• 【华生与周其仁两位教授关于土地问题的争论持续升温,双方激辩亦在学界引起回响。在9月18日的新莫干山会议上,数位青年学者就土地问题对著名经济学家、香港大学教授许成钢的观点予以了反驳。观察者网近日连续推出的青年学者文章中,就土地问题提供了独到的视角。本文作者王海娟、魏程琳长期扎根基层做研究的学者,文章揭示深圳市的城市更新背后“再分配”的行政逻辑,并就“转让权”这个核心进行了分析,讨论了土地增值收益的来源和配置问题。】

    与周其仁教授谈谈“深圳土改”

    王海娟

    周 其仁教授笔耕不辍,写完“成都城乡统筹”后,马上推出了“深圳土改经验”。在“成都城乡统筹”的讨论中,周教授误将“行政之手”当做“市场机制”,他推崇 “成都城乡统筹”后,又鼓吹“小产权房合法化”,陷入自相矛盾的境地。这几天看过周教授关于深圳土改的言论,发现周教授仍然将深圳土改误解为“市场机 制”,并以百万农民工为道德制高点,为食利者群体代言。深圳是全国改革试验区,深圳土改对全国的土地制度改革影响重大,需要深入讨论与仔细辨析。

    “深圳土改”是“市场机制”吗?

    周 教授关于深圳土改的观点主要体现在《深圳土改报告:尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架》和《更新城市的市场之门》这两篇文章中。这是周教授领衔 的北京大学国家发展研究院综合课题组推出来的。课题组认为深圳当前遇到的问题,是可用的未建设用地已近于耗尽,不可能新增建设用地,而深圳的土地利用效率 不高,尚有提高土地利用效率的巨大空间。盘活存量土地的突破口是城市更新,政策上是“城市低效用地再利用”或者“三旧”改造。

    深圳城市更新遭遇的核心问题是存在罕见的大规模“合法外土地”与“违法建筑”。更加严峻的是,居住在“非法建筑”里的人口占深圳市人口的一半之多。违法行为涉及到这么多人的经济活动,深圳新一轮土改不可能采取铁腕拆违的方式。因此,周教授认为深圳土改的可行思路是,“将大多数人的经济活动纳入到合法的范围之内”。通俗点讲,就是小产权房合法化。

    魏程琳、王海娟:真实世界里的“深圳土改”——与周其仁商榷

    深圳大片城中村

    周 教授认为深圳土改真正的创新不仅在于以上思路解决了深圳的问题,更为重要的是打开了市场之门,“突破了‘唯有国有化,才能市场化’模式,对深圳以至全国城 市土地制度的变革具有实质的开拓意义。”周教授推崇的“市场之门”指的是深圳提出的“20-15”准则,即当项目申请方同意把20%的“合法外”土地无偿 交给政府后,这部分土地就获得了参与城市更新的资格。然后,从余下可开发的土地中,再拿出15%来作为公共设施的配套用地。新政策规定,只要满足了 “20-15”准则,政府就不再计较“合法非法”,全部项目用地都进入城市更新,并在更新后全部可以合法颁证。

    周教授的解读是,政府只要确 保项目开发的公共用地,对土地确权设置必要的门槛条件,保障过程的社会公正,就可以把其余的事务交给市场,让相关各方按契约原则进行交易。周教授据此得出 的结论是,深圳土改的方法不再是先把全部土地先集中到自己手里,再出让给市场的行政手段,而是采取市场化的方式配置土地资源。与“成都城乡统筹”一样,周 教授在深圳土改中也找到了市场机制,并认为只要有了市场机制,万事就ok。无需进一步深入研究,在“市场就是好的”这一简明的几乎被教条化的理论指导下, 周教授又大力推销“深圳土改经验”。

