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  • 武汉城管“柔性执法”新政
  •  2016-06-02 20:35:13   作者:吕德文   来源:   点击:0   评论:0
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  • 一提起城管,大家就觉得是暴力的代名词,但在中部最大的城市武汉,却悄悄掀起了“城管革命”,其柔性执法手段引起各界广泛关注。


     

      以近期当地媒体的报道为例。2月28日,《城管招聘招来富二代、白富美》;3月1日,《江城首次开通网上“城管聊天室”》;3月14日,《城管“小鲜肉”充当马拉松陪跑兔》;3月16日,《城管助力拆除社区“孤儿”广告牌》……这些做法都让人耳目一新。

      其实,武汉的探索并非刚刚开始。整整5年过去了,如何评价柔性执法的价值呢?

      柔性执法“36计”

      相对于强制性执法的单一性、僵化性和机械性,柔性执法注重运用多种手段来引导执法对象,给其一定的灵活度,既体现了现代法治理念,也体现了全心全意为人民服务的宗旨。从实践中看,武汉城管的柔性执法创新主要表现在以下方面:

      女子执法。女子执法之所以是柔性执法手段,是因为与强制执法相比,女子执法队员具有耐心、精细及善于沟通的特点,采用微笑、“帮忙”、劝说等方式进行柔性执法。这一执法方式由江岸区执法大队创建。江岸区城管执法大队创建的“美女城管队”,共有队员24名,其中新队员22人,都是公开招聘而来。这些队员身高在1.60米以上,年龄25-30岁之间,大专学历,有亲和力,发挥女性亲和力强、耐心细致的长处,进行文明执法。

      卖萌执法。江岸区城管局在执法过程中采取举牌宣传的手段,警示语言采取了网络流行方式,被称作“卖萌执法”,此后,这一方式被迅速推广,比如,《城管手册》配有漫画进行“卖萌”,城管队员扮熊猫执法。“卖萌”执法或举牌执法的实质是,从宣传和劝导入手,尝试直观地表达执法意图,从而让执法对象和群众认可城管执法。

      眼神执法。在“卖萌执法”之前,武汉城管已经广泛使用了“眼神执法”。武汉市城管局开展大排档占道经营专项整治活动,但要求只能采取宣传、劝说的方式。因劝说、宣传无效,迫于无奈的洪山区执法队员只能站成一圈注视食客和老板,终于制服了占道摊贩。

      鲜花执法。武汉市洪山区的美女城管执法队队员在劝阻占道经营商户时,如果商家配合地将占道物品搬回店里,城管会给其献上一束玫瑰花或康乃馨,寓意“予人玫瑰,手留余香”。这一柔性执法方式着眼于改善执法者与执法对象之间的关系,将柔性执法理念贯彻至执法全过程。

      大学生城管。这一做法是对早些年城管粗暴执法的回应,尽管粗暴执法并不一定与城管素质相关,与城管学历更无直接关系。但就街头执法的过程来说,大学生城管确实更容易理解与文明执法相关的理念、原则。曾有一段时期,武汉市2281名执法队员中,大专及本科学历1833人,占80.4%,硕士56人,占2.4%。据笔者调研,武汉市这些年招收的协管员,也大多数具有大专以上学历。

      应该说,柔性执法创新并非一时兴起,而是伴随着文明执法、“疏堵结合”等理念产生的。武汉城管早就总结了体现出柔性执法内涵的“三步式”执法。“三步式”执法已成为当前武汉城管执法的标准程序,其全称是“三步式”有情操作执法程序,即:先教育规范、再限期整改、最后依法处罚。近些年武汉市柔性执法手段的创新,其实质是尽量避免使用强制执法措施,在“教育规范”阶段即实现执法目标。

      倒逼城管执法体制改革

      笔者在一个城管中队进行了跟踪调研,发现大多数情况下,城管执法并不采用强制手段,而是与执法对象保持“默契”;即便是因偶然原因发生城管执法冲突,城管队员受伤的情况也要多于执法对象。甚至有研究表明,由摊贩主动挑起、制造的暴力冲突并不少于城管暴力执法,人们普遍相信的因城管施暴而引起摊贩被迫反抗的叙事,只是一个“失真的镜像”。这表明,这些年武汉城管的“两暴”现象得到了较好的控制。

