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  • 夏柱智:黄小虎:从坚定的马克思主义者到市场主义者
  •  2014-09-22 21:08:48   作者:夏柱智   来源:三农中国   点击:0   评论:0
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  • 从坚定的马克思主义者到市场主义者

                            —读黄小虎先生著《土地与社会主义市场经济》

     

       黄小虎先生是老资格的本土土地理论者,是中国土地学界的一个猛将,发表了大量文章讨论土地制度。奇怪的是笔者发现,黄小虎先生在80-90年代的土地理论与2002年之后的土地理论有一个重大的差别,他的论文的土地属性中在80-90年代既有市场经济因素,还有政治社会因素属性,而在2002年之后,黄小虎先生的观点与之前有一个重大的转折,新的土地理论忽略土地的政治社会因素属性,只强调土地的经济学属性,主要标志是“土地财产权”概念出现。

      马克思主义的土地理论者

    黄小虎先生著《土地与社会主义市场经济》中早期文章和后期文章对比非常明显,本节梳理早期的观点,下一节则梳理后期的观点。梳理的逻辑,是从地租性质开始,然而是地租分配秩序,然后是对秩序的正当性进行讨论。第一个问题是政治经济学的基本问题,地租是什么,第二个问题地租分配秩序,他往往表现既有基本土地制度性质,即所有制决定问题,第三个问题是应然的讨论,主要讨论这个秩序的正当性及其如果不正当,什么样的地租分配秩序才是正当的。

    黄小虎先生早期对地租的定义是马克思主义的,黄小虎先生认识到地租的独特性质,土地本身是没有价值的,土地的地租来源于转移来的财富,也就是地租是土地所有权在经济上的表现,表现为土地的资本化价格。实际经济生活中,土地收益分配表现为初次分配和再次分配,地租表现为对土地收益的初次分配,再次分配表现在土地税费方面,土地收益一方面可以防止社会分配不公,一方面可以为国家建设聚集资金(第63页)。黄小虎先生认为地租从转移来的价值的表现,地租决定地价,地价有不断上涨的趋势而其它劳动产品例如房屋价值在使用年限内会因折旧趋于零(第48页)。

    我国土地公有,从而不仅在用途管制上调控国民经济,而且在地租上可以调控国民经济,各国都可以采取用途管制,体现的是公共权力对土地所有权权力的限制。它的理由在于土地是自然资源,不可移动、不可再生,是准公共品性质。陈锡文说过,对土地进行用途管制是世界通则。而中国在地租上可以调控国民经济,土地有偿使用为通过地租的调节创造了经济条件。这是土地公有制的中国独特的经验。

    黄小虎先生区分了“土地用途管理”与“土地资产管理”这一对不同的概念,土地用途管理表现在土地利用总规划、土地资源管理学方面,土地资产管理则表现为在土地所有权的安排,这属于土地政治学领域。黄小虎先生正确的认识到,土地资源管理是各国的共性,西方国家的许多办法可以直接借来,土地资产管理较多涉及基本经济制度,我国实行土地共有,与西方土地私有有根本的差别(第5页)。“总的看来,西方各国对土地资产的管理主要是间接性管理,侧重于土地收益的再分配,而土地收益的除此分配干预较少。这与他们的土地私有制有关系…我国实行土地公有,城市土地属于国有,政府作为国有土地所有者的代表,为了使土地所有权在经济上得到实现,必须要参加土地收益的初次分配。”(第90页)

    这样的地租分配秩序下,黄小虎先生认识到土地是国家宏观调控市场经济的重要杠杆,并且认识只有社会主义的中国才能有,因为国家作为土地所有者掌握地租权利,可以通过调节地租来调控市场经济,比如对基础设施实行划拨用地,对工商业实行有偿使用,工商业中又有差别性的供地政策。黄小虎先生运用马克思主义政治经济学原理,认为“地租的调控作用说透了就是保证平均利润率规律对经济的调节作用。”

    从地租的性质来看,黄小虎先生地租归国家占有是正当的,因此他热情地支持土地涨价归公理论。土地非农使用导致的土地增值是社会公众活动的成果,因此土地涨价归公,这是马克思的基本观点。涨价归土地实际所有者和使用者没有关系,而是与土地要素参与到经济生产中的性质有关系。由于我国实行土地公有制,城市国有土地属于全民所有,征地把集体土地转为国有土地,这为土地涨价归公创造了制度基础,因此孙中山“地利共享”理想得以实现。

