原载于《经济日报》旗下《县市领导参阅》2006年第3期。原文标题为《县级机构改革势在必行:对江西某县级机构设置与运行的分析报告》
旧文重刊说明:
前段时间,美国特朗普“二进宫”启用企业家马斯克,并设立“政府效率部”,大刀阔斧改革美政府,75%部门面临裁撤。与此同时,越南新任国家主席苏林顶住压力启动政府机构重组。这些动态重新唤起中国公众对深化行政改革的期待——尽管我国已历经多轮机构调整,但改革成效呈现边际递减趋势。由此,笔者重拾二十年前旧文(原载于《经济日报》旗下《县市领导参阅》2006年第3期)以资探讨。
当前,在取消农业税的大背景下,由中央政府主导的乡镇机构改革正在全国范围内如火如荼地开展。这场改革的重要性毋庸置疑,但不少关注和参与改革的人心中都有一个疑惑:从官僚体系最末端发起的改革能否取得成功?毕竟,大家普遍认为改革需要上下联动、协同推进。在我国“金字塔”式的政权结构中,县级政权位于乡镇之上,起着承上启下的关键作用。因此,人们期待正在推进的乡镇机构改革能如多米诺骨牌般,引发县级机构改革,进而自下而上推动整体改革进程。由此可见,县级机构改革已然成为当下改革的重要议题。
我国的基层政权体制,萌发和起源于革命战争年代,从“三大改造”时期开始,为适应集中统一的计划经济体制而形成和发展起来。改革开放后,农村经济社会快速发展,原有的农村上层建筑与经济基础间的矛盾日益凸显,社会各界对县乡机构改革的呼声愈发强烈。中央虽多次推动全国性县乡机构改革,但受多重因素制约,始终未能取得实质性突破。
2001 - 2002年,朱镕基任总理期间,中央人民政府主导开展了一次县乡机构改革。此次改革初期声势浩大,推进力度十足,但在基层落地时却遭遇重重阻碍,尚未全面铺开便逐渐停滞,最终草草结束。令人遗憾的是,这次改革不仅没有实现县乡机构和人员精简的目标,规模反而有所扩大。长此以往,县乡机构改革陷入困局,仿佛走进难以突破的死胡同。
随着农业税的取消,基层财政供养模式发生根本性转变,乡干部不再承担税费征缴职能。县乡机构由此面临前所未有的生存危机,却也迎来了真正意义上的改革契机。这场变革或许能打破僵局,推动县乡机构改革取得实质性进展,这也是各界长久以来的期盼。
若要推进县级机构改革,首要任务是清晰掌握县级机构的实际状况。尽管学界已产出众多相关研究,媒体也对县级机构现状多有关注报道,但这些成果往往聚焦局部,缺乏对县级机构及人员配置的系统性、全面性调研。基于此,笔者选取江西南部典型山区小县(以 K 县代称)展开深入调查,力求勾勒出县级机构与人员构成的完整图景。
一、 基本情况
K县在三国吴太平二年建县(公元257年),历史悠久,人杰地灵。粮食、木竹、水电、矿产等是该县的资源优势。该县面积为1944.2平方公里,耕地面积23。6万亩。2004年年末人口21。4万,其中农业人口17。1万。2004年, GDP 7。636亿元,工业总产值18637。7万元,工业增加值5896。97万元,粮食总产142518吨,财政收入4810万元,财政支出13168万元,农民人均纯收入2853元,全县在岗职工年平均工资8308元,社会消费品零售总额40999万元,个体私营企业税收1207万元,金融存款余额100713万元,金融贷款余额83283万元。全县农业劳动力7。93万个,其中外出打 5。24万个。外出打工的工资性收入是该县农民增收的主要来源。
二、 机构和人员
笔者在K县县委组织部、县政府编委办、县统计局等单位查找到了该县有关机构、人员、工资及领导干部配备方面的最新资料。笔者用5张表格把这些情况进行了汇总,这5张表格是:“K县党政群机关行政编制统计表”、 “K县县直事业单位人员编制统计表”、 “K县科级干部培训花名册”、“K县中央省地属单位人员统计表”、“K县国有单位从业人员和劳动报酬表”等。此5张表格附于文后。解读这5张表格,我们可以得到以下一组信息:
1.K县县级党政群机构共 58个。机关行政编制1077个,实有人员 1135个。其中干部976人,聘干45个,工人114人。