    “唯有国有化,才能市场化”模式主要包括两个程序。首先,政府将集体土地转化为国有土地,即政府需要 “先出钱”进行征地和基础设施建设,这是供地成本。然后,政府将土地出让给开发主体,这是供地收益,政府“后进钱”。供地收益减去供地成本的结余部分就是 土地财政。因为中央政府规定了征地价格以及控制了供地数量,因此一般情况下,地方政府的结余都为正。

    仔细考察发现,周教授所提倡的新模式与 原有的征地模式的不同在于,深圳政府将土地财政让利于30万原居民,同时不想承担“先出钱”的资金压力,于是将征地的两个程序合并为一个程序。即不需要 “先征地后供地”,开发主体直接与农民谈判,以及直接支付供地成本,获得土地的开发权。由此可见,周教授所倡导的深圳经验只不过改变了政府供地的程序,并没有改变征地制度本身。换言之,土地资源配置方式并没有市场化,周教授的“市场之门”理论与真实世界并不相符,这只不过是周教授自己的世界罢了。

    周 教授所言的“市场之门”在全国较为普遍,尤其是在中西部不发达地区,因为拆迁成本很高,土地不值钱,能低价买进但高价卖不出,政府卖不出好价钱,还可能会 亏本。政府也没有足够的流动资金先买地。如此,政府多转一道手,要承担资金压力,还可能会亏本,于是政府干脆省了很多程序,将毛地直接“免费送给”开发 商,由开发商自行与农民谈判,自行配套基础设施。当然这一做法违反了“先征地后供地”的征地政策。不少地方政府为了规避政策风险,还是按照原来的征地程序 供地,但是要求开发主体在征地之前将供地成本打到政府的账户上,由政府用这笔资金完成征地后再将净地还给开发主体。周教授的“市场之门”在全国早已普遍开 启,如果将这作为深圳土改的经验,深圳土改何以承担起“全国城市土地制度的变革的实质开拓意义”?

    真实世界中的“深圳土改”

    “20-15” 准则所呈现出来的深圳经验的本质,不是征地程序的变化,而是利益分配模式的变化。深圳政府在城市更新中没有获得财政收入,获得的是20%的“合法外”土 地,将本来应该涨价归公的土地增值收益归为农民。准确地说,这些农民是30万原住民。与居住在“违法建筑”里的700多万外来人口没有关系。按照周教授的 思路,这只不过是将少数人的经济活动纳入了合法的框架。

    这些原住民在之前的违建中就获得了大量的非法利益,现在深圳要进一步城市发展和产业升级,还要再为这些不合法占据土地的原住民支付利益。深圳市政府对原住民的利益让渡是最大的,被其他地区称为是“胆子最大”的城市更新政策。这些原住民凭借占据的优势位置,无需劳动就获得了大量本来归为全社会的利益,是不折不扣的食利者。周教授这份代表30万原住民利益的宣言书,却是以声称破解深圳土地困局这个整体利益的一剂良方的面目出现的,不免带有很强的迷惑性和讽刺性。

    真 实世界中的深圳土改,不是突破了征地模式,而是打破了政府规定的利益分配模式,将取消食利者群体的利益分配方式变为有利于食利者群体的利益分配模式。周教 授推崇的“深圳经验”就是倡导后一种利益分配模式。周教授为少数食利者群体代言,走向了大多数农民的对立面。实际上,周教授在政策主张上素有“保护农民” 情怀,只不过与真实世界不符合的理论将周教授引入到了自己的反面。

    原居民与农民工,谁得利?

    当 然,深圳的城市更新与农民工也是有关系的。城市更新的另外一个目标是改善居住在城中村的农民工的居住环境。但是正如《深圳土改报告》所言,“华为的厂房很 漂亮,但周围就是密密麻麻的违法建筑。正是这些违法建筑为华为提供了一些低成本的员工宿舍,如果没有违法建筑,许多早期的华为员工不知道住哪里去。”也就 是说,正是因为城中村的“违法建筑”为收入微薄的外来农民工提供了价格较低的房子。如果“违法建筑”合法化,外来农民工面对的就是与商品房一样的租赁市场 价格,这个时候,农民工真的不知道要住到哪里去了。

