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  • 于法稳:美丽乡村建设应化解供求矛盾
  •  2015-01-26 22:25:30   作者:于法稳   来源:《国家治理》   点击:0   评论:0
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  • 乡村治理的三方面突出问题

    乡村治理是一个复杂的系统工程。从治理主体来看,不但需要政府各个部门的协调,更需要群众的积极参与;从治理对象来看,不但包括产业的发展,而且包括生活设施和生态环境的改善。基于对全国近40个县美丽乡村建设状况的调研显示,乡村治理普遍存在下列几方面的问题:

    产业发展方面

    产业确定脱离基层状况,产业发展缺乏支撑。产业发展方向方面,很多地方在产业惠民方面缺少明确方向,往往是领导在赴外地考察之后,不顾地方实际盲目确定;在资金支持方面,金融部门往往不愿支持农民的创业;在基层扶贫工作开展方面,很多是政府一厢情愿,项目导向,不顾基层实际需要;在技术支撑层面,缺乏科研技术人才,农民无法从事所选择的产业,等等。

    农业生产设施越来越不适应农业现代化的要求。主要表现在田间道路、桥涵损毁严重,农业机械难以通行;缺乏排灌设施,一旦遇到强降雨,极易引发洪涝灾害;通村公路已经不适应农业现代化的发展要求,随着土地流转规模不断扩大,大型农机具越来越多,其已经不能满足通行要求。

    农业生产组织(合作社)作用远未发挥。部分合作社的成立是为了套取国家政策资金,在农业生产中并没有发挥相应的作用。此外,农民种植粮食的风险较大。在粮食主产区,农民种粮首先要面对自然灾害风险,其次是市场风险,最后还有极大的致贫风险。对黑龙江省的调研发现,90%的农民都是依靠贷款种粮,为此需要支付大量的利息,一旦遇到自然灾害,农民将受到很大打击,当年的贷款无力偿还,第二年就无法贷款用于农业生产,一夜之间农户就可能从温饱返贫。

    基础设施方面

    乡村治理中缺乏有效的规划。调研发现,乡村治理的很多方面都缺乏科学有效的规划,特别是在基础设施建设方面,涉及的相关部门都是根据自己项目的需要,选择相应的村进行实施,部门之间缺乏协调,重复建设现象特别严重。

    另外,在农村道路建设方面也存在一个严重问题,即主要道路通到行政村所在地,而村组道路难以贯通。特别是在广大山区,村组分布特别分散,地方推行村组合并后,道路通达位置引起农民较大不满。

    监督机制缺失导致地方政策执行出现一系列问题。以村庄危房、泥草房改造为例,为了促进资金有效利用,地方多采取 “以奖代补”方式来推动。但有效监督机制的缺失往往导致如下几个问题:一是为五保户提供最高额度的补偿资金,但这些农户无法承担前期的费用,为此地方多采取村干部或者五保户的亲戚先期垫付方式应对,但这不是解决问题的根本之策;二是对于山区来讲,虽每户有6000元左右的危房改造补偿金,但配置的材料购置、运输成本之高却让很多农户不得不放弃这种补偿;三是村两委领导利用职务之便,为一些经济条件相对较好的农户办理危房改造补偿,从中获取利益;四是农村低保户甄别不规范问题严重。调研发现,农村享受低保的农户表现出“三三制”,即确实因家庭困难,应该享受低保的农户占1/3,村里最富裕但享受低保的农户占1/3,村干部的亲戚享受低保的农户占1/3。很多地方在低保户申报方面存在严重的腐败问题,有的只要向村干部送礼800元到1500元,即可办理低保户。此外,低保政策还存在严重的“养懒汉”现象。

    基础设施的管护机制缺失,导致国家投资的浪费。一些地方获得国家环境保护部门推行的农村集中连片整治项目,污水处理厂、垃圾中转站都建设得非常好,并且配备了垃圾运输车,但因运营及管护的组织、资金的取法等机制缺失导致这些设施闲置。

    生态环境方面

    农业生产中化肥等投入品造成的污染日益严重。在农业生产过程中,化肥的施肥强度有增无减,而化肥的利用率较低,很大一部分进入土壤及水体,造成污染。除草剂、杀虫剂的投入强度也很大。

    农村规模化污染防治任务日益艰巨。广大农村规模化养殖场越来越多,由于缺乏污染处理设施,污水、粪便随意排放和堆放,对周边水域、土壤造成严重污染,也严重影响周边的空气质量。

    由于耕作方式、农业机械等方面的不匹配,农民对农作物秸秆还田的认可度不足,将其任意堆放或者露天焚烧,对生态环境造成一定影响。

    此外,生活垃圾、生活污水对生态环境造成的污染呈现加重态势,并日益成为农村生态环境问题的重要组成部分。

    破解三方面问题的政策性建议

    做好政策的顶层设计,促进乡村治理工作。加强政策的顶层设计,实现从项目导向转向基层需求导向。同时根据不同区域经济发展状况,设计不同的治理模式。在基础设施建设特别是道路建设方面,尤需如此。建议在国家层面,出台与西部大开发、东北老工业基地振兴、中部崛起同等地位的“山区发展战略”,这样才能真正实现全面建设小康社会的目标。

    根据区域实际确定产业发展方向。积极推动产业惠民,充分发挥农民在产业发展中的主体地位。确定产业发展方向时,基层政府应提高农民的参与意识,与农民一起确定产业发展的重点,调动农民管理的积极性。

    对不适合基层实际的政策须及时调整。强化监督机制,确保投资达到预期效益。与此同时,调研还发现,很多山区乡镇办公楼始建于上世纪7080年代,现已成为危房。建议国家在推行危房改造政策中,将已属于危房的乡镇办公楼也纳入其中。

    建立农药包装物、塑料薄膜等回收机制。制定农药包装物、塑料薄膜回收奖励办法,提高农民参与的积极性。发挥农药经营销售企业在包装物回收中的作用,以部分补贴的形式鼓励其负责回收,并由有资质的企业集中处理,减少对环境和水源的污染。

    加强对农村污水处理模式及技术的研究。不同区域生态基础不同,基础设施状况也不同,应实事求是,组织不同领域的专家、实际工作者,研究适用于不同区域的农村污水处理模式与技术,以供不同区域进行选择。

     

    (作者系中国社会科学院农村发展研究所研究员)

    《国家治理》

     

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