    黄小虎先生不止一篇文章讨论这个道理。黄小虎先生在《非农业用地进入市场问题》一文中认为,城乡结合部城市规划区的农地变成非农用地之后,与农区的农地改变用途相比,会产生一个更高的利润。这是由于土地等级不同产生的级差收益,它是由城市的大量土地投资引起的,属于社会公众活动的结果,这部分超额利润不应该归农村集体,而是由政府集中,用于城市建设和经济(包括农业)建设。至于征地困难,黄小虎先生则认为是由于征地补偿过低,应该适当提高征地补偿标准(第76页)。

    1990年代,土地使用制度改革集中在国有土地是否有偿使用如何有偿使用方面,基本上不涉及集体土地进入市场问题,保护耕地在乡镇企业蓬勃发展时期开始成为一个问题,这要求国家土地管理制度改革。黄小虎先生1994年的问题剖析集中在:其一城市土地市场的建立,认为新增加的城市建设用地尽量采用有偿方式供应,将行政划拨方式减至最低限度,目的是为了防止国有土地资产流失,防止投机分子和土地腐败等,其二是农业用地转为非农业建设用地的问题。黄小虎先生正确地认识到这个问题有两个方面,第一是怎么样有利于保护和合理利用土地资源,第二是兼顾各方面,合理分配土地收益。黄小虎先生认为对城乡结合部必须从严掌握国有征用后再出让,对于城市范围内的农村土地,则可适当放宽(这就是乡镇企业用地可以保持集体属性不变)黄小虎先生甚至还认为“从未来的发展趋势来看,迟早有一天要实行单一的土地公有制…如果仍然过分坚持集体对土地的所有权,就会延缓城市化的进程,不利于整个国家的现代化”(第67-69页)

    从上文引文看黄小虎先生是一个严格的马克思主义者。社会主义国家也要承认客观上地租规律发挥作用,过去土地没有有偿使用然而土地也是参与到经济生产中去的,不过由于是全民所有制经济,地租内化到经济生产中去,表现为土地涨价归公。他在分辨各种观点时,支持土地涨价归公的地租分配秩序,例如这样的论点频繁出现:我国实行的社会主义公有制,国家作为土地资产所有者应该参与初次分配,黄小虎先生从原因和结果都证明了土地涨价归公的正当性。原因决定结果。一方面土地非农使用的土地涨价是社会公众活动的结果,土地增值收益不应归城郊农民所有,二是社会主义土地公有制条件下地租收入不具有剥削性质,全部用于城市建设和发展经济,取之于斯,用之于斯。三是即使是实行社会主义市场经济,由于土地是公有制,可以从地租方面调控市场经济,促进市场经济有序发展。

     事情起了变化

    2000年之后,黄小虎先生的论点起了重大变化。我们不知道为何是这样的转变。一个猜测是:黄小虎先生以前一直研究是国有土地,一旦他开始研究农村土地,他开始倾向于道德地“同情”农民,虽然改变既有的理论认识与开始“同情”农民没有任何逻辑关系,一个重大的转变是:他对地租的性质不再主张是社会公众活动的结果,再也不提涨价归公了。

    现在黄小虎先生在“社会”和“集体土地所有者”之间徘徊,认为建设用地增值收益应该归社会,但是有另一个道理即市场经济要搞活要素市场,要素要参与分配。那么集体土地是农民的财产就需凭这个财产权参与分配,认为“我们不能对城里人讲一个道理,对农民讲一个道理”。这样他就是把大道理与小道理颠倒,陷入形式主义中去。

    在最近的文章中,他甚至否定了土地“涨价归公”这个大道理,否认“涨价归公”是马克思主义的观点(下一节讨论)。黄小虎先生的土地理论从一个马克思主义者走到市场主义者,开始错误理解了马克思的地租理论,错误地认定了现有土地制度的基本矛盾。从黄小虎先生的最新文章来看,黄小虎先生现在最钟爱的是土地资源管理学,强调保护耕地和用途管制的管理功能,和国家作为一个保护产权的中立角色而没有任何政治立场。黄小虎先生不再讨论地租分配秩序对我国城乡建设发展的作用,也不再讨论土地在宏观调控中的重要作用。