2.K县县直事业82个。其中正科级单位13个,副科级单位30个,股级单位29个,总编制1764个,实有人员1936个。其中财政全额拨款单位56个,人员930个;财政差额拨款单位5个,人员375个,自收自支单位21个,人员555个; 事业单位中医护人员和教师747个,其他人员1189个。
3.K县中央省地属单位21个,从业人员1285个,工资总额1427。3万元。
4.K县在职科级干部共518人。
5.K县还有一些单位不好分类,没有列进表格之中,如新华书店、移动公司、物质局、网络公司、信用联社、供销合作联社等,据不完全统计这些单位共有人员300名左右。
6.K县统计局提供的数据表明,至2003年底,K县单位从业人员总数为10449个,其中:企业3066人,事业4186人,机关2532人。事业和机关单位人员合计为6718个。从业人员劳动报酬总额为8239。1万元。其中事业和机关人员报酬7910。3万元。
7、K县县级单位中属本级财政供养人员中享受全额和差额拨款的人员为2440人,工资总额为2027。15万元(按平均工资计算),除去医护人员和教师747人,其他人员为1693人,工资总额为1410万元。
乡镇机关干部总数为360人,七所八站工作人员总数为666人。在乡镇干部中大约有15%的人停薪留职外出打工,七所八站中在岗且拿财政工资的人差不多只有三分之一,这样算来乡镇实际在岗且拿财政工资的人员只有500多一点,只及县级同类人员的三分之一。
8、查阅K县县志及建国以来历年的统计资料显示,该县在解放前国民党统治时期,县党部11人,县政府28人,县大队120人(负责治安)。新中国成立后,1953年财政收入为114。57万元,财政支持45。67万元。1955年国家机关与人民团体工作人员为555人,在此后的10多年时间里,财政收入和支出缓慢增长,到1966年财政收入为173。34万元,财政支出为135。66万元,机关和人民团体工作人员大体维持在350至550人之间。“文革”开始至改革开放初期,财政收入和支出逐渐增长,到1980年财政收支分别为380。69万元和605。66万元,这期间机关和人民团体工作人员大体维持在600至700人之间。从上世纪80年代开始,财政收入和支出出现较快增长,机关及事业单位工作人员也随之不断增加。1983年财政收支均为846。82万元,机关和人民团体工作人员为798人;1986年财政收支均为1326。50万元,机关和人民团体工作人员为1255人;1989年财政收支均为23925万元,机关和人民团体工作人员为1498人;1993年财政收支分别为2176。80万元和33845万元,机关和人民团体工作人员为1961人;1996年地方财政收支分别为3123万元和4387万元机关和人民团体工作人员2251人;1999年地方财政收支分别为3441万元和5441万元,机关和人民团体工作人员为2383人;2002年地方财政收支分别为3221万元和9441万元。
三、 机构运转
K 县设立了数量庞大的机构与人员队伍,这些机构实际运转效能如何?工作人员日常履职状态怎样?由于精确分析存在难度,笔者借鉴巴莱多定律(二八定律)进行大致研判:K 县八成机构运转效能不足,八成工作人员工作饱和度欠佳,八成工作未能产生实质成效。若以工作时长衡量,约八成人员日均有效工作时间不超过四小时,其中一小部分人员日均有效工作时间几乎为零。
接下来,我们看看那运转效能较高的两成机构(相较于近乎零效能的部门而言)。这些通常被称为“强势部门”,它们往往掌握着对管理对象具有重大影响的权力,甚至在一定程度上拥有“合法的干预权”。例如公检法司、计生综治、纪检招商、组织人事、财政计委、土管城建、物价安监、教育卫生、林业税务等部门,以及宣传单位、新闻媒体等。这些部门日常工作较为繁忙,尤其是部门中的掌权者。然而,忙碌背后却存在一些问题:部分人借办案、审批、检查等工作机会谋取利益,公款吃喝、娱乐消费等现象也时有发生。这样的 “高效运转”,究竟能为当地经济社会发展带来多少积极作用?着实令人深思。
