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  • 贺雪峰:城乡建设用地增减挂钩制度的误区
  •  2017-06-28 06:40:33   作者:贺雪峰   来源:   点击:0   评论:0
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  • 城乡建设用地增减挂钩制度的误区

     

    ——兼评河南省宅基地复垦券制度

     

    贺雪峰

    (华中科技大学中国乡村治理研究中心)

     

    一、

    据媒体报道,河南省政府自20161220日推出首批宅基地复垦券公开交易,河南省宅基地复垦券制度正式推出。据说这是继重庆、四川成都之后第三个推出类似制度的省市,成为公开吃螃蟹的第三人。不过,重庆、成都的地票制度现在似已进入死胡同,更多是教训而非经验,河南作为一个农业和人口大省,相对于作为直辖市的重庆和省会城市的成都,河南省财政能力是相当不足的,再推出如此制度,存在重大隐患,且宅基地复垦券制度缺少政策和理论依据,从实践上看,类似一场闹剧,不仅徒劳无功,纯属折腾,而且必然会极大地浪费国家财政资源,损害现有市场秩序,人为地将本来已经无比复杂的建设用地制度搞得更为复杂。河南省前几年搞新型农村社区建设的留下来的教训必须吸取[1]

    我们来看引起媒体关注的郑州市国土资源局发布的公告[2]

     

    为贯彻落实《河南省国土资源厅、河南省发展和改革委员会、河南省财政厅、河南省扶贫开发办公室关于我省宅基地复垦券在省域内公开交易、全力支持易地扶贫搬迁等工作有关问题的通知》和《河南省国土资源厅、河南省扶贫开发办公室关于做好宅基地A类复垦券认定、实施精准扶贫有关问题的通知》要求,用活用好用足城乡建设用地增减挂钩政策,优化土地资源市场化配置,为易地扶贫搬迁筹措更多资金,助推全省脱贫攻坚工作,我市拟推行商品住宅用地出让“持券(复垦券)准入”政策,现将相关事实公共如下:

    2017115日起,郑州市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内,在办理农转用手续时未使用复垦券的商品住宅用地,出让时需“持券准入”,即土地竞买人必须提前购买与出让土地同等新增面积的复垦券,参与土地竞买。为保证土地竞买人平等享有持复垦券参与商品房竞拍的权利,省政府似定于20161220日,在河南省国土资源厅机关后服务楼二楼会议室推出首批复垦券公开交易。有意参与郑州市市内五区、郑东新区、经济开发区、高新区范围内商品住宅用地竞拍的竞买人,需提高申请购买复垦券。

     

    郑州市国土资源局

    2016年1214

     

    二、

    从以上公告来看,河南省推出宅基地复垦券的直接目的是要“为易地扶贫搬迁筹措资金,助推全省脱贫攻坚工作”,政策依据是城乡建设用地增减挂钩政策,学习的示范是重庆地票制度。因为没有无缘无故的财富,宅基地复垦券不可能凭空创造财富,要为河南省易地扶贫搬迁筹措资金,就必须要有地方要出这笔资金。河南省是人口大省、财政穷省,因此,就试图通过推出“宅基地复垦券”来向城市转嫁成本,而当前城市最值钱的土地就是商品住宅用地,郑州又是河南省会,是商住用地最值钱需求量也最大的城市。因此,河南省将筹措易地扶贫搬迁资金的成本转嫁到郑州部分城区竞拍商住用地上面,表面上是由开发商来支付代价,实际上羊毛出在羊身上,最终河南省筹措易地扶贫搬迁资金的代价就会落到房价上涨上,也就落到进城买房者身上,也就抑制和影响了本来要进城购房者的能力上,从而抑制了郑州市的城市化进程。

    现在的问题还在于,没有无缘无故的财富,但若运用一个好的政策工具将一部分财富进行转移,中间转移消耗比较少,成本比较低,这样的转移也是蛮好的,比如税收制度就是一种比较理想也相当成熟的通过国家强制力来保证的财富转移手段。通过城乡建设用地增减挂钩政策来转移财富会造成极高成本,过去的实践早已证明。河南推出宅基地复垦券,将再次重蹈覆辙。

     

    三、

    我们再来看一看河南省宅基地A类复垦券拍卖公告:

     