    来看黄小虎先生讨论土地对市场经济的调控作用。黄小虎先生讨论土地在市场经济中的调控作用,论调有很大的改变。

    1994年发表的《论土地在市场经济中的宏观调控作用》解释了社会主义公有制下的地租为何能够调解市场经济:地租关系决定了生产价格的构成,调解地租关系在于调解产品的生产价格,从而可以引导资本投入不同的部门。“在城市不同区位上的土地上经营同一产业,或是在同一块土地上经营不同的产业,同等投资的利润差别很大。只有明确地租关系,把因土地位置和用途引起的超额利润归土地所有者,生产价格才能更有效地调解在不同级差土地以及在各部门和产业之间的合理流动”。“国家通过把超额利润集中起来,一方面可以扩大城市基础设施的资金来源,另一方面只有这样,才能理顺经济关系,使平均利润率规律顺利发挥促进产业平等竞争和引导投资合理分布的作用,达到调整产业结构,使经济协调发展的目的。”(第47页)

    2006年《论土地在宏观调控中的作用》黄小虎先生仍然指出土地参与宏观调控中以地租调节是一种机制,即以土地资产管理为着手,以地租理论为指导,在国家、土地所有者和土地使用者之间合理分配土地收益,发挥地租的经济杠杆作用,调解市场竞争关系。而在谈到土地收益分配的问题时,黄小虎先生不再注重对土地涨价归公的讨论,而是把城市土地和农村土地分开讨论。黄小虎先生批评地方政府存在土地管理的问题,低价供地无序竞争、片面追求政府地租收入最大化,认为土地财政不可持续。

    黄小虎先生谈到农村土地非农使用的增值收益分配问题时,表现出与以往文章中完全不同的立场,这种立场是包裹着各种各样的“正当”理由(并非一定合法),基本忽略了马克思主义的地租理论。黄小虎先生引入土地财产权的概念非常重要。2002年的《征地制度改革的经济学思考》完全把他带入另一种视野,可以说是他批评过的“庸俗经济学”的视野—他认为国家应按照统一的规则(规则的内容已经完全相反了)执法,而目前并不是统一的规则,即同样是土地财产权、所有权,国家和集体却不平等,国有土地可以进入一级市场,集体建设用地却不能,他认为这是计划经济遗留下来的二元体制,已不适应市场经济的要求。他解释说以前土地管理制度不允许农村的存量建设用地进入市场,事实对农村经济结构调整是很大的制约,不利于经济结构调整,不利于增加农民收入。他认为政府要转变职能,不能既当裁判员,又当运动员,应该公正执法保护农民的利益。举出的论据是政府低价征地高价卖地,实际上是国家与农民争利。认为拿的太多,会损害眼前的利益(第114-115页)。这里黄小虎先生混淆了国家作为土地管理者和代表全民作为土地资产管理者的角度,这两者集中于一身,并不能比喻为裁判员和运动员的关系。所谓“拿的太多”这无关于地租初次分配秩序,而是一个国家与农民之间如何再分配地租收益的问题,地租收益这里是归公了的土地财政。

    黄小虎先生认为既有的征地制度需要改革,总的论点是在土地利用规划的前提下,集体土地与国有土地“同地、同权、同价”。“改革的前提是尊重农民的土地财产权;改革的基本思路是土地用途在国家管制下,允许集体和农民通过市场配置土地,发展二三产业,从中获得土地级差收益;这样,许多经营性用地,就不一定非要征为国有了。必须征的,应当按照市场形成的集体建设用地价格,给农民以补偿,解决好失地农民的生产生活问题;改革的目的是提高农民的收入和生活水平,使其广泛参与、分享工业文明和城市文明;改革的关键是切实转变政府职能”(第10-11页)

