引言

本报告基于佛山市南海区全域土地综合整治项目实施单位提供的一手资料撰写而成。作为一线操盘手，项目实施单位对推进过程中的痛点与难点有着切肤之痛，亟盼将基层遭遇的现实梗阻客观反映至省级相关决策部门。然因缺乏有效直通的反馈渠道，下情难以及时上达，故辗转托付于笔者，冀望以独立客观的第三方视角，代为呈递基层的真实呼声与破局之策。

土壤是经济社会可持续发展的物质基础，关系人民群众身体健康，关系美丽中国建设。当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，耕地保护与整治工作面临严峻挑战。佛山市南海区作为广东省首个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点，在推进耕地保护和永久基本农田集中连片建设方面取得了阶段性成效。但随着整治工作向纵深推进，原有政策支持力度与当前实际工作需求的矛盾逐步凸显，亟需从更高层面统筹解决。本文系统梳理了全国、广东省及佛山市三个层级的土壤环境与耕地质量现状，结合南海区整治工作推进中存在的突出问题，提出针对性建议。

一、背景情况

（一）全国层面：耕地土壤污染形势严峻，粮食安全面临潜在威胁

2014年，环境保护部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》显示，全国土壤环境状况总体不容乐观，部分地区土壤污染较重。全国土壤总的点位超标率为16.1%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。从土地利用类型看，耕地土壤点位超标率高达19.4%，其中轻微、轻度、中度和重度污染点位比例分别为13.7%、2.8%、1.8%和1.1%。从污染类型看，以无机型污染为主，无机污染物超标点位数占全部超标点位的82.8%；8种无机污染物点位超标率中，镉以7.0%高居榜首，汞、砷、铜、铅点位超标率分别为1.6%、2.7%、2.1%、1.5%。

值得高度警惕的是，我国耕地质量总体不高的状况尚未得到根本性转变。根据质量等级划分，全国耕地质量平均等级仅为4.76等，其中7等至10等低质量耕地占比22%，数量超过4亿亩。这些数据表明，我国耕地土壤污染问题突出，粮食安全的根基面临潜在威胁，加强耕地保护和土壤污染防治已刻不容缓。

（二）广东省层面：土壤酸化与重金属污染双重叠加，耕地质量短板明显

广东省地处热带和亚热带地区，风化淋溶作用强烈，较易形成酸性土壤。加之过去30年间化学氮肥的大量施用，导致耕地土壤酸化加剧。监测数据显示，广东省90%以上的土壤偏酸性，耕地土壤平均pH值约5.5。其中pH4.5～5.5范围内的耕地占全省耕地面积的56.38%，pH5.5～6.5范围内的耕地占全省耕地面积的41.65%。土壤酸化已成为广东耕地质量的广谱性、关键性限制因素。

土壤酸化不仅导致农作物大幅减产，严重酸化区域甚至绝收，还是南方耕地农作物重金属超标的主要原因之一。据广东省农业厅调查，珠三角地区28%土壤重金属超标，污染主要分布于广州—佛山及其周边经济较为发达地区如佛山南海、江门新会、广州白云等，农产品超标率为21.6%，主要超标元素为镉、砷。从全省耕地质量监测看，广东省耕地质量仍表现为“中氮、富磷、缺钾、偏酸”的特征。粤西地区酸化趋势较为明显，珠三角地区单位耕地面积的肥料投入量最高，比全省平均水平高11.5%。从耕地质量等级来看，广东省耕地质量等级提升任务艰巨，《广东省高标准农田建设规划（2021-2030年）》明确提出到2030年广东省耕地质量等级宜达到4.2等，全省亩均粮食产能达到900公斤。

农产品产地土壤重金属能够通过食物链进入植物，进而进入人体或其他动物体内富集，对食品安全和人体健康造成严重威胁。近年来，“镉大米”中毒、“血铅”中毒等问题屡见不鲜，广东省及佛山市的食用农产品抽检中，蔬菜、水产品等品类镉超标问题时有检出，反映出耕地土壤污染已通过食物链传导至农产品安全领域。

