• 农村民主选举机制的探索与创新
    河南省中牟县村治模式的经验与启示
    作者:吕永成,樊红敏
    来源:《领导科学》2009年6月(中)

       民主选举一直是农村基层民主建设研究的热点,在实践中也开创了海选、直选、差额选举、两票制等形式,但不容忽视的是,村民自治面临着“成长的烦恼”。就村委会换届选举而言,主要是选举组织难、候选人提名难、选民参选率低、闹选、选后上访告状等,以至于有人提出“村民自治走不动了”(引自中国人民大学张鸣教授在第四届中国农村发展论坛上的发言)。因此,加强对农村民主选举机制的探索和创新,促进村民自治的规范和成长,是农村基层民主政治建设亟须解决的一个课题。河南省中牟县实行以联户代表会议为载体的模拟选举和民意测评,以间接选举的方式进行换届选举,既实现了主流民意的汇集,又给候选人提供了良性竞争的平台,让候选人看到了自己在村庄的民意基础,大大减少了选举所造成的激化矛盾、派系竞争以及闹选、贿选等现象。本文以中牟县白沙镇的选举模式为个案,对农村民主选举机制的创新和完善进行思考和探索。

      一、 中牟县白沙镇村委会换届选举的具体做法

      中牟县白沙镇紧邻省会郑州市,面积66平方公里,人口4.2万,下辖23个行政村、159个村民组。自2004年以来,白沙镇创立了以选举家庭代表和联户代表为基础,以建立村民组织委员会、村民监督委员会和联户代表会议为实现形式的联户代表“三会”制。农户家庭代表和联户代表是“三会”组成的基础,二者的产生按照“一户一代表、十户一联合”的原则,即每一个农户选举出一名家庭代表,要求年龄在18岁以上,代表全家参与村组事务的议决,负责“上通下达”及对家庭成员的教育管理;按照自愿结合的方式,每十个农户组成一个联户,投票选举一名联户代表(为了使更多的村民参与村组事务,规定村委干部和村民组长不得为联户代表)。在全体联户代表中,由联户代表自由结合,按照10∶1的比例民主推选出村民监督员。在选举联户代表的基础上,实行联户代表会议例会制和村民监督委员会常设制。联户代表会议是村庄决定有关事项的最高权力机构,也是最终裁决机构。联户代表会议代表全体村民意志,行使对村中各项重大事项的决策权。联户代表会议每月定期召开例会。由村民监督员组成的村民监督委员会(简称监委会)是联户代表会议的常设机构,对村“两委”工作进行监督,行使监督权。监委会设主任一名,由监委会成员轮流担任,任期一个月。

      在村委会换届选举期间,联户代表“三会”制的具体运作方法如下:

      1.监委会与选委会相结合,填补了选举期间的权威真空

      《村民委员会组织法》第十三条规定:“村民委员会的选举,由村民选举委员会主持。村民选举委员会成员由村民会议或者各村民小组推选产生。”由于没有规定明确村民会议的召集主体,实际运作中往往是选委会要么缺乏权威,要么选委会成员受到上级的干预和影响,从而影响到选举的顺利进行。在联户代表“三会”制的制度安排中,联户代表和监委会的选举在村委会任期届满的次年进行,监委会成员的选举按村民自治法中有关选举委员会办法进行,使选委会与监委会合二为一,在村委会换届选举时,由监委会(选委会)全权负责选举工作,选举结束后监委会发挥日常监督作用。由于监委会的选举与村委会的选举是错开进行的,从而有效地保障了村民自治权力运行的可持续性,填补了选举期间的权威真空,为村民自治的平稳运行提供了制度保障。

      监委会成员群众威望高、组织协调能力强,有较强的代表性,能够获得大多数村民的认同。监委会成员是从联户代表中产生的,又经过严格的培训,有较强的责任感和使命感,这为他们在村委会换届中充分发挥作用提供了保障。同时,监委会成员作为非权力精英,在乡村日常政治生活中就发挥着重要的作用,由他们担任选委会成员,相比在选举期间临时选举出来的选民代表来说,其威望和村民的认同感更高。而且,由于监委会成员选举前后都要行使监委会的权力,所以由其承接选委会的组织工作更具有权威性,其本人也更有责任心。