    黄小虎先生对从地租性质、既有的地租分配的土地涨价归公秩序进行反思,认为这个秩序对农民是不公平的, 原因在于“工业和城市的发展,不再从农业、农村和农民身上抽取资金,要把这一条确立为全党、各级政府乃至全社会,都必须遵守的指导原则”。黄小虎先生开始把政府通过土地涨价归公聚集的收益与农民集体土地的补偿收益对立起来,认为政府征地,对农民补偿太低,因此“许多城市快速发展是以牺牲农民利益为代价的,将农民排斥在现代文明和城市大门之外为代价的,因而是反城市化的(第11页)。以往的观点是政府集中土地收益用来城市基础设施建设,也用于农村和农业和农业三农支出,现在则笼统地给征地制度定性说是“牺牲农民利益”,“反城市化”,原则上大退步。按照黄小虎先生的说法,经营性项目不征地,不能低价征地高价卖地那么土地财政就人为取消了,公益性项目按照市场价格来补偿,则一方面缺乏一个市场价格,一方面若要按照经营性用地的价格(平均)来补偿,政府举办公益事业的成本将会大大增加,就不好办了。而且黄小虎先生所认为的土地参与市场经济的宏观调控的功能就不复存在,因为无偿划拨或者低价转让土地,给予公益事业是一种资源的输送,给予所支持的产业是一种巨大的经济支持,现在一律按照市场价(一定是最高价格),则土地又失去宏观调控的功能。

    归结起来,按照黄小虎先生新的土地理论:土地涨价不能归公,国有作为土地资产所有者不再能够有权力获得社会公众活动引起的土地增值。结果可能是基础设施建设无以为继,也无力像原来一样从通过征地获得低廉的土地,用于调控市场经济。

      越走越远的黄小虎先生

    最新的黄小虎先生言论越走越远, 2012年第2期发表在《中州学刊》上的《我国土地制度与土地政策的走向》一文借用十七届三中全会提出的改革征地制度和逐步建立城乡统一的土地市场的任务,全面地攻击现有的土地管理制度体制,走上与周其仁一样的主张纯粹产权经济学的道路。

    十七届三中全会提出改革征地制度,  黄小虎先生认为改革的理想模式是适应社会主义市场经济的要求,赋予农民完全的土地财产权。其要点是构建城乡统一的土地市场,允许农民在国家规划引导下,自主地参与工业化和城市化进程;二是对必须征为国有的土地,赋予农民谈判权,参照市场价协商补偿标准和补偿方式。黄小虎先生认为在我国实行工业化和城市化的过程中,必然会有一个政府主导政府直接参与经营和发展的阶段,但政府最终必须退出直接经营活动,社会主义市场经济体制才可能真正确立和晚上。否则国家有滑向官僚权贵资本主义的危险。黄小虎先生认为深化改革需要进一步解放思想—对土地涨价归公理论和宪法关于城市土地属于国有所有的规定进行批评。

       黄小虎先生认为涨价归公这一原则在特定条件下变成荒谬的了。他认为“政府征地面对的是农村集体土地所有权,这时再把涨价归公用在与土地直接结合的,占人口绝大多数的广大劳动农民身上是荒谬的了”。马克思也不支持,因为“我国社会主义市场经济以公有制为主体,多种所有制并存。国家对于农民集体即农民所有的土地,必须切实保护,不能随意侵犯。而以涨价归公为由,低价征收农民的土地,恰恰是对农民土地财产的剥夺,违背了马克思主义关于社会主义的基本原则”。黄小虎先生认为在当今社会条件下,土地涨价归公是一个似是而非的理论。黄小虎先生还认为,“我们发展社会主义市场经济,允许生产要素参与分配,为什么到了农民这里又不允许了呢?看来有必要对这一理论做深刻的反思”。这里它彻底滑向了郑振源所认为的“涨价归私”论,只不过他没这么说。

     对以市场价格补偿农民对城市建设并没有冲击带来的消极后果,黄小虎先生认为是不存在的。他认为世界上所有市场经济国家,征地都是按照市场价格补偿,城市建设有的搞得很好,有的搞得不好,是另有原因。我国是城市建设过分依赖卖地收入,改按照市场价格补偿,短期内有影响。又说必须认识到,这种发展模式是不可持续的,这就与刘守英等认为我国“以地谋发展”不可持续、试图彻底我国土地制度的话语高度一致了。黄小虎先生把以前所坚持的土地涨价归公形成的收入支持城市基础建设,看来仅仅是一个策略性的问题。看来在黄小虎先生这里,土地涨价归公并没有宪法上的合法性,也没有道义上的正当性。黄小虎先生可能认为是八九十年代认识不够深刻,现在通过反思获得了新的认识,得到了新的真理。