（三）佛山市及南海区层面：耕地资源极度稀缺，土壤污染与地力退化并存

1.耕地资源极度稀缺，人均耕地远低于警戒线

佛山市作为珠三角地区经济发达城市，城镇化程度高，耕地资源极度稀缺。截至2025年底，佛山市耕地面积32.25万亩，其中南海区耕地面积约4.8万亩，仅占全市耕地总量的14.9%。按2024年末佛山市常住人口969.89万人、南海区常住人口371.93万人测算，佛山市人均耕地约0.0333亩（22.2平方米），南海区人均耕地仅0.0129亩（8.6平方米），仅为佛山市平均水平的38.7%、FAO人均耕地0.8亩粮食安全警戒线的1.6%、全国平均水平（1.36亩/人）的0.95%、广东省平均水平（0.23亩/人）的5.6%。人均耕地不足问题尤为突出，耕地保护与整治的紧迫性进一步凸显。

2.土壤酸化与重金属污染问题突出

根据农用地土壤污染状况详查数据及农用地环境质量类别划分结果，目前佛山市一类耕地（优先保护类）面积约254361.32亩，占比80.11%；二类耕地（安全利用类）面积约60694.36亩，占比19.12%；三类耕地（严格管控类）面积约2443.18亩，占比0.77%。佛山市受污染耕地主要污染为镉元素，主栽农产品为蔬菜（叶菜类）。

南海区的情况尤为严峻。根据《南海区农村土壤环境质量评价》研究，南海区耕地土壤重金属无机污染较为普遍，超标率为64.7%，其中轻微污染占50.0%、轻度污染占8.8%、中度污染占2.9%、重度污染占2.9%。在各类重金属中，镉污染最为普遍，超标率达52.9%，其次为汞和铜，超标率分别为20.6%和5.9%。这一数据表明，南海区近三分之二的耕地土壤存在不同程度的重金属污染风险，整治工作面临严峻挑战。

与此同时，南海区土壤酸化问题同样不容忽视。根据自1984年以来的土壤监测数据分析，南海区土壤存在酸化、有机质含量下降、钾素增加、磷素极大丰富的特点。由于种植制度和施肥水平的不同，耕地质量状况存在较大差异，目前佛山市耕地土壤总体偏酸性，耕地土壤养分含量总体呈中等水平，仍有部分点位处于强酸或有机质极低水平。结合当前施肥现状，佛山市在施肥上应掌握“调酸、稳氮、控磷钾、增施有机肥”措施。

3.耕地质量监测体系有待完善

佛山市已初步建立耕地土壤环境监测体系。根据《国务院关于印发土壤污染防治行动计划的通知》（国发〔2016〕31号）和《广东省人民政府关于印发广东省土壤污染防治行动计划实施方案的通知》（粤府〔2016〕145号）要求，佛山市于2017年发布了《佛山市土壤污染防治行动计划实施方案》，提出建立土壤环境监测网络，提升土壤信息化管理水平，建成全市土壤环境基础数据库，完善土壤环境信息共享机制。2025年，佛山市农业农村局继续开展耕地质量监测项目，设置市级监测点50个，检测指标包括容重、pH值、有机质、全氮、碱解氮、有效磷、速效钾、缓效钾等，并结合二、三类地现状调查情况，随机抽取30个点位开展农产品镉、砷、铅、汞、铬等重金属含量监测。然而，当前监测体系仍存在阶段性局限与空间覆盖不足等问题，难以全面反映整治全过程的土壤质量动态变化。