      柔性执法最深刻的影响可能不在于抑制“两暴”现象,而在于改善城管执法环境。就武汉城管实践来看,柔性执法实际上倒逼了城管执法体制改革,一定程度上缓解了一线执法困境:

      其一,2011年《武汉市委、市政府关于全面提升城市综合管理水平的意见》指出,按照城市人口每万人配备4名城管执法队员的标准足额配置城管编制,这将大大充实一线城管力量,直接改善了城管的街头工作环境。

      其二,在“城管革命”期间,市领导要求各区区长每天抽出两小时,到马路上找问题,市、区两级城管局班子成员及部门负责人也需每天“马路办公”,机关干部也需要包区包街马路办公,一线驻点,要求“处级干部每月要有一半的时间工作在一线、问题解决在一线、成效体现在一线”。一些重大的专项整治行动,都有领导在场,即便是不在场,也可能以某种形式给予一线执法人员支持。上级领导进入一线工作界面,减轻了一线执法的城管担责的风险。

      其三,着力制造舆论,动员公众参与,让民众更理解城管工作,客观上增强了城管执法的正当性。武汉城管多年来组织开展城管进社区、进学校、进军营、进乡村、进企业、进机关的“六进”活动,发动大学生、共青团员、志愿者和广大市民参与城市管理实践,并通过设立城管聊天室等方法,引导公众客观认识城管执法。

      柔性执法能走多远

      柔性执法的价值谱系主要有两个。一是法治话语,二是群众路线谱系,从总体上看,群众观念而非文明执法在主导了“柔性执法”。从正当性的角度上看,城管在群众工作中获得执法对象的“服从”,并不仅仅是对法律的遵从,更重要的是对人情、政治的遵从。因此,从城管执法的实践过程看,“三步式”程序远不止“三步”,柔性执法也并非纯粹的行政技术,具有很深的政治内涵。

      与此同时,柔性执法的局限也很明显。从根本上说,丧失了强制性和严肃性的执法,是不可能实现城管的政策目标的。一方面,城管柔性执法与执法对象遵纪守法之间并不存在必然联系,在一些情况下,柔性执法反而鼓励了执法对象执法犯法。在武汉大力推行柔性执法创新的2011年下半年,媒体即公开报道了6起城管执法对象遭遇暴力抗法的恶性事件。就执法程序而言,柔性执法实际上只实施了“三步式”执法中的第一步,它并不可能代替强制执法。因此,因强制执法引起的冲突仍时有发生。2015年底,江夏区还发生了一起“武汉城管殴打女摊贩”事件,事因店主出店经营不听劝阻、辱骂城管,从而导致城管打人。

      可见,仅从柔性执法手段本身来看,它很容易受到质疑,因为它虽然体现了文明执法理念,却与严格执法理念相冲突。如果将之看成是文明执法和为人民服务理念的表现,视其为执法程序的一部分,则有其合理性。尤其是在“大城管”体制下,它能部分消解运动式治理的弊病,缓解城管与执法对象间的冲突,改善街头工作环境。

      就武汉城管实践经验来看,当前的城市管理体制仍存在不足。“大城管”体制依靠中心工作、综合治理及压力型体制与锦标赛体制等运作,具有运动式治理的特征。但是,运动式治理从根本上说是官僚体制动员的产物。官僚制行政的扩张,将原有的群众性组织如协管纳入其中,反过来使得群众动员慢慢式微,公众参与机制的建立困难重重。柔性执法根本上说是群众路线的产物,它的有效性建立在合理的城市治理体系基础上。显而易见的是,当前的城市治理体系现代化还有很长一段路要走,柔性执法要真正发挥作用,也需假以时日。

      (作者单位:华中科技大学社会学系)

    http://www.juece.net.cn/content-9-2105-1.html

     

  • 责任编辑:毒菇酒拜
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