    在土地理论思想上,早年持有马克思主义立场的黄小虎先生已经与周其仁、刘守英等站在同一个战线上,立场有重大的转折,对其八九十年代的观点展开了全面否定:黄小虎先生继续坚持国家作为土地规划方,放弃了国家作为土地资产支配者。国家角色定位改变之后,征地制度是侵犯农民财产权的行为,违反道义的行为,土地财政成为不合理的与民争利,而不是土地涨价归公,用到了城市和农村全体人民大众。征地也需要根本地改革,土地涨价归公不正当,征地不应强制,征地需要根本上以市场价格来补偿,允许农民与国家进行谈判。让集体土地使用权直接进入一级市场,缩小征地范围,区分公益性和非公益性项目等。

    这种站在道义制高点上的理论偏离了马克思主义的基本原则,也不符合基本的宪法精神,走向了自由主义经济学和变相土地私有化的立场,而不是工农大众的土地公有制立场。黄小虎先生为什么会这样变化?很难知晓其逻辑。至少我们看到了新的论证逻辑,主要来自于一种自由主义的话语、产权经济学、道德学话语等各种奇怪的糅合。

    四 微弱的反对声音:关于地租收益分配的观点

    黄小虎先生是现有土地制度研究的主流,他的观点有不同类别的反对者,然而很微弱。反对者有这样几个类别。

    一种是彻底的土地涨价归公派。理论家例如曹锦清教授、贺雪峰教授等,认为土地涨价归公,是合法且正当的宪法秩序,是中国新民主主义革命和社会主义革命的成果,保护革命果实从保护土地涨价归公开始。马克思曾经说过,理论若能彻底就能够说服人,理论若能掌握,就可以转为物质力量。贺雪峰认为农民是分化的,集体土地非农使用能够获得巨大的非农增值收益的只有少数集体土地,若是把这些收益全部给到特定地块的农民,则他们一夜暴富,其它农民和城市居民就不再有分配的机会。而现有的土地制度公有,通过土地财政方式聚集土地级差收益再分配到全体城乡人民是公正的。

    二种是中间派,如周诚老先生,最近他发表论文,调整他的观点,从涨价归公到涨价公私兼顾论,依然坚持认为涨价需要归公,然而也需要适当考虑私,周诚的这个判断可能会让人误解他从涨价归公的立场上下降,归公是分配范畴,而归私则是土地涨价归公之间的再分配范畴,这是土地管理法中规定的“补偿”部分。土地涨价归公是土地所有制的性质决定的,我们实行的是土地公有制,农地非农使用增值收益归公是制度安排实然,至于具体补偿给集体土地使用者多少比例,这是补偿规定实然,至少使得农地使用权被征收的农民升级有保障、水平不降低。

    三种是政策实践者。政策实践者认同土地涨价归公的理论。即使是十七届三中全会也并没有否定土地涨价归公,只不过是在城市规划区之外开了一个小口子,允许经营性的集体建设用地进入市场,举办工商业(不能建设房地产)。典型如纪成旺。他认为土地公有制是马克思主义生产资料所有制理论在中国的具体运用。实行土地公有制,土地属于国有或劳动群众集体所有,任何单位和个人都不能垄断土地资源,从而不可能凭借占有土地资源建立剥削关系。土地公有制是总结中国几千年历史经验和教训的最终结果。他认为国有土地有偿使用,是土地全民所有的应有之义,用地者通过使用土地生产要素获得收益,生产要素的所有者是全体国民,用地者向全体国有支付生产要素对价的义务。人民政府代表全体国民行使土地所有权,取得土地收益,通过公共财政还利于民。国有土地有偿使用收入,是土地所有者按照生产要素分配取得的收益,属于初次分配范畴。物业税和房地产税属于再分配范畴,是政府调解财富占有的手段,两者没有直接联系不能相互替代。国有土地有偿使用与划拨使用是并行的。作者认为土地划拨是一种行政许可行为,其实质也是一种政府转移支付的手段,以公平为原则,以民生为目标,例如保障性住房用地采取土地划拨的方式,就体现了土地资源除了资产之外的社会保障功能。

     

    2013-517

  • 责任编辑:whj
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