• 刘守英:村庄治理的危机

    责任编辑:lanmengjie 发布时间:2011-01-18

      摘要:为什么我们村庄越发展麻烦越多,这到底是什么原因。大家都知道,这个村庄按什么方式来治理可能是困扰整个社会现代化最底层、最基层一个最根本的问题。

      各位领导专家,大家下午好!于建嵘给我一个任务,让我叫村庄治理的问题,但是今天讲的这个题不能全部讲村庄治理全部的问题,所以我就侧重于我在广东南海的一个调查,我就思考一个问题,为什么我们村庄越发展麻烦越多,这到底是什么原因。大家都知道,这个村庄按什么方式来治理可能是困扰整个社会现代化最底层、最基层一个最根本的问题。中国共产党当初是利用底层的贫农靠土地改革,我们打破了传统的乡村治理结构,包括解放以后,我们又是通过比较激烈的体制改革,历次的体制改革最后形成了整个改革之前的治理结果。这套结构我们改革以后,我们基本上将土地的集体所有权里面的使用权和收益权下放到农户,政治上保留了党支部控制这么一个村庄治理的结构。在之后整个中国农村的村庄发生了很多的分化,发达地区基本上在朝着集体经济越来越壮大的过程在发展,这里面有的是朝向公司化,有的基本上是以村庄作为一个团体来发展。另外一类就是我们所说的大多数的村庄,基本上是陷入一种空壳的状态。但是总体来讲,改革以后到现在,整个农村的分化,尤其是将90年代以后珠三角、长三角的兴起,异地劳动力的跨地区的转移以后,村庄本身的状况,尤其是中西部地区实际上越来越陷入凋敝的状态,而发达地区的农村像珠三角、长三角,基本上在走向现代化,但是村庄的治理结构基本上没有发生更大的变化。所以,我们在做研究的时候一直有一个想法,从落后地区来讲我们今天就不讨论它的问题了,但是从整个发达地区的情况来讲,越发展这些地方的问题应该是通过发展来不断解决农村的问题,农村会随着现代化的进程它的各种矛盾不断被消化。但是我们事实上从南海的情况来看,它基本上实现了现代化,达到了中等发达国家的水平,但是它的治理结构为什么会陷入更大的麻烦吗?现在我们就提出这个疑问,我借这个机会和我们社会学界、政治学界的同仁展开一个讨论。

      南海的这个模式,我们最初对它的兴趣,是整个中国的工业化的道路,改革之前基本上是一个国家工业化的道路,而改革以后的主导基本上是政府创办园区,通过征用农民土地,实际上是政府在主导工业化和城市化的道路。整个南海的道路,它的独特性恰恰是在哪里呢?我把它归纳为以下几个特征:

      第一,它是集体土地上长出的工业和城市,有别于我们国家主导的工业化,就是国家征用创办园区,包括土地政府出让给企业,创办企业的这种发展模式。在90年代中期的时候,当时提出珠三角是“五个轮子一起转”,“五个轮子一起转”就是五个主体在发展乡镇企业,但是事实上从我们后面的观察来看,五个轮子一起转实际上就是五个主体,就是从村小组一直到县,大家各自将自己手上控制的土地通过出租的方式来发展工业。所以,这个地方就形成了它独特的工业化的发展模式,就是一半的建设用地是以集体所有的形式进入非农建设,这样将整个南海的工业化就托起来了。

      第二,到了2000年以后,整个南海的发展就面临工业化过度,城市化不足,整个珠江三角洲是在没有规划的情况下长起来的。所以长起来以后带来城市化的聚集效应极低,整个经济的主体在往下沉,所以整个城市化不足,给这个地方的发展就带来很多的问题,所以2000年以后这个地方就开始了“三旧”改造,就是将农民自发进行的旧厂房、旧物业、旧村庄来解决历史的遗留问题和界定产权,让原来集体性质的这些工业用地进入城市二三产业用地,所以这个地方的城市化进程也大大的加快了。它基本上是集体土地上长出来的工业和城市,由于工业和城市是在集体土地上长出来的,所以整个南海经济的命脉,就是经济发展的主体也不一样,它基本上是以村组两级经济作为它整个南海经济的命脉,我们这里就有一些数据,到09年的时候,整个南海村组两级的集体资产已经达到了273个亿。

      第三,农民是以成员权的资格来参与土地其他的收益分红。最初承包到户的时候,这个土地是分到每家每户,分了不久之后外面的企业租地,一家一户租地是不可能的,所以就是集体经济组织又重新开始作为土地开发的主体,就是将农民原来集体所有,农户承包的土地重新又收回来,收回来又不能平掉,所以南海通过股份制的改革,将农户原来的土地承包权以土地成员权来换成股权。从那个时候开始,南海的农民在不靠承包权来种地分享土地收益,而是靠土地的股权,靠成员权来分享土地开发的股权。所以到08年的时候,整个南海是74万的农民作为成员来参与分红,整个分红的金额是70多个亿,人均将是1万多块钱.