    1、拍卖基本情况。2016001批资(总第1批次)拟交易6000亩(以拍卖现场宣布的交易面积为准)宅基地A类复垦券。

    4、拍卖起始价,本批次拟交易的复垦券起始价为16万元/亩。

    5、竞买申请及竞买人资格确认:河南省范围内(市区)政府以及政府批准的园区等,以及拟在郑州市市内五区、郑州经济开发区、郑州高新区范围内竞拍商品住宅用地的房地产企业,或使用用地性质因规划调整为商品住宅用地的房地产企业可以参加本次拍卖活动。

     

    这个公告中存在着极大的不确定性,可能造成严重投机与恐慌。第一批次拟交易6000亩复垦券,这是2017年房地产企业进入商住用地拍卖市场“持券准入”的前提,就可能有很多房地产企业本来要竞买商住用地,因为没有持有“复垦券”而不得进入,为了获得进入资格,就可能有比较多的房地产企业竞相持有“复垦券”,甚至极少数房地产企业为了防止其他房地产企业竞买商住用地,而垄断性购买第一批次6000亩复垦券,导致远远高于16亩的竞拍底价,严重干扰商住用地竞拍时的市场秩序,抑制商住用地的对价,造成土地价值的损失。

    因此,第一批次拟交易复垦券面积就十分重要。到底是1000亩,还是6000亩,或者2万亩,就会对复垦券的价格造成完全不同的影响。这里面没有真正的市场,而只有投机行为。由政府人为控制土地复垦券入市数量,就会引发或投机或恐慌行为,这样一来,地方政府设计的宅基地复垦券交易就不是市场行为,而只是干扰市场、扰乱市场秩序的行为。

    如果河南省宅基地复垦券交易中,允许所有农户都有权利将自己宅基地复垦退出然后形成宅基地复垦券入市交易,则因为农民愿意退出宅基地数量远远大于城市进行商住建设所需要用地的数量,从而造成宅基地复垦券的供过于求,这个时候再规定16万元/亩的复垦券起始价就严重违反市场规律,不能反映真实的供需关系,以及无法达到提高资源配置效率的作用。

     

    四、

    我们来看实施“复垦券”的步骤:

    第一步,以农民为主体,允许有条件农民通过复垦宅基地来获得可以上市的“复垦券”。

    第二步,地方政府将农民复垦宅基地获得“复垦券”拿到市场交易。房地产商通过竞买获得复垦券,之前持有复垦券的农户获得卖出复垦券的现金收入。

    第三步,房地产商持复垦券进入必须“持券准入”的商住用地竞拍市场竞买商住用地。

    第四步,房地产商进行商品住宅开发,将商品住宅卖出去。

    第五步,购房者买房入住。房地产商完成开发走人。

    这里面要注意,房地产商显然不可能当冤大头,他们“持券准入”城市商住用地市场所要竞拍获得的“复垦券”支出,必然要转嫁到开发出来的商品房上面,也就一定会转嫁到商品房购买人身上。这个时候中,国家并未从中获利,房地产商也并没有因此受损失,但这个流程下来产生了两个重要后果,一是通过复垦券,将城市购房者的利益转移到了退出宅基地农户手中,退出宅基地形成复垦券的农户是受益者,而城市购房者的成本增加了。中国城市化本质上是农民进城,这个意义讲,复垦券制度增加了农民进城的难度,阻碍了农民的城市化。二是从农民退出宅基地开始到购房者买入商品房、房地产商卖出商品房为止,涉及到复杂的制度安排,利益博弈,市场投机,这些都是宅基地复垦券的制度成本和交易成本,这个成本是很高昂的,因为宅基地复垦券的通用性及标准化程度很低。

    而且,要保证能通过宅基地复垦券来实现城市购房者向农村退出宅基地者的利益输送,就必须保持相对稀缺的复垦券流通。如果不加限制地允许农民退出宅基地形成复垦券,复垦券供过于求,复垦券就不仅仅是价格很低而且根本就卖不出去。而农民退出宅基地并进行复垦是要成本的,这样就可能造成复垦券制度不仅没有为农民带来好处,而且会让农民受到损失。

    要保持复垦券相对稀缺的供给,就必须限制农民退出宅基地的自由,就只能允许特定农户群体退出宅基地,从而获得通过复垦券从城市转移过来的好处。同样是农民,都愿意退出宅基地获得复垦券及其利益,让哪些农民获利?这就可能变成对一些农民的歧视,及产生地方官员利益寻租机会。而且这样一来就大大地降低了资源配置的效率,不能让最愿意及最应该退出宅基地的农户首先退出宅基地。