      2.以联户代表会议为候选人竞选的平台,进行选前民意测验和模拟选举

      在村委会选举中,白沙镇按照自荐海选村委会候选人的原则,由联户代表会议组织海选工作并提名初步候选人,具体的程序是报名—演说—质询—答辩—测评,对所有符合参选条件的报名候选人进行选前民意测验。首先,报名参选者在联户代表会议上发表治村演说,提出自己的竞选目标和施政纲领,并要做出尊重竞选结果的承诺。也就是说,候选人针对自己为什么要参加竞选、竞选成功怎么办、竞选失败怎么办等问题进行演讲。其次,发表演说的候选人要在联户代表会议上接受全体代表的质询,对代表提出的问题逐一回答,并且在回答问题时要做到“三个无论、五个不准”,即无论什么事情代表都可以说,无论多么难听的话候选人都必须听,无论多难回答的问题,只要代表提出来,候选人都必须回答;不准不让代表把话说完,不准不回答代表提出的问题,不准打断代表讲话,不准威胁恐吓代表,不准对代表打击报复。候选人通过演讲和回答问题来展示自己的观点、能力和水平,同时也让全体联户代表对自己进行了解、评价和对比权衡。再次,采用无记名投票的方式,由所有联户代表对每一位候选人进行投票测评,当场开箱计票,公布测评结果。测评结果有两种作用,一方面可以使候选人正确评估本村的选举形势,正确评价自己在村民中的威信和当选的可能性,选择适当的竞选策略或者退出竞选,实现了初步候选人的有序竞争;另一方面,全体村民也可以通过联户代表会议的平台酝酿形成主流民意,从而避免选举当中的非理性行为。在村委会换届选举中,由于信息不对称,往往造成村民在选举时的盲目性。联户代表作为村庄的精英,以其个人的威望形成了全体村民的主流民意,有助于发挥舆论引导的作用。在调查中,村民普遍反映,联户代表制实施以前,候选人的竞争策略主要有这么几种:一是以金钱为基础的竞选策略,请客送礼可以说是各地农村选举中较为流行的一种竞选方式。二是利用广泛的社会关系网络,尤其是与政府部门密切的关系作为竞争成功的策略。以公共权力形式体现的政府力量,对农村社会的控制是长久而深入的,农村社会在长期归附于政治权力的过程中,形成了服从政府权威、认同公共权力的文化价值取向,这种取向至今仍然影响着村民的心理和行为。能否获得基层政府正式或非正式的支持,能否把自己的社会关系网络延伸到作为乡镇行政权力象征体系的乡镇干部,成为决定村庄精英竞争力的一个重要因素,越是受到基层政府支持的村庄精英,越能在竞争中占据主导地位。三是借助派系、家族势力等,使自己在竞选中获得比较优势。联户代表会议要求候选人进行竞选演讲和民意测验,使选举的过程公开、透明、公正,使选举实现了从无序到有序的转变,既降低了成本,又提高了效率。

      3.委托投票与家庭代表相结合,使委托投票规范化按照《村民委员会组织法》的规定,如果选举时个别选民不能参加选举会议,每个参加投票的选民可以最多代理两张委托票,即不在家的选民可以委托自己信得过的选民代为投票,但被委托人的代理权不得超过人。在实际操作中,这往往导致乱委托、拉选票、买选票等现象,个别村庄甚至还出现了农村中的强势人物以威胁、恐吓等手段强行获得弱势村民的委托权,弱势村民敢怒不敢言的情况,使最终的选举结果不能完整代表民意甚至违背选民意志,进而造成村庄的不稳定。白沙镇在村委会选举中,根据联户代表“三会”制对委托投票进行了规范,规定家庭成员的选票只能委托给家庭代表,并且每个家庭代表最多只能接受两个人委托,要求委托投票不能串户或跨越家庭,即委托投票只能在家庭内部成员中进行。这样做既考虑了农民外出务工的现实,提高了投票率,又避免了村民被强迫委托、拉票贿选等现象。这样一来,在村委会换届选举中,虽然实际参加选举大会的人数减少了,但投票率提高了,可操作性强确保了选举有序进行。