    城市更新以后,农民工只能接受更高的房价和房租,或者搬到更加偏远的“违法建筑”中居 住,从而承担更高的居住成本,包括往返的时间成本和交通成本。我们在襄阳市调研时发现,襄阳市启动城市更新后,农民工租房成本翻了一番还找不到房子居住。 正如华生教授所言,“城市更新、居住环境改善总是移居打工者的驱逐令。”周教授主张通过城市更新将“非法建筑”合法化,结果是最理想的住处住不进去,现有 的落脚之地已经毁了,这才是真正的鸡飞蛋打、两头落空呢。

    一些承受不了高房租的农民工只能回村居住和种地了。可是,回村的农民工突然发现村 里的农地农房已经被周教授等专家忽悠入市了呀,退路也没有了。这不是要将农民工往绝路上逼的节奏么?具有讽刺意味的是,利益受损的弱势农民工还要成为周教 授的幌子,为强势的食利者群体争取利益。

    当理论与实际不相符合时,在成都,周教授误打误撞为一般偏远地区农村的农民代言,在深圳,周教授“误打误撞”为30万强势的原住民代言,逼走百万弱势农民工。如果真接受周教授的建议,在全国城市推广深圳经验,产生的结果是数亿农民工没有容身之处。

    深圳经验还是深圳教训?

    深圳土改培育了土地食利者群体,带来了极大的社会不公,并且增加了农民工的居住成本,有可能逼走农民工。所以,深圳土改给我们提供的不是经验而是教训。具体而言,深圳教训有两个。

    一 是深圳城市更新方式增加了土地食利者阶层的利益。按照中国的土地制度,农地非农使用形成的增值收益应当涨价归公,由此形成施惠于民的公共财政。深圳的城市 更新和小产权房合法化,只不过是将公共财政分配给30万原住民群体,一个城中村就可以改造出数十个亿万富翁。华生教授的认识很深刻,深圳土改不光对农民工 家庭而且对全国所有守法的城郊原住农民是巨大的不公平不合理,并且可以想见的是深圳大规模人转的希望更加渺茫。(《土地涨价归谁,有利人转?》)华生教授 没有明言的是,深圳特区是举全国之力建设的,深圳土改使得因为政策优惠积聚起来的大量财富,只是落到了30万原住民身上,这对全国人民都不公平。

    深 圳市政府通过巨额让利作为代价,试图去获取那些政府所不能实际控制的土地的控制权,这本身是一种不得已的选择,也并不先进。并且深圳“财大气粗”,无需依 赖土地财政,因此能够选择这种城市更新方式。如果财政实力较差的城市选择这一方式,即使政府“不破产”,也将陷于无法自拔的财政危机中,城市发展和产业升 级只能成为空中楼阁。另外,一旦这种让利的方式被固化成为深圳市唯一的城市更新模式,那些始终控制土地的少数人将会凭借其具有的垄断优势,不断地向深圳市 政府施压,要求最大限度地获得土地的增值收益——也即最低限度地缴纳“确权税”。这对深圳市来说,也是一个灾难,对其他城市,应该有所预警。

    二 是有可能造成的城市灾难,贫民窟或者空城。深圳城市更新想做的是建设一个“高大上”的新深圳,摧毁“脏乱差”的旧深圳。但是当深圳的产业无法为农民工提供 足够高的收入,农民工支付不了高大上居住环境的成本。即使改造了城中村,只会在另外的地方形成贫民窟。在“统转”之前,深圳存在城乡二元结构,“统转”和 更新之后,深圳全面城市化,有可能形成新的城市内部二元结构。

    如果非要进行城市更新,不给农民工留点居住空间,农民工只能被逼回村了。农民 工走了之后,留下一个空城,难以想象深圳还能维系正常的运转。毕竟,深圳是特区,可能在国家的特殊政策下,实现了产业升级,不需要农民工了,只有收入很高 的高级人才。但是将深圳经验推广到连中产阶级都没有的中西部城市,将会是一场灾难。