    而且,从城市购房者那里转移出来的资源,即使可以输送到退出宅基地的特殊农户群体,也会因为前面所说实施复垦券的高昂交易成本和制度成本,而会有极大耗损,结果就可能是城市购房人付出了很大的代价而农村退出宅基地农户却获益甚少。

     

    五、

    宅基地复垦券用貌似市场的公开竞买掩盖了宅基地复垦券实质上的利益转移和代价转嫁。如果宅基地复垦券允许所有农户自愿进入,则因为城市商住用地需求相当有限,必然出现复垦券供过于求的情况,从而不仅每亩16万元的复垦券起始价不能保住,而且会有大量复垦券无法完成交易,这方面重庆已有深刻教训。若只是将宅基地复垦作为一项特权,向特殊农户开放,这样的特权就显得不公正不公平。

    河南省设计的“复垦券”制度显然不是向所有农户开放的,而只是要向特定农户开放,这个特定农户就是要“易地安置扶贫”农户,就是要为易地安置扶贫农户筹措扶贫资金。这样看来,复垦券制度实际上就是要将城市人的利益输送到特定农村人群,即需要易地安置扶贫的农户。“复垦券”不过是在地方政府财力不足时,利用复垦券来向城市特定人群征收用于特定目的税收。

    也就是说,河南省推出的宅基地复垦券貌似通过市场手段来配置资源,其实,这里根本就没有市场,而只是为了特定的目的,以“复垦券”形式向城市特定人群收税,以为易地搬迁扶贫农户提供资金支持。现在的问题是,宅基地复垦者制度成本极高,且甄别特定农户的难度也极大,且特定地区农户退出宅基地的获利与农户是否应当获利的权利不匹配,就会造成严重的利益错配,从而导致制度的低效甚至无效。

    换句话说就是,既然要向城市收税,就不如直接在城市出让商住用地上加收扶贫搬迁安置税,统一税率,所收税款专款专用,用来公平地进行易地安置扶贫工作。税收制度是一项成熟的制度,收税可以大大减少财富转移的制度成本和交易成本,且可以防止制度实践过程中的寻租行为与利益错配。

     

    六、

    显然,以宅基地复垦券形式来定向筹措扶贫资金的制度设计是不可能成功的,现在的问题还在于,“宅基地复垦券”还是以土地保持的名义来实践的,而支撑“复垦券”制度设计的最重要的政策依据是国土资源部制定的城乡建设用地增减挂钩制度。我们来讨论增减挂钩制度。

    增减挂钩制度的大致意思是,在特定区域内,退出农村建设用地(主要是农民宅基地),可以获得相同面积的城市建设用地指标。农民退出宅基地复垦为耕地形成增减挂钩指标,这个指标成为城市新增建设用地指标,从而可以在城郊特定地块征收占用同等数量的农地。退出的农民宅基地(农村建设用地)面积与城市建设征收占用特定区块农地面积相等,就在没有减少耕地面积的情况下面,将农村建设用地调整到了城市近郊地带。因为城市近郊地带建设用地区位优势而有远高于农村建设用地(通常就是农民宅基地)的市场价值,这就让很多人误以为,只要通过增减挂钩政策将农村建设用地置换成为城市建设用地,就可以产生出巨额土地增值收益。正是因为可以产生出巨额土地增值收益,退出宅基地农户就可以通过退出宅基地获得巨额收益。这个收益是土地本身产生出来的,是通过市场交易有效配置土地资源的结果。

    实际上,这里面有极大的误会,要害是,土地是不可移动的,城乡建设用地增减挂钩,农民退出自己的宅基地,这块退出来的宅基地不可能自己跑到城市近郊去,而只是复垦为耕地了。同样,城市征收占用的城郊农地也不是征收前面退出宅基地农户的土地,而只可能征收占用城郊农地。增减挂钩政策仅仅是设计让农民退出宅基地复垦为耕地,就可以形成城市占用城郊农地的指标。发生交换的不是具体的土地地块而只是指标,而指标是人为的政策设计,设计这个政策的目的是为了保护土地,而不是也不可能将一般农村农户退出来的宅基地搬到特定城郊地区产生巨额增值收益,从而产生出来无缘无故的巨额财富。

    现在荒唐的是,各个地方在运用增减挂钩政策时,不是着眼于保护土地资源,而是幻想通过增减挂钩来创造出一笔凭空而来的巨额财富,从而既让农民致富,又让城市发展。怎么可能有如此的好事?城郊土地非农使用增值收益仅与城市经济发展和城市扩张所产生的土地需求相关,城市建设用地指标只是反映了国家在土地资源有限条件下面对农地非农使用的调控。农民退出农村宅基地并复垦为耕地,其产生的收益只与耕地的农业产出有关,而与城郊土地非农使用的增值收益无关。

