旧文重发说明:
2014 年 10 月 31 日至 11 月 1 日,第二届 "隆平论坛" 在长沙召开,主题为 "农业科技创新与国家粮食安全"。袁隆平、官春云、印遇龙等湘籍院士及国内专家学者、地方领导齐聚,围绕粮食安全与农业科技展开深入研讨。中央农村工作领导小组副组长陈锡文作主题报告,论坛由湖南省委常委、长沙市委书记易炼红主持,袁隆平院士与省委副书记孙金龙先后致辞。
作为参会发言代表,我于会后将发言摘要发布网络。时隔十年,粮食生产领域的深层矛盾未得根本缓解,部分问题甚至加剧。2023 年温铁军教授在广为传播的视频中直言:"现在大家都说粮食多少多少连增,我作为一个长期研究农业农村问题的人,绝对不敢轻易相信。我说你是侮辱我的常识,我不敢相信。土地大面积撂荒,生产者没积极性,怎么可能做到连年增产?" 此观点与我十年前发言形成现实呼应 —— 文中对耕地保护、政策实效等问题的剖析,以及强化农民主体地位、优化支农资金配置等建议,至今仍具实践参考价值,且与当前深化农村改革的方向相契合。
值此十年节点,特将原文梳理重发,以期为粮食安全与 "三农" 问题的持续探讨提供历史镜鉴。
2013 年岁末,国家统计局对外宣布:2013 年我国粮食总产量达到 60194 万吨,比上年增长 2.1%,实现新中国成立以来首次 "十连增"。昨天,中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在论坛开幕式上作主题报告时说,今年我国粮食又获丰收,也就是说不久国家统计局又将宣布粮食总产 "十一连增"。不过,与官方高调宣布形成鲜明对比的是,民间对 "十连增" 报道反应冷淡。实在说,这些年每每从电视中听到我国粮食产量实现 "N 连增" 的时候,人们总会哑然失笑,继而成为茶余饭后的谈资和笑料。
作为基层的干部群众,他们既是粮食生产的实践者、管理者,也是见证者,为何不认同 "N 连增" 呢?因为,"N 连增" 让人们联想起了上世纪 50 年代 "大跃进" 中的 "放卫星";因为,"N 连增" 的结论与他们在现实世界看到的景象无法划等号。
那么,广大基层干部群众在现实世界中看到的是怎样一幅景象呢?
一、政府开发圈地。全国平均每天约有一万多亩我们祖祖辈辈开垦改良的良田,顷刻间毁在轰隆隆的推土机之下。
二、农民建房占地。全国平均每年达 100~150 万亩,而与此同时,农村却出现了大量的 "空心村" 和 "烂心村",江西省抚州市全市农村闲置土地至少在 12 万亩以上。
三、条件恶化抛荒。存在三种情况:一是过去靠天然山泉灌溉的农田,因森林破坏泉水枯竭而永久性荒废;二是居住在大山里的村民集体搬迁,导致那里的农田永久性荒废;三是离村庄较远的农田,因水利设施、田间道路损毁,耕种难度加大而暂时性抛荒。江西省抚州市山区县抛荒面积保守估计在 12%左右。
四、地力持续下降。在南方稻区,过去每到春天,田野里绿油油一片,稍后紫云英花开又变成花的海洋,再加上青蛙的鸣叫声,好一幅春意盎然、充满丰收希望的画卷。然而这画卷在分田大包干后逐渐消失,现在的农田完全依靠化肥维持产量。
五、土壤污染严重。主要包括化肥农药残留、金属污染、工业 "三废" 污染等。
六、双季变成单季。过去农民千方百计将单季稻田改成双季稻,现在农民即使具备种双季稻的条件,也尽量改种单季稻。
以江西省 K 县为例,该县目前的耕地面积和粮食总产量较上世纪 80 年代大约减少 30%,但统计年鉴上的数字与上世纪 80 年代相比变化不大。K 县在南方稻区(山区)颇具代表性,而南方稻区约占我国水稻播种面积的 94%,稻谷总产量占全国粮食总产量的 45%。以 K 县粮食生产的现状推算全国粮食总产,"十连增" 神话显然难以让人信服。同理,18 亿亩耕地红线也可能早已被突破(国土二调显示全国耕地有 20 亿亩,超出红线 2 亿亩,这反而说明过去的耕地面积可能不止 20 亿亩)。
党和政府历来重视粮食生产,并为此进行了不懈努力,但在举国上下急功近利思想影响下,这些努力并未取得预期效果。进入本世纪以来,我们号称实行最严厉的耕地保护制度,但在实际工作中,最严厉的制度往往变成最不管用的制度 —— 它们表面吓人,实则如纸老虎般一戳就破。现实中的耕地管理,基本可用 "失控" 来形容,只是无人愿意承认。现在,地方政府和农民个人都可随意、毫无顾忌地占用耕地搞非农建设。所谓的 18 亿亩红线、基本农田保护、土地整理、增减挂钩等制度,往严重说,有些形同虚设,有些自欺欺人。在江西很多地方,国道省道及县乡公路沿线,大量当地最好的良田被毁,用于建房或其他非农建设,其景令人触目惊心。
