旧文发重说明:
本人1981年入职人民公社,在人民公社和后来的乡政府工作了20多年,后进城到县政府统计局和县政协工作了20多年,始终未离三农工作。作为一名一线观察者和研究者,我关注三农领域的所有重大事件,这其中就包括始于2006年的“社会主义新农村建设”。新农村建设推进13年后,2017年10月召开的党的十九大作出了“实施乡村振兴战略”的重大决策。“乡村振兴”作为“新农村建设”的升级版,能否汲取这13年的经验教训,真正超越新农村建设,最终实现乡村振兴的目标?作为长期扎根农村、致力三农调研的“草根学者”,我对此深切关注,深表疑虑,深感担忧—— “乡村振兴”会不会沦为“新农村建设的翻版”?抑或只是“新瓶装旧酒”?投入乡村振兴的数十万亿各类资金,会不会像新农村建设时期一样,有相当一部分事实上打了水漂?
一个不可回避的事实是,“新农村建设的13年,正是中国农村多数地方大踏步迈向衰退的13年”。“每个人的故乡都在沦陷”,正是这种衰退的真实写照!在这样一个重要时间节点,我深感有必要向社会大众和决策者提出一些忠告。这不仅源于“位卑未敢忘忧国”的情怀,更因为乡村振兴战略直接关乎九亿农民的未来。2018年6月,我应聘加入刚成立一年的“广东农村研究院”(陈锡文担任名誉院长)。进院不久,我便撰写了这篇文章。该文首发于湖北省社科院《三农中国》书刊(2018年第31辑),2019年初,我将其发布于微信公众号“新三农”及武汉大学三农中国网站等平台。
时光荏苒,乡村振兴战略实施至今已整整 8 年。回望这段历程,我们不禁要问:这一战略是否已在更广维度、更深层次上超越了传统 "新农村建设" 的发展范式?去年 5 月,我参与北京东方农道文化产业集团在新疆某市的项目调研,当地分管市领导坦言:"乡村振兴已走入 ' 死胡同 '。" 这句直言不讳的论断令我深受震动并陷入深思 —— 它恰如一声重锤,精准叩击在我 8 年前撰写此文时的核心担忧之上。基于此,我决定将这篇旧作重新翻出并再次发表。
乡村振兴,意义深远。2018年是实施乡村振兴战略的开局之年,全国各地都在紧锣密鼓地推进。政府在忙着出文件、列工程、造项目,专家学者在忙着写论文、做演讲,机构在忙着办培训班、揽项目……最赚钱的当然是做规划的,一套模板吃天下。此情此景,似乎给人一种“重复昨日故事”的感觉——2006年的新农村建设开局,也是这般情形。
自2006年启动新农村建设以来,我国农村发生了巨大变化。一部分农村受益于城镇化,面貌日新月异,实现了“城乡一体化”;而另一部分农村,则受制于地理环境等因素,日益走向衰落,其衰落的程度和范围远超人们想象。“十室九空”、“每个人的故乡都在沦陷”,正是这种衰落的真实写照。农村的衰落不仅体现在村庄破败、环境污染以及生态恶化等方面,更深层次地体现在村庄内生秩序能力的瓦解:道德滑坡、文化断层、信仰缺失。
人们不禁要问:新农村建设推进了13年,为何农村还会出现如此严重的衰落现象?这些现象是社会发展规律使然,还是我们新农村建设方法不对路?新农村建设的“20字方针”实现程度究竟如何?紧接着的问题是:新农村建设未能解决的问题,乡村振兴战略就能迎刃而解吗?专家解读称乡村振兴战略是新农村建设的升级版,那么它“升级”在何处?乡村振兴战略的目标能够如期实现吗?对于这些萦绕在人们心头的疑问,我们没有理由置之不理。
有学者分析认为,未来的农村,10%的村庄会成为城市的一部分,60%的村庄会逐渐空心化,只有30%的村庄是新农村建设的重点。笔者20年前工作过的江西省宜黄县南源乡,彼时总人口8217人,以农林业为主导产业。前不久笔者重访,全乡仅剩1049人,80%的耕地抛荒。相关统计显示,我国农村平均每天有约100个村庄消失,近十年间有近90万个村落不复存在。
武大教授贺雪峰认为,乡村振兴应分两步走:从现在起到2035年,近20年时间主要是为乡村振兴创造条件或进行初步的振兴,此阶段的重点在于“保底”;从2035年到2050年,则开启新时期的乡村振兴。贺雪峰还指出,全国符合搞一二三产业融合发展条件的农村比例很低,最多只有不足5%的农村具有赚取城市人“乡愁”钱的可能。
毋庸讳言,实施乡村振兴战略面临诸多复杂问题,社会各界尤其是中央与地方对其中一些重要问题的认识尚未统一。在此情况下,实施乡村振兴战略的步伐是否应迈得更稳一些?是否不能操之过急?是否应先把其中的一些重大问题研究透彻?近期,北京一些权威人士也发出呼吁:乡村振兴绝不能操之过急,否则可能重蹈历史覆辙。这是理性的呼声,因为我们在这方面走过太多弯路,有过深刻教训。