    进一步说,由于聚集效应的原因,城市发展一定是平面推进的,只有在城市平面推进面上且城市需要建设用地时,城市推进面上的近郊土地才会被城市占用,由农地变为非农建设用地从而产生出巨额增值收益。这个收益只与其位置有关,而与其他无关。农民退出宅基地复垦为耕地,其收入也只与复垦为耕地的宅基地农业收益有关,而与其他无关。农村退出宅基地并不带来巨额农地非农使用增值收益。

     

    七、

    现在的问题是,既然增减挂钩制度并不能导致农村退出宅基地复垦为耕地就可以带来巨额农地非农使用增值收益,那为什么各个地方却积极利用增减挂钩政策来筹措资金,比如河南省推出宅基地复垦券以为易地搬迁扶贫筹措资金?

    这其中的一个重要联结点是,国家为了保护土地同时又调动地方政府的能动性,而在供给地方政府城市建设用地指标时,采用了相对偏紧的建设用地供给策略。也就是说,地方政府有比较大的新增建设用地需求,国家却只给了较少的新增建设用地指标,这样就可以促进地方政府相对节约地使用建设用地,相对高效地使用土地,从而保护土地资源,尤其是保护耕地。同时,国家又考虑到地方政府强烈的增加城市建设用地的需求,在总体偏紧的正式建设用地指标下面允许地方政府通过减少农村建设用地来获得总量不超过地方政府年度新增建设用地指标10%的增减挂钩指标,用于新增城市建设用地指标。这个意义上讲,增减挂钩中农民退出宅基地复垦为耕地所形成的新增城市建设用地的价格,仅仅是反映了国家偏紧新增建设用地供给下面造成地方建设用地指标的稀缺状况。注意,这里是新增建设用地指标稀缺所产生的价值,而不是具体土地的价值。

    国土部出台增减挂钩政策的初衷之一就是要借相对偏紧的新增建设用地指标供给来保护土地资源,同时又通过增减挂钩来促使农民退出宅基地,以减少农村建设用地,增加耕地面积。

    现在有两个问题。

    第一,从节约土地上来讲,本来占补平衡就要求城市建设占用土地必须补充同等数量质量的土地,而占补平衡不需要拆农民房子,因此就比增减挂钩在保护土地上更加有效,增减挂钩纯属多余。

    第二,现在地方政府甚至国土部门都以为增减挂钩可以创造出无缘无故的巨额财富出来,从而普遍期待通过增减挂钩制度来让农民获得巨额土地财产性收入,由此造成全国地方实践中出现普遍的严重后果。实际上,增减挂钩制度不可能创造出任何财富,最多只能转移财富,且这个财富转移成本极高,并因此导致整个社会严重的效率损失。

     

    八、

    国家通过城乡建设用地增减挂钩制度来推动农民尽快退出宅基地,并将宅基地复垦为耕地,这其中有没有合理性呢?

    有一种通常的说法,农民进城后要占用城市建设用地,一般人均约为100m2,而农村农户人均宅基地大约为200m2,所以随着农民进城,全国建设用地总量应当减少而不是增加。现在的情况则是,不仅城市建设用地快速增长,甚至农村建设用地也略有增长。由此造成了土地资源的极大浪费。

    为什么会出现这样一种情况呢?原因就是,农民进城并不退出自己在农村的宅基地。农民进城了,城市规模必然扩张,因为人口的城市化一定要有土地的城市化。问题在于农民进城了,农村的住房空在那里不住人,过一段时间就倒掉了,宅基地也就空在那里了,这样就造成了浪费。如果农民将自己空在那里的宅基地复垦种上粮食变成农田,农村建设用地变成耕地,就会减少农村建设用地面积,从而随着中国城市化的推进,全国建设用地面积不仅没有增加,而且持续减少。

