当前,地方政府强制拆迁已成为我国基层社会矛盾的焦点之一。不管是房地产开发、公共工程建设、城镇化改造以及其他公益性的拆迁,中国的地方拆迁似乎已陷入了一种怪圈,即政府的法定标准与被拆迁民众的期望值相差甚远,最终沦为政府动用公权力进行强制拆迁,并在强制过程中双方发生激烈冲突,甚至是酿成群体性事件,这样的悲剧正在呈爆炸式增长,前景让人担忧。可以说,“强拆”已经沦为中国地方拆迁的代名词,这不仅挫伤了民众对社会公正的信心,影响了政府的公信力和依法治国的权威,而且严重威胁着我国社会的稳定和再发展。能不能在政府和居民的诉求之间达到一种平衡呢?这关乎党的执政地位和国家的长治久安,意义重大,影响深远。
笔者认为,这种平衡完全可以达成而且亟需建立。思维是行动的向导,只有科学的意识才会孕育正确的行动。中国的地方拆迁,当前最缺的就是一种平衡思维,尤其是对地方政府而言,尚未意识到,妥善解决拆迁问题不仅仅是影响社会发展的经济问题,更是影响国家大局的政治问题。如何构建这种平衡思维呢?关键在于地方政府如何看待拆迁、如何执行拆迁、如何完善拆迁。
首先,地方政府应看到,拆迁中群众诉求和赔偿标准有差异是正常的。曾经,地方政府拆迁部门总是把“钉子户”这个称号送给那些“不合作”的被拆迁者们。在强大的公权力面前,再强大的“钉子户”最终都败下阵来。而今,地方政府反而成了舆论眼中的“钉子户”。最近发生的“张红伟夫妇被强拆事件”把新郑市政府推向了全国舆论的漩涡和浪尖则说明了这一点。事实上,国外也有拆迁,但是这是平等的谈判过程,是需要多次协商和艰难谈判的。而据《新京报》报道:张红伟称,政府仅找他约谈过两次(且第二次没能成行),谈话虽然平和,但只是张红伟反映情况,政府领导做了个记录就离开了,随后就发生了强拆事件。正如武汉晨报发表的《新郑强拆,拆掉的是法治精神》一样,现在许多地方政府在拆迁过程中,擅用权力而忽视法律。即使是强拆,也应注意执行程序和执行过程的规范化和法治化,更何况强拆是不到万不得已而为之的下策。那么,强拆事件为什么屡见报端而又屡禁不止?
问题的关键还在于:地方政府在看待拆迁上,摆不正与人民群众的关系,厘不清权力与法律的关系,不能也不愿意与民众协商,遇到所谓的“钉子户”往往是通过武断的强拆“一拆了之”,从而造成事件发生后,社会舆论一边倒地指向政府、批评政府,甚至张红伟夫妇的违规过错也被舆论的同情所淹没。可以说,地方政府应该吸取教训,坚持法治思维,不管在程序上还是过程中都应该站在法律的制高点。否则,就是稍显法律瑕疵的行为,即使是公益性的、为大多数人谋福利的拆迁,也是站不住脚、经不起舆论拷问的。一经媒体曝光,只会闹的沸沸扬扬,使政府的公信力和权威大失,地方拆迁也会戴上舆论责难的枷锁而处于被动尴尬局面。相反,被拆迁民众的过错、甚至是违法违规,往往因政府“强拆”而被舆论的同情所淹没、所忽视,从而在客观上助长了违规、违法乱建行为的蔓延。可见,惟有在法律保障下的规范土地征收和房屋拆迁行为,才可能求得政府和民众的双赢,最大限度地降低拆迁带来的社会成本和社会张力,从而实现在和谐的环境中推进中国的城市化和其他社会建设,使中国的地方拆迁更稳健,更具可科学性。总之,只有拆迁法治化才是平衡思维建立的前提和基础,才是地方政府拆迁工作的尚方宝剑和通行证。
其次,作为处于强势一方的地方政府,不管出于何种用途和目的,在执行拆迁的过程中都应坚持一个底线原则,那就是维护人民的利益。党的十八届四中全会首次以依法治国为主题,其根本目的就是重申(笔者认为),法乃社会公器,法所体现的只能是多数民意。联想当下中国的地方拆迁,矛盾爆发的根源就在于其所谓 “地方利益”,实质上是地方领导利益,而非真正为大多数人谋利益。特别是面对成都“唐福珍自焚案”这样极为惨烈的事件,地方政府更要深切自省:执法行为和执行程序是否合法妥当,对被拆迁人的利益考虑是否周详妥善,特别是在老百姓以命相搏的时候,是否为其提供了公平而顺畅的利益诉求通道?这关系到能否真正落实执政党“以人为本”的政治宣示,守住连封建官吏也不敢轻易冒犯的伦理底线。事实上,中国的地方拆迁正在背离中国共产党的发展依靠人民、发展为了人民,发展成果由人民共享的政治誓言。不管是拆迁,还是城市规划和发展归根结底还是为了民生,如果连生命都拆没了,那么拆迁的意义何在。在唐福珍逝去的生命中,地方政府在执行拆迁上难道不能有所反省,有所启示?