基于上述问题，新增高标准、无污染的农田以解决耕地短缺、现存耕地土壤污染问题迫在眉睫。2022年1月，南海区成功获批成为广东省首个以县域为实施单元的全域土地综合整治省级试点。三年多来，南海区累计整治建设用地6.7万亩、农用地4.7万亩，完成生态修复22.3万亩，累计实施整治项目1312个，投入资金约778亿元。试点攻坚为南海高质量发展打开了新局面：在产业空间保障上，南海通过腾挪归并碎片化土地，连续三年每年供应产业用地超6000亩，其中75%以上来自存量用地；在机制创新上，南海构建了“2168”指挥体系实现区镇村社四级联动，并创新推出地券、房券、绿券、金券“四券”制度，其中房券、绿券已纳入省“百千万工程”政策文件全省推广。站在试点收官的新起点，南海已发布新一轮全域土地综合整治计划，明确未来几年的工作任务。

为深入推进耕地保护和永久基本农田集中连片建设，南海区此前依据《佛山市南海区推进耕地和永久基本农田集中连片保护实施办法》，对将耕地申请纳入永久基本农田储备区、主动承担永久基本农田补划任务的实施主体和土地所有权人给予11万元/亩的专项奖励（其中8万元奖励给垦造主体、3万元奖励给土地所有权人）。同时，南海区出台《南海区农用地填土全过程监管实施细则（试行）》，对农用地填土备案、监管、验收等全流程进行规范。随着整治工作向纵深推进，原有政策支持力度和当前实际工作需求的矛盾逐步凸显，具体问题主要体现在以下四个方面：

（一）干净土源保障短缺，跨区调配机制缺位

全域土地综合整治中耕地恢复、高标准农田建设、填土改良等工作对符合农用地土壤质量标准的干净土源需求较大，但目前土源统筹规划不足，合规干净土源储备少、分布散，土源筛选、检测环节严格，异地土源跨区平衡手续复杂且成本高。异地优质土源运输成本约180-220元/立方米，较本地土源成本高出100%以上，可直接利用的优质土源稀缺，部分整治地块因土源问题导致施工进度滞后。

（二）土壤监测频次与布点密度不足，检测科学性存疑

当前农用地土壤监测体系存在明显的阶段性局限与空间覆盖缺陷。现有监测工作主要集中在填土备案前和项目验收时两个节点，这种“两头抓”的监测模式导致对整治全过程的土壤质量动态变化缺乏有效把控。更为突出的是，布点密度严重不足，直接影响了检测结果的科学性与代表性。以土源备案环节为例，现行操作中存在“一刀切”的简化倾向，即无论土源规模大小，往往仅采集一个表层土壤样品送检。这种做法不仅无法捕捉土壤空间异质性，更可能遗漏深层污染风险，导致检测结果严重失真。根据《建设用地土壤环境调查评估技术指南》要求，土壤监测点位数量应与地块面积相匹配：地块面积小于或等于5000平方米时，采样点位数不少于3个；地块面积大于5000平方米时，采样点位数不少于6个。同时，采样深度应达到5-8米，以全面反映土壤垂直剖面的污染状况。

（三）土壤改良成本偏高，全流程投入压力大

南海区耕地因长期受工业环境影响及传统耕作方式制约，部分复耕地块存在土壤酸化（pH值普遍低于5.5）、有机质匮乏（低于1.5%）及重金属污染潜在风险。此类地块需通过客土回填、有机肥施用及土壤调理等综合措施进行改良-



。经详细测算，仅物理改良（客土、有机肥、调理剂）的直接成本即高达145元/立方米。按每亩耕地需改良土方200立方米计算，亩均物理改良费用约2.9万元。若涉及轻度重金属污染修复，需额外添加稳定剂，亩均总改良成本将攀升至4.5万-5.3万元。高昂的“入场券”成本已远超原有政策补贴标准，给财政资金带来巨大压力。

