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  • 余彪:村居干部职业化之争
  •  2014-11-18 15:31:18   作者:余彪   来源:   点击:0   评论:0
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  •  村居干部职业化改革

    当涂县在安徽省率先推进村居干部职业化改革。县委明确提出,村居工作者工作时间与乡镇机关保持一致;薪酬由基本工资、职务工资和绩效工资组成;对工作业绩突出的村居工作者选拔兼任乡镇副职,享受相应的基础工资和政治待遇。

      不过,这一做法也引起了政界、学界的争议。笔者结合在辽宁凤城、浙江店口、湖北宜昌等地的调研情况,对此进行逐一探讨。

      破解农村治理难题

      村干部职业化的动力主要是来自于地方实务部门。众所周知,自上个世纪80年代分田到户以后,我国大多数农村的集体经济一直都很薄弱,相应的村干部的报酬和待遇也维持在低水平。特别是在本世纪初国家启动税费改革进而取消农业税以后,村集体丧失了几乎是唯一的收入来源而变成了所谓的空壳村,无力支付村干部的工资,提高工资更是无从谈起;但是与此同时,随着近些年国家以工哺农政策的推行,村庄治理的各项事务越来越多,村干部的任务越来越重,两相比较,村干部的工作动力严重不足,出现了所谓的村干部难选、难留、难有作为的问题。正是基于这样的现实判断,出于加强基层经济社会管理的工作需要,基本上与税费改革同期,全国各地陆续采取了以提高村干部待遇为核心的村干部职业化改革措施。

      以辽宁凤城、浙江店口、湖北宜昌等地的情况,虽然各地具体措施和推进程度不尽相同,但是它们政策改革的主要倾向高度一致。主要表现在几个方面:其一是比照当地公务员工资水平,实行月薪制或者是年薪制,由县乡财政统筹解决,村干部年收入可以达到两三万元。同时,政府对村干部的医疗保险和养老保险实行部分补贴甚至是全额补贴,以此来解决村干部的后顾之忧。其二是打破村干部的行政村范围限制,实行全乡全县范围内的村干部公推公选和流动任职制度,有的还公开招聘大中专学历的优秀人才担任村官,此外还打通村干部的晋升渠道,优秀村干部可以提拔到乡镇领导岗位。其三是实行脱产化专业化的工作模式,很多地方开始实行严格的朝九晚五值班制度,保证村民有事都能够在村委会找到村干部,同时加强对村干部的职业培训提高其职业化水平,建立起一整套考核奖惩的管理办法。

      就村干部职业化的效果来看,根据笔者观察,有以下几个方面好处。首先,村干部岗位的吸引力有所增加,相较于税费时期村干部工资须从农户手里要的麻烦,地方财政保障让村干部省心不少,再加上报酬逐年上升,也构成了村干部家庭中一笔不小的收入。而对村干部更有吸引力的就是养老保险,对这点普遍反响很好,普通的村民对村干部最羡慕的也是这点。其次,乡政府对村干部更好管理了,村干部要想拿到相应的工资,就必须要完成相应的考核任务,村干部大多感觉到比以前要压力大多了。有的地方村干部任职打破了行政村边界,原有的家族势力难以凭借,这也有利于乡政府对村干部的管理。其三,对年轻人的吸引力有所增加,村干部群体的知识化多元化开始显现。之前大学生村官之所以留不住,就在于待遇低而且看不到发展的希望,实行村干部职业化后待遇大大提高,往上走的空间也大大增加,越来越多的年轻人心态变得平衡,愿意踏踏实实做事。



    村干部职业化并非是要把村干部完全的公务员化。图为村干部(左一)在组织劳力为征地户抢收中稻。

      与村民自治相背离?

      在地方积极推进村干部职业化的时候,诸多的学者却对此持一种怀疑甚至批评的态度。

      要而言之,主要有以下几点。其一是增加国家的财政负担。我国有60多万个行政村,有300多万的村干部,如果都比照公职人员发放工资,那么每年就要多几百亿的支出负担。其二是与我国的现行法律规定不符。村干部包括村委会委员和支委会委员,村委会是我国基层的群众自治性组织,支委会是中国共产党的农村基层组织,他们的身份仍然是农民而不是官员,以公务员标准对待和要求村干部与村民自治相悖。其三是村干部职业化与农村传统习惯不符。我国农村是典型的熟人社会,农民的认知和行为遵循着远近亲疏的原则,历史上长期以来实行的就是乡绅治村的非正式治理模式,村干部职业化以后反而得不到村民的认可,增加了治村的难度。

      从笔者的农村调查来看,上述的某些担心并非没有道理。比如2012年笔者在辽宁凤城C村调查,当地的村干部每年收入是1万多元,村民觉得村干部的工资已经很高了,但是村干部却觉得工资太低,自己当干部纯粹是为村民为国家做贡献,可见当前干群在村干部待遇问题上的观点并不一致。而在国家不断提高待遇的现实下,带来的结果就是,村民认为村干部成了国家的人,与我们老百姓是不一样的,不经意间村干部与村民的心理距离就拉大了。与此同时,村干部的心理也在发生变化,那就是村干部自身越来越把自己当干部,而且是把自己当成是国家的正式干部,反正我拿的是上面政府的工资,将来退了养老也是靠政府,只要把上面交办的任务办好,其他的事情能不理就不理,能拖的就尽量拖,如此,村里内部的很多公共事务村干部反而不关心了,村民虽然对此不满却又无可奈何。因此,提高村干部待遇并没有使村庄治理有较明显的改善。