对于现行土地政策,我有两点深刻感受:一是仅靠国土局专管耕地、靠国土部门事后监督(航拍)是靠不住的,真正靠得住的是土地的所有者 —— 农民自己和乡村组织。遗憾的是,现在的土地管理恰恰将他们排斥在外。二是土地用地指标管理模式存在重大缺陷。现行的新增建设用地指标管理模式是 "总量管死,耕地放松"(即地方一年用地指标严格,不得轻易突破,但指标内含的耕地占用指标管理并不特别严格,存在调整空间)。正确的做法应当是 "耕地管死,总量放松",即尽量压缩耕地占用指标且不得随意增加,而荒山、荒地、荒滩等非耕地资源,无需指标控制。
纵观上世纪 90 年代后 20 多年的中央农村政策,总体判断是:元政策基本正确,基本政策问题不小,具体政策问题严重。粮食政策如此,其他 "三农" 政策亦然。在此列举几件基层反映突出的问题:一是上世纪末免除农民税费尾欠,我去年接受《南都时报》专访时曾说,这是自毁诚信道德长城。二是免除农业税值得商榷,因为这等于切断了维系农民国家观念、国家意识、国家情感的纽带,负面影响深远。其实 "以补代免",即便数额相等,效果也迥异。三是南方退耕还林存在严重问题,完全是浪费纳税人的钱(北方情况因未调查暂不评论)。
中央类似 "乱撒钱" 的例子不胜枚举。粗略估算,最近十年中央财政支农资金约有七八万亿元,但使用效果如何?有多少钱打了水漂?若查考过去 30 多年国家支农项目的现状或效益,结果定会令人震惊 —— 乐观估计,至少 80% 的项目早已消失,效益接近 "零"(种养业项目尤甚,水利等工程类项目稍好)。如此情境,有良知的国人不禁仰天长叹、撕心裂肺 —— 纳税人的钱怎能如此不被珍惜?因此,我强烈呼吁:若不能解决支农资金有效配置问题,建议砍掉一半的中央财政支农资金。砍下来的钱做什么?投入国防 —— 仅一半资金一年就能造七八艘航空母舰。毕竟,纳税人的钱花在国防上,总比装进不良官员和投机分子的口袋好,我想全国农民都会对此表示赞成。
造成中央农村政策脱离农村实际的原因,我认为主要有以下几点:
一、治国理政理念的西方化。在实际工作中表现为:一是 "与国际接轨" 泛化;二是科层制(官僚体制)日益强化;三是忽视基层干部群众在国家和地方事务管理中的作用,很多政策隐含着对基层干部的极度不信任。
二、懂农村的正直专家和官员日益减少。现在 "三门干部"(家门 — 校门 — 机关门)、"三门学者"(家门 — 校门 — 研究室门)太多,官员任命盛行空降制,专家推崇海归背景,调研多是蜻蜓点水。
三、决策层对 "三农" 形势缺乏准确判断。包括对农村现实状况和农民真实需求的误判。
四、政策制定多从理念出发而非农村实际。很多政策源于西方理念,而非中国农村实际。
五、政策参考样本收集偏差。上世纪 90 年代以来,中央 "三农" 政策参考样本多来自江浙等沿海发达地区。例如土地确权,某顶尖专家在浙江调研时,听一农民说土地权属不清影响流转,便认定土地确权对全国重要。这种观点很可能影响了中央相关政策出台。我认为,被高层决策者和专家学者看重的土地确权工作,在实践中存在重大问题。为此,我耗时数月调研,撰写了《把握 "土改" 正确方向,正视 "确权" 实际效果 —— 江西省 K 县农村土地确权工作调查报告》。
六、"三农" 政策理论研究滞后于实践。突出问题是,对农村集体土地产权问题至今未形成成熟理论。理论突破缺失,导致农村土地改革方向不明,成都、深圳等地的土改引发巨大争议,便是明证。
那么,目前的状况有可能改变吗?有可能,但有个前提 —— 中国必须发生一场饥荒。这是坊间民意。考察当代中国社会发展史不难发现,几乎所有国家政策的重大调整,都由危机推动。"危机倒逼改革" 是中国社会的显著特点。近而言之,上世纪末 "三农" 问题凸显危及执政基础,才有了本世纪初 "三农" 政策的 180 度大转弯;2003 年非典危机促使决策者重视基层医疗,挽救了濒临倒闭的县乡医院......
然而,"危机倒逼改革" 并非理想的社会治理模式。因为危机已对社会造成伤害,甚至影响执政党的政治、经济基础,且积重难返,调整起来耗时费力。
那么,能否改变这种规律?能否不等饥荒来临就调整粮食政策?我想,每位参会者都有发言权。若我们都能积极思考并找到正确答案,或能打破 "危机倒逼改革" 的循环。但历史经验表明,对此前景我们难以乐观。