再来看看其余八成机构,这些常被称作“弱势部门”或“清水衙门”。平日里,它们鲜少受到关注,部门工作人员大部分时间无事可做,一年的实际工作内容,集中起来两三个月便能完成。其工作重心主要围绕三项事务:落实上级业务部门布置的形式化任务,应对各类检查考评,以及配合县里开展中心工作,除此之外,几乎再无实质性事务。
如今,除医院、学校、土管城建等少数单位的业务人员外,多数部门八成工作精力都耗费在应付上级检查考评,以及向下开展重复性检查上,而这些考评大多流于形式,难以产生实际效能。不少部门甚至将检查考评等同于履职,借此行使权力,形成本末倒置的工作模式。从另一角度看,部分机构为证明自身存在价值,在缺乏实际工作需求时,便人为制造任务,导致行政资源大量浪费。正如《南平寓言》所述,当前政府工作与实际需求严重脱节:“政府和农民,各搞各的”,看似目标一致,实则形成互不关联的两个运行体系 —— 行政机关凭借固有惯性运转,农民则遵循生产生活规律劳作,两者相互游离,难以形成有效衔接。
当前,绝大多数机构开展工作时,并非依据法律或政策赋予的职能,而是一味依赖上级指令行事,上级安排什么就做什么,若无指示便消极待命。这导致许多单位对自身法定职能模糊不清,甚至认为无需了解。以笔者长期工作的县政府大院为例,部分机构职能虚置现象明显。农办全年主要工作是筹备农口会议材料、提供数据以及应付年终检查,其中不乏数据失真问题;科委日常仅偶尔下乡推广科技光盘,职能定位模糊;司法局人员出勤率低,少数人在完成少量普法宣传、应付检查之余,还利用公职身份代理诉讼牟利;农机局工作局限于办理农用车证件;法制办几乎无人申请行政复议。仅信访办、人事局、统计局等少数单位有常规性事务,其余部门大多处于闲置状态。
这种现象不仅存在于县政府,县委机关及其他部门同样如此。档案局、商业局、二轻局等众多单位,日常工作极少,难以发挥实际作用 ,凸显出机构运转效能的低下与职能配置的不合理。
这些机构的设立,大多是为了与上级部门对口,实际却难以发挥有效作用;部分机构源于计划经济时代,在改革开放二十余年后,已丧失存在意义,近乎名存实亡,如文化馆、图书馆、文联等单位。还有些机构因管理对象完成改制,转由私人经营,失去管理职能,典型的如经委、二轻局和商业局。此外,部分农业领域的事业单位,像种子公司、良种场等,也不再具备全额或差额财政拨款的合理性。甚至有些机构长期处于“隐形”状态,公众对其职能与价值一无所知,例如科技局下属的科技情报所、野生植物实验站。
政府机构臃肿带来诸多问题:人员冗余非但未提升行政效能,反而滋生内耗,引发拉帮结派、公款吃喝、跑官要官等不良风气。在一个仅 3 万人口的小县城,城市管理混乱,环境卫生、交通秩序等问题突出,违法乱象屡见不鲜。更讽刺的是,公安局配备 140 余名干警却无法保障日常巡逻,需额外组建联防队;环卫所 20 多名职工难以维持街道清洁,还要雇请农村妇女承担清扫工作。凡此种种,暴露了机构重叠、职能不清、人浮于事造成的资源浪费。
这不禁让人反思:我们的政府该如何转型,才能迈向高效廉洁、法治服务的目标?建立官员问责制、保障纳税人知情权与公共服务诉求、构建 “无代表,不纳税” 的机制,这些能否实现?若答案是否定的,纳税人的责任意识将难以培育,公民对纳税身份的认同感也无从谈起。
四、改革势在必行
一个人口仅20万左右的山区小县,农村青壮年大多外出务工,留守群体以妇女、儿童和老人为主,却配置着县乡两级一百多个单位、两千多名干部、三百多名警察,还有一百多辆中高档公务用车。如此庞大的行政队伍,真有必要来管理这样的人口规模吗?《隋书》曾记载:“当今郡县,倍多于古。或地无百里,数县并置,或户不满千,二郡分领。县寮以众,资费日多。吏卒又倍……动须数万,如何可觅?所谓民少官多,十羊九牧。”历史与现实的惊人相似,令人深思:难道“民少官多”的困境注定要不断重演?