    王海娟

    2012年11月11日,位于深圳龙华观澜竹村附近,土地正在一点点减少。


    土地转让权的真实世界

    魏程琳

    近 期,华生与周其仁关于土地问题的争论持续升温,引起了广泛关注。1万5千字长文《为什么城市化离不开农地农房入市》就是周教授“在某些不得不进行的乏味讨 论之余,舒展一下”的结果。周教授一直主张“从转让权理解市场和市场经济,在认知上更贴近真实世界”,指出“转让权加到一起,就是市场。不是吗?卖菜的随 时准备转让自己的菜,买菜的随时准备转让自己的钱,才有菜市场。其他亦然”。周教授将自己的网站主题命名为“真实世界的经济学”,可见对“转让权”的偏 爱。然而,真实世界的土地转让权和菜的转让权一样吗?土地市场和菜市场是“亦然”的吗?如果不从中国的法律和现实实践中对之加以辨析,观众的确很容易被这 种“亦然”的类比手法给迷惑了。

    “违宪”?法律上的土地转让权

    周教授说,1988年宪法 修正案的土地准则是“土地的使用权可以依法转让”,而不是“惟有城镇国有土地的使用权才可合法转让”,既然中华人民共和国只有国有土地和集体土地这两种土 地所有权,那么国有土地的使用权可转让,集体土地的使用权当然也可转让。他进而推出不允许农村集体土地(下文简称农地)使用权像城镇国有土地一样自由入市 转让就是“违宪”。

    宪法是国家根本大法,对所有的问题只做原则性规定,专门问题由专门法律具体规定。按照宪法和立法法规定的立法体制,法律 位阶共分六级(下位法律不得抵触上位法律),它们从高到低依次是:基本法、普通法、行政法规、地方性法规和规章。基本法即国家的根本大法,专指《宪法》; 普通法即由全国人民代表大会(常委会)制定的法律;行政法规则是由国务院依据宪法和法律制定的。这样就很清楚了,宪法中的“依法转让”的所依之“法”就是 全国人民代表大会及其常委会制定的法律和国务院制定的行政法规、地方性法规和规章。

    周教授说中国的土地制度改革是“半拉子工程”,有成为“烂尾楼的危险,理由就是“涉及9亿多农民的集体土地的转让权,却再也没有一个具体办法出台”。真的如此吗?其实,只要认真翻阅一下中国法律,就可以找到关于农地转让权的明确细致规定。如 《土地承包法》第三十二条规定,通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。《土地管理法》第六十二条规定, 农村村民一户只能拥有一处宅基地,农村村民出卖、出租住房后,再申请宅基地的,不予批准;第六十三条规定,农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者 出租用于非农业建设;但符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业,因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。土地的使用权转让所依之法 明确规定,农村的三类土地:耕地、宅基地和经营性用地使用权都可以流转,耕地在不改变农业用途的情况下,可以通过转包、出租、互换、转让等其他方式流转; 法律对农村房屋和宅基地的转让也并非禁止,只是规定“不得再申请宅基地”;农村经营性建设用地则可以与城镇国有土地一样进入二级市场自由转让。

    中 国法律明确规定了如此多的、具体的农村集体土地使用权转让办法,周教授还在说“涉及9亿多农民的集体土地的转让权,却再也没有一个具体办法出台”,显得有 点不懂法了。看来看去,周教授好像并非不懂法,只不过是他翻遍法律条文(包括国务院的行政法规)也未找到他想要的农地自由入市的法律。如果是这样,周教授 这个“违宪”的玩笑开的也太大了吧。