      再比如,2011年笔者在湖南湘潭M镇调查,该镇由于交通条件优越,被县里确立为美丽乡村示范片建设区,为了加强村里面的工作,上面选派了好几位大学生村官。我们调查的时候,这些村官已经任职好长时间,但是却发现他们基本上对村庄情况很少了解。他们平常大部分时间都是呆在镇里坐机关,而很少下村与老百姓打交道,用他们的话说就是下村也不知道该干什么。他们在村里的主要任务就是协助村干部完成一些文件写作和整理工作。从老百姓的角度来说,他们对村官也感觉到很陌生,更谈不上信任,觉得他们是外地人迟早要走,真正要办事的时候还是找本村的干部更可靠。实际上,从这点可以看出,假设是实行村干部职业化,比如实行村干部的跨村流动任职,要建立干群之间的信任关系,进而树立干部的权威,将面临着更高的成本。

      总之,村干部职业化确实对村民自治带来了一定的冲击。村干部成为县乡政府代理人的角色越来越浓厚,在资源下乡的背景下村干部越来越习惯于往上跑,他们与普通村民的关系呈现出日益疏远的趋势。这与村民自治的要求日益背离,给村庄治理带来了新的难题。

      新政需要注意什么

      既然村干部职业化有利有弊,那么该如何来看待这个问题呢?要把这个讨论清楚,根本上涉及到我国农村村级组织的定位问题。

      实际上,自从上个世纪八十年代农村改革以来,很多人就意识到我国村级组织同时承担了两种功能,一种是村庄的内部事务的管理,还有一种是上级政府交办的各种行政事务,前者属于村民自治本来意义上的范畴,后者则是县乡政府行政功能的向下延伸。按照《村民委员会组织法》,村级组织对于上级行政事务只起协助作用,但是在实际过程中则演变成村级组织的义务,因而村级组织事实上成为乡镇政府的派出机构。为了解决这个问题,有人就主张在行政村另设村公所,村委会只负责村庄内部自治事务,上级的行政事务则由村公所负责。因此,在村务和政务没有分开的时候,村级组织的准行政化事实上难以避免。而在村庄集体经济普遍薄弱的情况下,村民自治更加难以真正地发育和运转起来。基于以上两点考虑,再加上近年国家推行公共服务均等化,笔者认为村干部职业化是值得探索的。

      不过,须引起注意的是,村干部职业化并非是要把村干部完全的公务员化,村级组织毕竟还是定位于自治组织,为了维持其自治功能,维护村庄的公共利益和村民的民主权利,在探索村干部职业化的过程中,可以注意以下三点:

      其一是重视发挥民意在村干部考核中的作用。如上所述,村干部在日常的工作中,其实同时负责村务政务两块事务,其工作报酬应该也是分为两块,尽管由于村集体经济薄弱这两块都由政府进行统一支付,但是在支付之前应该重视民意的作用。在各地的做法中,一般是基本工资和绩效工资两部分,绩效方面主要由乡政府进行考核,尽管也会听取一定的民意,但是还没有起到实质性的作用,于是村干部工资就变成了乡政府说了算。可取的做法是,将村干部的基本工资定低一些,而将绩效工资定高一些,同时充分发挥村庄内部民主由村民讨论决定村干部的考核成绩,如此,虽然工资是政府发的,但是也照顾到了村民自治的要求。如此,才能使得村干部同时感受到自上而下和自下而上的压力,并且在这两者之间找到应有的平衡。

      其二是可以尝试以行政村为单位下拨相当的工作经费。当前,各地为了提高村干部的工作积极性,主要手段就是提高村干部的待遇,工资和奖金直接打到村干部的个人账户上。但是村干部的工资应不应该提高,应该提高多少,不应单纯地由政府来决定,还应该考虑村民内部的意见。现在有的地方将村庄干部尤其是主职干部的工资提得很高,但是其他的民选副职干部、组长及村民代表,他们在村庄里的作用也很大,承担的任务也不少,报酬却差很远,这也引发了他们的不满,影响了工作的积极性。更为可取的是,政府应该通过资源的输入撬动村庄社区的整体关系,将其内部的活力激发出来,比如就可以行政村为单位下拨相当的工作经费,然后由村民来讨论如何分配使用这笔经费,工资占的比例多少,村干部之间差别多大,这样出来的分配方案也更能够得到村民的认同。

      其三是村干部优先由常年在村的村庄内部成员出任。的确,跨村任命村干部甚至选聘大学生村官,有利于克服村庄内部的派系矛盾,有利于落实政府的各项政策,也有利于提高村干部的业务水平,但是也要警惕村干部演变为走读干部脱离群众。当前县乡干部的走读现象颇为普遍,群众办事困难多有不满情绪。村干部方面也有类似的情况,有的地方村干部住在城里,有事的时候才下村来看看,成为所谓的不在村干部。如果让外村人甚至更远的外地人担任村干部,即使他们的工资福利待遇增加了,政府也进一步加强监督考核工作,很可能也难以解决村干部的走读问题。鉴于农村工作纷繁复杂,群众工作事无巨细,农民也没有严格的上下班概念,在同等的条件下还是应该优先由常年在村的村庄内部成员出任。他们担任村干部,村民比较容易建立信任感,村干部对村庄各方面情况也比较了解,村民有事随时可以找村干部,并不一定限定在工作时间,干群关系不易疏远。

      (作者单位:华中科技大学中国乡村治理研究中心)

     

    原文载于《决策》2014年第10期

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