无论如何,既然乡村振兴战略定位为新农村建设的升级版,那么对过去十多年新农村建设工作进行必要的总结,并从中提炼可供当前借鉴的经验,无疑是一项十分必要且意义重大的工作。然而,迄今为止,无论学界还是政策部门,似乎罕有人致力于此。鉴于此,笔者不揣冒昧,试图以一个基层实践者的视角,通过对过去十多年新农村建设实践的反思,就当前全国各地正在推进的乡村振兴战略工作,提出几条务实建议。大道理不谈,也不求面面俱到,只聚焦实际问题,供决策者和实践者参考。
一、加强乡村振兴理论研究
近年来,但凡常去农村的人,常会目睹一个令人痛心的现象:许多国家或集体投入巨资的项目,因种种原因最终荒废。例如,过去几十年,各级政府将大量财政资金投入农村中小学建设。至本世纪初,几乎每个行政村都建成了设施基本配套、功能基本齐全的村级小学。然而,由于众所周知的原因(主要是人口流动与城市化),中西部农村地区90%以上的村级小学现已荒废,与此同时,城镇中小学校却人满为患,教学资源严重短缺。教育部统计公报显示,过去40年全国有91.6万所小学消失。造成这种巨大浪费的原因是多方面的,但对城市化背景下乡村变迁规律认识不足,相关政策缺乏前瞻性,无疑是重要原因。
因此,实施乡村振兴战略亟需高度重视理论研究。唯有以正确理论为指导,方能避免或少走弯路。乡村振兴理论研究范围广泛,涵盖宏观、中观、微观各层面。党的十九大后,众多专家学者投身其中,但总体而言,接地气、能有效指导实践的理论成果寥寥。因此有学者指出,乡村振兴当前面临的最大瓶颈之一便是理论匮乏。各级政府应将理论研究置于突出地位,以丰富、高质量的理论成果指导实践。
二、提高乡村振兴决策水平
进入二十一世纪以来,我国农村发展面临诸多亟待解决的问题。成因复杂,但某些政策的短视、顾此失彼、“头痛医头,脚痛医脚”等,难辞其咎。社交媒体上,常有基层同志抱怨:如今不少农村政策仿佛出自“空调房里的书呆子”之手,严重脱离实际!概括而言,农村政策问题主要体现在:重经济轻社会、重发展轻改革、重物质轻能力、重给予轻教育。
乡村振兴是一项复杂的系统工程,要求各级领导提升科学决策能力,切实增强决策的科学性、全局性、战略性和前瞻性,尤其要竭力避免重大决策失误。提高决策水平的关键在于立足长远、把握大局、通盘考虑、协调发展。具体而言:在坚持“发展是硬道理”的同时,须加强农村社会建设、深化农村改革;在坚持对农民“多予、少取、放活”的同时,须保障农民的政治权利,让农民有效参与政治过程;加强对农民的教育引导,约束少数不良行为,并通过多种形式将农民组织起来,提升农村社区的自治能力,这些同样不可或缺。
三、突出抓好农村产业发展
长期以来,各级政府投入大量精力抓农业产业,从农业产业化、产业结构调整,到“公司+农户”、发展现代农业等,但效果终不理想。小生产与大市场的矛盾,使产业结构调整始终难破“赶了猪来羊涨价”的困局。显然,“就农业抓农业”的传统思维已不适应新形势。诺奖得主舒尔茨认为,改造传统农业需引进新生产要素并进行人力资本投资。新兴经济模式下,除传统生产要素外,以知识为特征的技术、智力、人才、大数据等新型要素至关重要。政府工作的着力点应在于成为新生产要素的主要研究者和供给者,并创设激励农民引进新要素的良好制度,同时需大力投入农民的教育、在职培训和健康保障。
农村产业发展需多方支持,其中农村金融不可或缺。然而,农村金融改革滞后问题一直未能有效解决。其最大瓶颈在于以农民为主体的合作金融缺失。提高农民金融组织化程度,从“为农民服务”转向“允许农民自我服务”,是改革的关键。因此,各级政府需解放思想,大胆放手让农民发展合作金融,以解决产业发展的资金短缺问题,进而激活农村资源要素,发挥农民主体性,促进农村自主发展,有效提升基层组织服务和治理能力。
四、建设乡村要有乡村思维
过去几十年城市取向的发展,使多数人形成了城市中心主义的思维定式。“住城里一样的房子,过城里人一样的生活”,也曾是几代农民的梦想。为迎合此梦想,政府自然将农村城市化作为新农村建设的目标。于是,大拆大建、“四通一平”、“六个统一”、园林化、公园化、景区化等,成了示范村的通用模式,结果导致“单一性、城市化、千村一面”,农村不再是“望得见山,看得见水,记得住乡愁”的地方。