    菜、地之别:现实中的土地转让权

    周教授说“转让权加 到一起,就是市场。卖菜的随时准备转让自己的菜,买菜的随时准备转让自己的钱,才有菜市场。其他亦然。”言下之意,土地和菜一样是市场上的商品,土地市场 和菜市场也是一样的。“亦然”的类比手法是周教授惯用的“叙事”策略,这种看似形象的类比实际上含混了许多东西。上文已经说了,土地的确和菜一样,都有转 让权;但,土地又和菜不一样,不能像菜一样在转让。这种差异来自于土地特有的多重属性。

    土地具有自然属性和政策属性。与白菜不同,土地具有不可再生的自然属性。面对人地关系高度紧张的基本国情,我国实行世界上最严格的土地保护政策,对全国建设用地指标进行严格管制。如果放开土地一级市场,各地为了获得土地上的利益而大肆开发土地,势必造成土地资源浪费,将严重危及中国的粮食安全、社会稳定和长远发展。因而,国家必须实行严格的建设用地指标控制,建设用地指标稀缺导致那些能够成为建设用地的土地地价迅猛上涨,由此可知,建设用地地价中蕴含的政策属性。

    土地具有社会关系属性。土地之上不仅仅是经济利益而且附着的深厚的社会关系。农 民世代在村落居住,人际关系盘根错节,农民之间的土地权利流转往往不是按照市场原则而是按照亲情关系原则流转,笔者在农村调研常常听到,“将土地给谁种, 把房屋卖给谁,不是价格不价格的问题,主要凭关系”。这种“关系”塑造了土地房屋优先购买权的秩序,这在古代已有定例,例如《宋刑统·户婚律》明确规定 “应典卖、依当物业,先问房亲,房亲不要,次问四邻,四邻不要,他人并得交易”。如果你不顾亲友邻居反对而将房屋卖给了陌生人、道德败坏者,就会给他们带 来生活上的威胁,破坏村落社会关系。所以,在农村社会,土地房屋市场从来就不像菜市场那样随意,农民不愿意、也很难到他村购买房屋土地。可见,农村的土地 市场是个有限范围市场。

    此外,土地还具有法律属性。上文已述,中国法律对农村土地的转让形式和范围作为严格而明确的规定。考察过土地这个 “物”的特有的自然属性、社会属性和政策法律属性后,就可知道土地是一种非完全商品,农村土地市场是个有限市场,所以土地和菜不一样,土地市场和菜市场也 不一样,“土地的转让权”是有限的转让权,不可能像菜一样在市场中自由转让。经济学教授周其仁连菜和土地的差异都分不清,他的系列土地主张难道不值得怀疑 吗。

    结语:自由转让能够保证“同地同权同价”吗?

    因为对“中国土地改革没能让农地像城镇国有土地一样入市自由转让”耿耿于怀,周教授多次撰文痛斥当前的土地法律“违宪”,有悖同地同权同价。然而,允许农地自由入市转让就能保证“同地同权同价”吗?

    众 所周知,土地价格与土地的区位高度相关,市内土地、城郊土地和远郊土地同样都是土地,即使都有了自由转让的权利,它们在市场上的价格也会展现巨大的差异而 非同样的价格。退一步说,即使同样区位的土地,土地因其用途差异也会表现出不同的价格。

    据 黄小虎等人(《征地制度改革问题研究》)调查,中国各城市的供地结构中大体上是,40%基础性和公益性用地,30%为工业用地,30%为经营性用地。假设 国家取消国家征地制度,土地转让交由市场解决。那么,按照城市建设规划,在同一区位的土地上分为基础性用地、公益性用地和经营性用地,划为道路绿化或者风 景区的基础性、公益性土地和划为经营性用地的土地价格会一样吗?可见“同地同权同价”不过是观念上的“同”而已。

    周教授要求国家赋予农村土地充分自由的转让权,由市场来完成城市化进程,进而构造一个和谐的城乡中国。周教授的愿望和理想是美好的甚至是美妙的,但却建立在了错误的认知基础上,看来仅仅“从转让权理解市场和市场经济”并不能让他“在认知上更贴近真实世界”。

  • 责任编辑:sn
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