效果评估反馈渠道是否畅通和客观中立。国家治理的能力是国家治理主体履行各自功能的能力,所以要把功能的主体了解清楚。

     

    具体可参见图2

     

    2国家治理体系运行流程图

     

    国家治理水平有高低优劣和有效与失效之分。高水平的、优质的、有效的国家治理,应该是国家的管理者向所有者负责的国家治理、多元行动者协商协议协同基础上的国家治理、公共利益得到增进公共秩序得到维护的国家治理。反之则为劣质的、低水平的、甚至是失败的国家治理。

     

    国家治理至关重要。国家治理状况好坏,关系到一个国家的治与乱,兴与衰,成与败。国家治理方面,古今中外先进的做法和经验,都值得深入研究,在结合当前国情的情况下吸收、消化和借鉴。

     

     

     

    二、如何衡量国家治理现代化

     

    政治现代化包括国家政体的现代化和国家治理的现代化两个层面的内容。国家治理的现代化是在维持特定国家政体基本制度框架不变的前提下,将现代政治和行政的一些技术、程序、机制引入国家治理的实际过程中特别是立法和决策过程中以提高国家治理的质量,同时实现国家治理主体的现代化。国家治理体系现代化和治理能力现代化是国家治理的制度现代化和作为国家治理主体的人(政治人、行政人、公民包括企业公民等)的现代化的有机统一。

     

    国家治理现代化有两个向度。第一个维度是,一个现代国家的治理体制,应该是一个强有力的国家,实现有效治理,这是国家能力的维度。为此需要将古今中外国家治理的成功经验和做法或优良实践引入国家治理的具体过程中实现有效治理,增强国家治理的有效性。还有,一个强有力的国家干什么?为谁干事?就是要有一个负责任和受法律约束的国家,给人民一个缰绳,让人民控制住政府,使政府为人民服务,而不是为官僚机构自身服务。这是民主法治的维度。为此需要将民主和法治的相关技术、程序、机制引入国家治理过程,实现民主治理,增强国家治理的正当性。民主治理有助于增强国家政权对人民和社会的责任性和回应性,减少官僚集团以权谋私自我服务的腐败和特权现象;有效治理有助于增强国家政权的治理效能,减少出现失败国家和软弱政权的可能性。这两个向度缺一不可。

     

    衡量国家治理现代化的标准包括这样四个方面,民主化、法治化、文明化、科学化。

     

    民主化本身就是谁来授权,谁来监督问责的问题,能不能使人民和人民的代表真正成为授权主体,特别是让人民代表大会成为监督问责的主体,这是治理民主的一个重要的方面。

     

    第二是法治化。从人治走向法治,这是国家治理现代化题中应有之义。多元行动者的合作管理需要有共同遵守的规则,以规范彼此的关系,明确各自的权利和义务,合作管理方可持续。

     

    第三是文明化。与过去强调统治,赤裸裸的专政,赤裸裸的暴力相比,更多强制、压制、控制相比,国家治理更多要强调服务、协商、合作、自治。

     

    第四是科学化。国家治理现代化的过程是一个政治与行政、政治与法律、政治与经济、咨询参谋与政治决断、国家与社会相互分离、专业分工、多元协调的机制。在这一过程中,国家治理行为趋于专业化、理性化,在专业分工和统筹协调基础上实现国家治理的高效化。

     

    可以从以上四个方面来衡量国家治理现代化的进展和薄弱环节。

     

     

     

    三、国家治理及其现代化理论的新贡献

     

    国家治理及其现代化的理论贡献有两个方面,第一是国家治理理论,特别国家治理现代化理论,深化了对马克思主义国家理论的贡献。马克思主义国家理论过去主要是关注宏观层面的国家政体问题研究,现在要强调更多关注中观层面的国家治理研究。还有把治国理政与对国家管理者的约束结合起来加以研究,关注如何治国理政,如何约束管理者,让我们更多地关注这些方面的问题,这对马克思主义国家理论是一个极大的丰富和发展,也给我们提供了新的研究视角。

     

    第二个是深化了对现代化规律的认识。20世纪80年代初讲“四个现代化”主要是经济的现代化。90年代当我们强调精神文明与文化建设的时候,人的现代化、文化的现代化成为现代化的重要组成部分。十六大以来我们强调和谐社会、科学发展,在某种意义上我们认识到了社会自身现代化的重要性。当我们强调生态文明的重要性,十八大报告中把生态文明放在五位一体中间加以强调,反映了我们党对生态现代化重要性有了一个自觉的认识。现在我们强调国家治理的现代化,表明我们党对政治发展和政治现代化更加重视。政治现代化有两个方面,一是国家政体的现代化,另一个是国家治理的现代化,以前我们对第二个方面重视不够,现在对国家治理的现代化的突出强调,反映出我们党对政治现代化的认识更加丰富和全面。总的来说,我们党在改革开放后对现代化规律的认识不断走向深入,从而使中国的社会主义现代化事业更加健康发展。

     

    为什么我们把全面深化改革总目标确定为推进国家治理体系和治理能力的现代化,道理何在?这是因为,无论是经济体制、政治体制、社会体制、文化体制、生态体制,以及执政党自身的体制,说到底都是在这些领域里的国家治理体制。经济体制是国家在经济领域的治理体制,文化体制是国家在文化领域的治理体制。我们讲全面深化改革实际上就是对各个领域的国家治理的制度体系进行一种全面改革、综合改革。同时进一步明确国家治理改革是要构建一种多元一核良性互动合作管理的新的国家治理制度体系。因此我们把推进国家治理的现代化作为全面深化改革总目标的重要内容,可以把所有的改革统领起来,明确它的方向。因此将推进国家治理体系和治理能力现代化确定为全面深化改革的总目标具有统领性和指导意义。

     

    [作者简介]何增科,中共中央编译局世界发展战略研究部主任、研究员、博士后合作导师

  • 责任编辑:朱战辉
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