实施乡村振兴战略过程中,国家及社会各方将有海量资金投向农村,其中相当部分用于乡村改造,尤其是特色小镇、田园综合体、传统村落保护、示范村等项目。我们不能再简单照搬城市思维,必须坚持“把农村建设得更像农村”的理念,避免大拆大建,尽可能保留村庄原有肌理风貌。为此,需采取一些看似“逆流而行”的方法:去符号化、去标准化、去形式化、去过度设计化、去行政化、去园林化、去城市化。最终目标是:“树上有鸟,河里有鱼,地里有虫”;“让年轻人回来,让鸟儿回来,让民俗回来”。
五、赋予基层组织更多自主权
基层组织权责不匹配、被条条框框束缚手脚、缺乏工作自主性等问题由来已久。相当长时期内,由于部分媒体不恰当的报道,基层干部形象受损,部分政策设计者出于对其滥用权力的担忧,将本属基层的权力上收,这是问题的重要根源。近年来,基层反映最突出的问题之一是项目申报难、资金拨付难。主因在于某些政府职能部门设置了过多过高的门槛,尤其是僵化的招投标制度。基层同志抱怨:给贫困户盖间房需17个部门审批;几百万元的古村修复项目,走流程就耗费五六十万……这些问题尖锐地表明,农村上层建筑的某些环节已严重不适应经济基础。
实施乡村振兴战略,必须大力推进体制机制创新,破除阻碍振兴的障碍。其中,向基层组织和农村社区放权是最重要、最迫切的任务之一,各级政府,尤其中央和省级政府,应将其列入重要议事日程。农村怎么建?上级只需定原则、划底线,其余事情应交由基层干部和农民群众自主决定。基层干部最了解农情,又能吃苦耐劳,他们有能力、有办法解决实际问题。有识之士呼吁:回归八十年代的分权放权思路,解放基层干部,让他们从问题入手,实事求是,放手去干!
六、增强规划编制科学性实效性
新农村建设时期,各地编制了大量规划。做得好的地方,有总体规划、分步计划、项目策划,甚至分区域、分类别、分乡镇、分片分村的方案,各级财政为此投入不菲。但实事求是地说,这些规划真正落地的很少。规划与建设“两张皮”现象十分普遍。有人曾尖锐指出,中国九成以上的乡村规划设计方案与废纸无异——要么落不了地,要么落地即成笑话。此现象成因复杂:首先是政府部门形式主义走过场;其次是规划机构“批量生产”、“千篇一律”;其三是农民承包地“长久不变”、宅基地“谁占谁有”,导致农民建房不依规划等。
目前,各地又在为实施乡村振兴战略编制各种规划。各级领导须摒弃走过场思想,采取切实措施,提升规划的科学性和实效性。编制规划要尊重客观规律,实现多规合一;同时要走群众路线,让当地各方代表(尤其是农民)参与制定过程。村庄发展规划,更应采取自下而上、上下结合的参与式方法,由农民、项目人员和外部专家共同讨论并提出发展项目,对于“空心村”该放弃的要果断放弃。还需警惕农村公共品过度供给问题。当然,最关键的是规划一旦确定,必须坚持“一张蓝图干到底”。
七、发挥好考核指挥棒作用
归根结底,起决定性作用的仍是上级的考核指挥棒,尤其是中央政府的。基层同志最终紧盯指挥棒指向,上级要怎样的乡村振兴,下面就做出怎样的样子,而非严格遵循中央一号文件的精神。以往新农村建设中,示范村墙上乃至山上刷涂料、村内配建鲜少使用的健身器材、地面过度硬质化等现象,无不是为了迎合上级考核要求。
因此,各级政府(尤其中央政府)必须科学制定乡村振兴考核办法,使其全面准确体现十九大关于乡村振兴战略的核心要求。考核内容应尽可能减少“规定动作”,增加“自选动作”,尤其要鼓励基层创新,尊重其和农民群众的首创精神。乡村振兴工作成效的评判权,应主要交给当地农民群众。让人民群众满意,是我们一切工作的根本出发点和落脚点。
八、吸取韩国新村运动的经验教训
韩国新村运动成效显著,短期内使农村面貌焕然一新,并将现代意识引入农村社区。然而,其成果无法掩盖农民大规模外迁和农村社会衰退的现实。本质上,新村运动未能扭转或减缓韩国的城市化进程。如果不能主动应对并融入城市化,终将被城市化浪潮吞噬。新村运动后期,韩国总结了宝贵经验教训,其中两点特别值得我国各级干部深思:
政府过度干预,农民过度依赖: 这严重抑制了农民的自主性和创造性。政府干预易滋生“长官意志”和决策失误,矫正成本高昂,部分社会效应不可逆且损失巨大。单一、单向的政府计划和行为,加剧了“实绩主导”和“办公室预案”倾向,导致外观显眼的政绩工程多,而对农民切实帮助不大的项目也不少,造成国家人财物力的浪费。
理论研究滞后于实践: 特别是未能及时发现和反思运动中期政府的过度干预问题,因而未能及时提出有效对策,导致了一些本可避免的失误。