唐福珍自焚事件是可悲的,可悲在一个家庭在暴力拆迁面前,自戕似乎成为了他们维护自己权利的最后“武器”,而这也是他们在尝试了各种权利救济途径之后的无奈之举。如果中国的地方拆迁非要走到官逼民反、流血冲突的地步,失去了对生命的最基本尊重和最起码的保护,那么这样的拆迁不要也罢。可以说,当前地方政府亟待增强保护私有财产和保护人权的现代执政意识,尤其是以人为本的观念。不要非等到人死了、爆发了群体性事件才意识到应规范政府的执法行为,推行良政善治,想起了最基本的人文关怀,其实为时已晚。应该看到,当下中国的地方拆迁陷入暴力强拆的怪圈,说到底还在于没有做到以人为本。作为人民的政府,何为人民?即便是拆迁,也应当考虑采取对治下民众权益损害最小的执法方式,避免引发激发强烈对抗、甚至是酿成生命的惨剧。如果说在执法过程中,不能将对被拆迁方的伤害降到最低限度,不能保证被拆迁人最基本的生命安全,那么,这样的拆迁就是违法的、违背道德的,就应该受到社会的谴责,甚至是法律的制裁。总之,只有拆迁人本化才是平衡思维建立的核心和要义,才是地方政府拆迁工作的成功密码和助推器。
最后,社会主义市场环境下,中国的地方拆迁理所应当应坚持公平自愿原则。拆迁是否可以实施,必须要看拆迁是不是可以通过合理的补偿,使得被拆迁者自愿地离开,而不绝不是通过强拆。舒兰市的韩迎新案则是典型代表,作为当时分管拆迁工作的副市长韩迎新,运用手中人民授予的公权,武断地动员几百名警察和城管对位于舒兰市步行街的27家商户门面房进行强拆。正是在看不惯政府滥用权力,尤其是不满地方政府提出的不合理的赔付标准的愤怒下,舒兰市的政协委员、三八红旗手的许桂芹到北京上访并受到时任总理温家宝的接见。事实上,在国际上,拆迁是一种谈判的博弈,拆迁方和被拆方要经过平等谈判,达到双方认同的价格时,拆迁才可以启动。但是,前提是产权清晰和法律体系完备,因此通过经济谈判很少引起社会的抗争,强拆更是少见。而中国的地方拆迁却充斥着官民、商民矛盾,从而引发的武力拆迁、暴力抗拆、流血冲突、上访上告…… 可以说,强拆正在撕裂着整个社会的稳定,侵蚀着执政党的地位,削弱着政府的威严,吞噬着人民的信任,如不完善拆迁,中国社会不要谈继续发展,社会稳定都很难想象。由此,地方政府是不是真应该反省下自己,思考下未来拆迁之路?
应该看到,中国的地方拆迁陷入强拆的泥潭而不能自拔,从大环境来看,与我国实行的是中央集权制下的层级政府制有关,加之以权制权、以法制权、以民制权、以德制权的地方政府权力监督的“帕累托”机制尚未形成,从而形成了我国特有的大政府、小社会的政治生态,地方政府权力过大,社会力量弱小。从小的环境来看,由于权力的监督制约机制不完善,民众手中的《物权法》抗不过公权下的《城市拆迁管理条例》事例比比皆是,也正是拆迁条例助长了地方政府的粗暴执法倾向,也给民众增加了抗法的戾气。实际上,改革开放三十多年后的今天,传统计划经济思维尚未得到根除,反映在拆迁上,地方政府依旧是单方面强势决定补偿方式和补偿价格,如果谈不拢,就动用公权力强制拆迁。其实,拆迁并不一定是不合理的行为,因为只要是存在的,就有其合理的价值。尤其是对城市改造来讲,拆迁也是城市发展的正常的产物,因为拆迁的经济成本可以通过土地的高度集约利用以及升值来补偿。问题是,在实践中,地位的不平衡往往决定了双方不可能进行平等的谈判,也意味着不可能公平、共享拆迁带来的收益。可以说,中国当下的地方拆迁最应该完善的是公平交易,只有公平才会自愿,只有公平才会共赢,只有公平才能浇灭基层社会冲突的一个燃点。总之,只有拆迁公平化才是平衡思维建立的保障和正道,才是地方拆迁工作的应有之义和保险箱。
法治化、人本化、公平化是拆迁方中国地方政府平衡思维建立的三道门坎,任重而道远。当然,平衡思维的建立也离不开被拆迁民众的支持和理解,毕竟,人民的政府离开了人民的拥护是不可能有所作为的,理解拆迁的用意和政府的苦衷,不要违法乱建、不要漫天要价、不要极端抗拆,应以理智、理解、理性的眼光和思维去看待政府的拆迁,尽一个中国人应尽的基本责任和义务。另外,作为拆迁双方的仲裁者,中央政府应通过征收立法控制和规范政府权力,坚定地确立公民权利保障理念,打通房产所有权和土地使用权纠纷中“民告官”的司法通道,让司法成为业主维权的底线,实现征收拆迁工作最基本的法治化、最可能的人本化、最大的公平化。