对 K 县县级机构的分析表明,长期未变的管理体制弊病丛生:机构重叠、层级繁复、职能交叉、职责模糊,导致部门间相互扯皮、人员效率低下。这些积弊严重制约县域经济发展,阻碍农村全面建成小康社会的进程。因此,县级机构改革迫在眉睫,若不推进,不仅县级发展受阻,正在进行的乡镇机构改革也可能功亏一篑。
早在 1982 年,邓小平同志就提出精简机构的重要论断,强调这是一场深刻的革命。既然是革命,就必然伴随着风险与阵痛,需要有人付出代价,改革之路也必定充满挑战,难以一蹴而就。目前,县级机构改革的方向已形成共识,即朝着 “小政府、大社会”“小机构、大服务” 的目标迈进,着力打造法治型、服务型政府。
在调整政府职能时,需辩证处理积极行政与消极行政的关系。有学者指出,基层政府过度积极行政是造成农民负担和 “三农” 问题的重要原因,因此建议在农业为主的地区推行消极行政。这一观点确有其合理性,但在当前中国快速变革与发展的时代背景下,单纯的消极行政并不可取。政府应当秉持 “有所为有所不为” 的原则:在提供公共设施建设、社会保障、教育医疗等公共服务方面,积极主动作为;而在干预集体经济发展、主导农业结构调整、开展具体招商引资、盲目建设政绩工程等领域,则应减少过度介入,让市场和社会发挥更大作用。
县级机构改革的核心在于顺应市场经济需求,运用全新理念对公共资源实施系统性整合。具体可从以下五方面推进: 一、精简机构与职能整合。对现有党政群机构进行大幅度精简,中西部农业地区可将机构数量削减三分之一。通过设立综合性工作部门,推动职能相近机构合并,例如将工商业领域的商业局、经贸委等单位亦可进行归并重组。 二、强化协同联动机制。县级机构改革需与市、省级改革统筹推进,形成上下贯通、左右协同的改革格局,尤其要确保垂直管理部门改革同步跟进,避免出现改革断层。 三、坚持统筹规划原则。改变以往分散决策、层层下压任务的模式,由省或市层面制定统一改革方案,各地严格遵循执行。依托省级或市级行政权威统筹协调,保障改革措施在区域内有效落实。 四、注重利益平衡与保障。充分考虑改革涉及的各阶层人员利益,重点保障弱势群体权益,通过完善配套政策,妥善处理人员分流安置等问题。 五、践行群众路线与透明决策。广泛征求社会各界意见,制定科学周密的改革方案,在改革过程中严格遵循公开、公平、透明原则,争取广大干部职工的理解与支持,防范因改革引发群体性事件。
县级机构改革承上启下,意义重大,同时兼具敏感性与复杂性。当前我国推进改革的条件已然成熟,需把握时机、果断决策,以坚定决心推进改革,确保改革取得实效。成功的县级机构改革,将为深化政治体制改革、全面推进乡村振兴筑牢坚实基础。