    但是,这里面有两点值得注意,第一,在农民那里,也许并没有明确的宅基地概念,所谓宅基地,不过是农民用坡地旱地荒地建房子来从事农业生产进行村庄生活的土地,当他们进城了,不需要农村宅基地之后,宅基地若有农业价值,他们就可能自动地将宅基地复垦种粮食,因为宅基地空在那里没有什么用,在空宅基地上栽树,种大豆玉米,甚至种水稻,是自然而然的事情,是从土地中获得自然馈赠的当然行为。这样一种自发将宅基地复垦种粮的行为,在中西部农村十分普遍且相当自然。虽然农民自发复垦宅基地没有纳入新增耕地,但实际上却是新增了农村耕地。当然,因为一般宅基地都是利用坡地荒地盖房子,宅基地复垦种粮食后的地力不如一般农地,所以很多农户就将宅基地作为荒地荒在那里。第二,虽然农民进城了,但他们父母仍然生活在村庄,他们年轻时进城,年老了却可能因为难以在城市安居而不得不退回农村。因此,农民进城一般都不愿意退出自己的土地和宅基地,以作进城失败时的退路。在当前中国发展阶段,不可能所有进城农民都能在城市获得正规就业和稳定收入,因此,能否退回农村就是涉及农民基本选择权的大事。农民保留自己在农村的宅基地。并非资源浪费,而是为农民提供进城失败后退回农村的最后退路与基本保障。农民自己相对理性地保留农村宅基地,目的就是要为自己保留最后退路。作为最后退路的宅基地,是农民最基本的保障,这个最基本的保障显然不应纳入到市场之中。

    城乡建设用地增减挂钩,通过鼓励农民退出宅基地,并给予退出宅基地农户以较高的经济补偿,其结果就是,本来已经自动将宅基地复垦了的农户就一定要为拿到更多经济补偿而复垦。过去自发的复垦行为就没有了。同时,越是进城困难的农户越是希望通过将宅基地一次性交易出去(无论是买卖还是复垦)获得现金来应对他们在城市的艰难生活,他们却可能发现,当他们没有能力体面融入城市时,却也不再可能回到农村了。而有能力进城的农户,他们根本就不关心宅基地交易所能拿到多少现金,而会保留家乡的“乡愁”,让宅基地空在那里。

    也就是说,增减挂钩制度即使通过巨大代价(转嫁给城市人)让某些农户退出宅基地复垦为耕地,也产生了两个后果,一是将本来就很正常的农户自然而然将宅基地复垦为耕地的进程阻断了;二是让进城失败的农民失去了返乡的退路。这都是相当糟糕的事情。

    而从增减挂钩制度所要达到的保护土地资源的目标来看,通过向城市转嫁成本从而花费巨大代价让农户退出来的宅基地,大部分土地都属于坡地荒地,复垦后虽然被当作了耕地,却几乎没有农业生产能力,甚至大部分又被抛荒了。这样的代价付出就完全没有必要。同时,随着进城农民逐步在城市安居下来,他们不再需要农村退路时,他们再退出宅基地也不迟。未来20年是中国现代化的关键时期也是农民进城最快但也最容易出现问题的时期,这个时期,让进城农民继续占用农村宅基地,保留他们进城失败时的农村退路,虽然可能减少了部分可以通过宅基地退出所复垦出来的耕地,造成了一定土地资源的浪费,却为农民保留退路从而为中国现代化提供了农村这个稳定器与蓄水池,从政治上讲意义就太大了。

    仅仅从土地资源上看,当前中国农村耕地总面积是比较大的,且耕地中普遍存在抛荒。有两种类型抛荒,一种是生产条件不好基础设施不好灌溉不便的耕地抛荒,这一部分耕地需要通过进一步的国家投资与基础设施建设来变得易耕,尤其是旱涝保收。另一种抛荒是季节性抛荒,即农民只种最高生产力的一季,另外一季不种。原因是农产品价格不高,提高复种指数不划算。这是农民对农产品价格及背后农产品供求市场的自然响应。这两种抛荒充分说明了,中国现有耕地资源足以保障中国农产品的供给以及粮食安全,中国现在完全没有到必须马上拆农民房子将农民宅基地复垦出来种粮食不然就会出现饥荒的这个程度。

    耕地是国家战略资源,中国人多地少,保护耕地必然成为中国的国策,但保护耕地的国策并非将所有土地都复垦出来种粮食,而是要保持中国耕地的生产能力包括生产出优质耕地的能力,这是战略性长期性的任务。随着农民的不断进城以及他们在城市体面安居下来,中国城市化逐步完成了,进城农民不再需要农村这个退路了,这个时候,农村宅基地退出时机也就成熟了。再过20年,就可能有上亿亩的农村宅基地退出复垦为耕地,从而可以保障中国18亿亩耕地的红线。保护土地资源并非就是要立即拆农民房子将农民宅基地复垦为耕地,这样理解的土地资源保护太过狭隘。宅基地现在对农民还很重要,就让他们将宅基地有在那里。等到农民真正完成了城市化,在城市体面安居下来,从而不再要以农村宅基地作为退路,国家再将宅基地复垦为耕地也是完全不迟的。