      4.在监委会(选委会)监督下,每个选举环节都签订承诺书

      在选举的整个流程中,任何一点瑕疵都可能使某些选民否定选举结果,对选举的公平性、公正性产生怀疑导致不良情绪出现和闹选现象的发生。白沙镇在200年的村委会换届选举中规定:在选民登记、提名候选人选举正式候选人、正式选举等选举关键环节,候选人都要在监委会(选委会)的监督下签订承诺书,候选人和监委会成员要对上一阶段选举工作的合法性、有效性进行认定;如果对上一个选举环节有异议,要暂停选举,由监委会调查处理直至问题解决、候选人没有异议后再进行下一阶段的选举工作。这一举措保证了每一个选举环节的严密性、无可争议性,化解了选举过程中可能产生的矛盾,避免了闹选事件的发生。

      二、中牟县村治模式的启示

      中牟县的村治模式,以联户代表会议制为载体进行模拟选举和民意测评,以间接选举的方式产生村委会成员,既实现了主流民意的汇集,让候选人看到了自己在村庄的民意基础,又给候选人提供了良性竞争的平台,大大减少了选举可能造成的激化矛盾、派系竞争以及闹选、贿选等现象。它也为我们提供了选举中直接民主与间接民主有效结合的方式,其启示意义不容忽视。

      第一,大众民主的理想模式与村庄结构的有机结合。村委会选举使得村庄有了稳定并广受认同的公共权力产生方式,但行使这一权力的组织并没有完全实现村民自治制度为其设定的目标。值得对村委会选举进行检讨的是,由于执行的是过于严格的一人一票制度,与村庄以家户为最基本利益单位的社会结构状况发生了偏离,从而导致竞争激烈的村委会选举对家户基础上的农村内在权力结构产生冲击,破坏了村民自治赖以存在的社会基础,从而损耗了“三自”(自我管理、自我服务自我教育)实现的社会资本,其直接表现就是恶性竞争、违法选举,尤其是贿选的大量出现。家庭是乡村社会的基本细胞,它构成了基本的村庄结构,中牟县在村委会换届选举中对委托投票实行家庭内部委托,充分考虑了乡村社会的村庄结构和社会资本,实现了大众民主的理想模式与村庄结构的有机结合。

      第二,联户代表会议为候选人竞选提供了制度化的通道。许多民主理论家如达尔、萨托利等都不约而同地将民主的两大要件界定为参与和竞争。竞争性选举是民主的基本要件,而在现有的村委会组织法中,并没有确立具体的公正、有效、公开、透明的竞争机制,因此,盲目参选、闹选、贿选等问题在村委会选举过程中时有发生随着农村基层民主政治建设的推进,村民的政治参与意识越来越强烈,村委会选举的竞争一届比一届激烈。在竞选人和选民之间搭建一个沟通交流的平台,让竞选人的愿望得以合理释放是基层民主选举运行中一个亟须解决的问题。中牟县的村治模式以村联户代表会议为平台进行模拟选举和民意测验,使候选人之间的竞争制度化、公开化、透明化,至少在竞选这个环节实现了程序公正,从而大大提高了选举成功率,减少了选后上访问题。

      第三,充分发挥精英的作用,避免大众参与的非理性。中牟县的村治模式要求正式提名候选人之前,候选人必须在联户代表大会上进行竞选演讲和民意测验,表面上看,联户代表会议不如村民代表大会那么平等、普遍、直接地代表民意,但是,交由联户代表进行民意测评是一种精英政治运作方式,也正是这种间接民主的方式,充分发挥了精英的作用,使民主和效率共同兼顾,从而实现了主流民意顺畅汇集,避免了直接民主中由别有用心之人煽动所造成的非理性行为和群氓政治。

      [注:本文是国家社会科学基金项目《县域政治运作的实践逻辑与改革方向》(08CZZ006)的阶段性研究成果]

      (作者单位分别为华中师范大学管理学院郑州大学公共管理学院)

  • 责任编辑:txy
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