（四）后期运营维护成本高，长效管护机制缺失

耕地整治并非“一锤子买卖”，土壤地力恢复与肥力保持需连续2-3年的持续投入方可见效。目前后期运维面临两大难题：

其一，运维成本高昂。以每年两造水稻种植为例，种子、化肥、农药及人工管护等基础费用约4000元/亩；若叠加前3年必需的土壤培肥（有机肥、调理剂）及监测费用约1500-2000元/亩，整治后耕地前3年的年均运维成本高达5500-6000元/亩。

其二，责任主体不明与资金缺口巨大。目前的补贴政策未覆盖长效运维阶段，作为当前主要运营主体的企业，其租赁土地的行为具有短期性（通常不超过20年），既无能力也无动力全额负担长达数年的后续管护费用。据测算，南海区4.8万亩耕地若全面实施高标准运维，年资金需求近3亿元，基层财政与实施主体难以独自承担。

基于上述问题，结合全域土地综合整治工作实际需求，原有的11万元/亩专项奖励资金已难以覆盖耕地垦造、土壤改良、土源保障、后期运维等全流程成本，各方参与整治工作的积极性有所减弱，不利于耕地保护和永久基本农田集中连片建设工作的持续推进。为切实解决当前工作难题，保障全域土地综合整治工作高质量开展，提出以下建议：

（一）加大省级层面土源统筹力度，建立跨区域调配机制

建议由省级自然资源主管部门牵头，指导各地建立合规农用地土源储备和跨区域调配机制，明确干净土源筛选、检测、运输等环节的标准和支持政策，切实解决基层土源短缺难题。可参照建筑渣土和污染土壤运输的管理经验，在省级层面推动建立农用地置换土方全过程电子监管平台，推行“出土—运输—回填”电子联单制度。每一方土从出土、运输到最终填埋、改良利用，其数量、质量、流向、承运方、处置方信息均需录入系统，实现闭环管理和动态跟踪，彻底杜绝来源不明、违规倾倒的环境风险。对优质土源的开挖、运输给予专项补贴或政策倾斜。

（二）完善土壤监测标准与频次，提升检测科学性

建议参照《建设用地土壤环境调查评估技术指南》等相关技术规范，制定适用于全域土地综合整治的土壤监测技术细则：一是明确监测点位布设标准，要求土壤监测点位数量与地块面积相匹配，确保检测结果的科学性与代表性；二是将监测节点从“两头抓”扩展为全过程覆盖，在填土前、施工中、验收时及验收后均设置采样检测环节；三是适当提高监测频次与采样深度要求，确保全面反映土壤质量动态变化和垂直剖面污染状况。

（三）提高全域土地综合整治资金支持力度，弥补成本缺口

建议在南海区原有11万元/亩专项奖励基础上，由省级层面出台配套补贴政策。鉴于当前土方运输成本高企（异地土源成本翻倍）及土壤改良技术要求提升，建议适当提高耕地垦造、土壤改良及永久基本农田储备区建设的补助标准，确保补贴资金能够覆盖合规土源采购、严格监测及基础改良的直接成本，重新激发基层参与整治的积极性。同时，建议积极对接广东省已建立的“补改投”支持全域土地综合整治机制，将南海区符合条件的整治项目纳入省级财政资金支持范围；用好2025年已下达的1.77亿元全域土地综合整治财政激励奖补资金，争取更多省级财政支持。

（四）设立后期运维专项基金，建立长效管护机制

为解决“重建设、轻管护”的顽疾，建议设立全域土地综合整治后期运维专项经费。建立“省级补助、市级配套、区级统筹、社会参与”的多元化资金保障机制，共同出资设立专项运维基金，用于支持整治后耕地的设施管护、地力监测及生态种植推广。可参照广东省自然资源厅、省财政厅联合印发的《广东省省级财政资金“补改投”支持全域土地综合整治实施方案》中关于资金注入与管理的做法，将运维基金纳入规范化管理。同时，积极探索引入社会资本参与后期管护，通过土地经营权流转、生态补偿等方式，拓宽资金来源渠道，确保整治后的耕地不仅建得成，更能长期管得好、稳得住。