     

    九、

    城乡建设用地增减挂钩制度的本意也许是要保护土地资源,通过减少农村建设用地来增加城市建设用地,却因为机械地将城市建设用地和农村建设用地等同起来,完全不能理解城市建设用地与农村建设用地尤其是农民宅基地是完全不同性质的土地,导致了严重的政策乌龙以及不良后果。更糟糕的是,政策部门以及地方政府通过有意无意混淆城市建设用地与农村建设用地性质的差异,误以为通过让农民退出宅基地并复垦为耕地来增加城市建设用地指标,就可以释放出巨大的土地收益,误以为只要通过增减挂钩所释放出来的巨大土地利益就可以让农民获得土地财产权,就可以为城市筹措大量财政资金,甚至可以为精准扶贫提供资金,这就会造成土地制度上的严重折腾。以增减挂钩制度为基础,在重庆推行的地票制度,在成都搞的土地制度改革,在山东、河南、河北、江苏等地搞的“农民上楼”,在全国很多省市区搞的宅基地退出,以及河南省最新推出的“宅基地退出券”,都是以完全不存在的虚幻的巨额土地利益想象为基础的,因此实践下去就必然导致严重的政策乱尾,甚至造成严重的财政困境。

    增减挂钩制度不仅没有创造出任何额外的土地利益或财富,反而因为增减挂钩政策制度及以此为基础的各种升级版误会了农村建设用地与城市建设用地的不同性质,误会了建设用地与建设用地指标的本质差异,误会了城市建设用地价值的来源,误会了城郊农地非农使用增值收益的来源,误会了农村宅基地的功能,以及误会了保护耕地资源的辩证法,而将土地制度搞得无比复杂,不仅让一般人难以理解土地制度而且让政策中人也迷失其中,这样的土地制度实施起来,制度成本极高,交易成本极高,社会后果极严重,对财政资源的浪费极大,这样的土地制度理所当然必须要废除掉!一个好的土地制度必须是简明清晰容易理解且便于实践的土地制度。

    小结一下,当前学界乃至政策部门关于城乡建设用地增减挂钩制度的重要误区在于,以为增减挂钩制度可以通过让农民退出宅基地复垦为耕地即产生巨额土地增值收益,实际上,农民退出宅基地复垦为耕地的收益,也就是耕地上种粮食的一般农业收益,这个收益是相当有限的,根本就不可能支撑得住如此复杂的增减挂钩制度的运行成本。以为增减挂钩制度可以让农民退出宅基地从而就可以产生出无缘无故巨额财富的想法与实践,是极为幼稚的。

    另外一种对增减挂钩合理性的认识是,虽然增减挂钩制度不能创造出财富来,却可以转移财富。通过增减挂钩制度将城市土地财富转移一部分到农村农民那里,就具有合理性正义性。但问题就在于,如何转移到农民那里去?转移到哪些农民那里去?转移财富为何要与拆农民房子结合起来?等等,就必然要造成增减挂钩制度实践的高成本,这个成本在有些时候高到将所有从城市转移到农村的利益全都消耗了,结果就是,城市利益受到损失,农民又极不满意,地方政府还劳神费力花费了极多资源,却是所有方面都输的结果。

     

    十、

    回到河南省“宅基地复垦券”,河南省指望通过增减挂钩制度增加城市商品住宅用地的成本,来为易地扶贫搬迁筹措资金,其结果其实只是提高了城市房价,增加了农民进城的成本,阻碍了城市化的进程。能否通过“宅基地复垦券”来为易地扶贫搬迁筹措到资金有不确定性,要求房地产企业“持券入市”竞买城区商品住宅用地的制度,以及鼓励农民退出宅基地,复垦宅基地验收形成宅基地出券,以及其他各种环节的制度运行与制度配套,却必然要付出高昂的制度成本与交易成本。其结果就是,好事不一定做得好,坏事却做了很多。通过复垦券来将城市利益输送到特定农民群体(易地扶贫搬迁农户)的代价极大,成本极高,因此也必将不可持续。

     

     

    20161230



    [1] 见“‘惠农工程’虎头蛇尾——河南部分新型农村社区建设调查”,新华视点,20161229日。

    [2] “郑州市国土资源局关于推行商品住宅用地出让‘持券准入’政策的公告”,郑州市国土资源局官网。

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