      第四,村庄是自我提供公共品和公共服务。现在城市化的一个逻辑就是涨价归公,为什么要涨价归公?因为政府提供了基础设施。在南海,由于土地的收益是在村组两级,所以整个经济发展以后,整个公共品和公共服务的职能主要是靠村组两级在提供,这有别于我们其他地方通过政府来提供公共品的职能。09年的时候,整个南海村级两级提供的公共事业和公共品的投入,将近43.8%是靠村组两级来提供的。所以,整个南海的这种经济的发展,经济飞速的发展是靠土地出租来发展工业和城市,经济发展的主体是村组两级,但是经济高速发展的背后它的整个治理结构基本上没有发生大的变化,我把它归结为两个:

      一、整个村庄的治理结构基本上由党支部、村组两级的经济组织和村民自治这三块组成,这是我们整个中国传统发达地区的农村基本的构造结构,除非就是将村组两级的集体经济组织,就是经济社和经济联合社这两级改称股份公司,但是在基本的构造下还是由党支部来控制股份公司,而村民自治和党支部这两级基本上是相互制衡的。在组成上这两级基本上是人员交叉任职。

      二、整个集体成员权为基础的股权分配制度。整个南海的发展,从每一个集体成员承包土地,经营土地是以集体所有制为基础的,从原来的基础所有农亩承包转向集体所有、集体经营和农户分享股权的过程面临一个很大的问题,就是我们整个集体所有制的困境基本上是以成员权为已经来进行股份的分红。这样在治理结构上就出现很大的问题:

      1、党控制经济,出现政经不分。这个在南海表现得相当明显,就是说党作为控制农村阵地的这么一个载体,我们赋予它的功能应该是控制整个控制社会的稳定,同时也管理农村经济的发展。这导致的一个结果就是党在经济上的管理和政治上的控制两者合一,而带来两者之间扯皮。

      2、党组和村民自治的职能模糊。目前的这个村治理结构基本上实行的是党支部和村委会两员制的管理结构,这样党支部和村委会的权力不清,职责不明导致以党代自治或者自治和党治的现象相当明显。我们具体分解一下,按照我们中国共产党的农村基层组织的工作条理来看,党支部是讨论决定农村经济建设和社会发展重大问题的权力,村委会的组织法是赋予村委会有办理本村公共事务和公益事业的责任。经济和社会发展问题,本村公共和公益事业到底怎么分得清?还有一个,村党支部的领导核心权力范围有多达,其核心职能究竟怎样正确发挥,以及村书记强调的核心作用和村委会强调的依法选举的群众性之间就产生很大的分歧。所以,很多的村庄就出现以党的权力对村委会进行干预,而村委会这一块我选举的面比党那一块的面更大,我应该有更大的代表性,所以之间的扯皮和制约作用导致更多的问题。

      3、农村公共权力过于集中,缺乏群力制衡机制,民主决策、民主管理、民主监督难以得到有效的改善。这里的表现,比如说《村委会组织法》讲的,由村民依法办理自己的事情,以及村委会由村民直接选举产生,村委会向村民负责并报告工作等等,从这两个规定我们就可以看到,村委会实际上在扮演双重的角色,村委会既是村民会议和村民代表会议的决策的执行者,又是村委会和村民代表会议的召集人,既是全体村民的监督对象,又是村民会议和村民代表会议的主持人,村委会既是运动员又是裁判员的角色,这就跟我们整个政企的问题类似。所以,通过公共权力的滥用产生腐败,农村公共权力集中于少数几个人甚至一个人的手中,这样失去了应有的监督和制约,全面的运行示范现象时有发生。在整个南海我们就收到大量的案例,就出现这种村民越级上访和群体上访,和对村庄罢官的事件,都是因此引起的。

      4、集体资产经营的委托和代理风险加大。最初南海村组经济发展起来的时候是以租地为主,这样土地按多少资金租出去村民基本上是清楚的,但是在2000年以后土地转向以经营城市为主,这样经营的主体、经营的风险都发生了变化,这时候继续让村委会的那套机制来监督集体资产的使用者和经营者,这样的话之间的委托风险就变得相当大。还有一个更大的问题就是成员权集体所有制困境。我们集体所有制的演变到现在最大的内核就是成员权集体所有制的演化,在保持成员权的前提下,对土地的产权尤其是土地的使用收益和转让权这块深化的改革,但是,成员权作为我们集体所有制的内核是一个比集体所有权的法律设置,对于整个农村运行影响更大的一个制度安排。所以,这样导致的一个结果是什么呢?土地收益的分配福利化倾向增强,村委会这一级多搞福利是可以的,你把这个钱投资干其他是不可以的。所以,这样就导整个南海村一级土地收益这一块大多数被用来做福利的分配。

      第二个是由成员权引发的股权的争议。就是谁是这个村的成员权,以哪一个点来界定这个成员权,对于人口的进出、死亡、出生这些带来的成员权的变化,在南海由于股份制以后,土地股份的分配是以成员权为基础的,所以就带来整个由成员权制度带来的争议,由最初的个别村几乎蔓延到所有的村庄。其中最典型的就是整个外嫁,在我们农村来说嫁出去的女儿就是泼出去的水,你就不应该分享股权了。在南海就曾经有几问个外嫁女闹到妇联,就导致妇联对妇女的权益进行修改。就是说这些妇女如果不走,在本村就应该保留她的分红权。整个南海的外嫁女将近3万人,按照妇联的规定要留下本村其他没有外嫁女的家庭。整个成员权制度是我们整个村庄治理结构里面最深层的一个问题,就是集体所有制的界定到现在为止还没有做出清楚的界定,导致整个农村土地收益上升以后而导致的这些争议的问题。

      我们看到那么发达的一个地区,土地的收益也没有被政府剥夺,为什么还产生那么多的问题呢?我觉得这里核心的问题是整个村庄治理结构滞后,我们这里就试着找出出路。首先,就是将党支部与村经济职能分离。也就是说党支部负责农村的稳定,监督农村经济和政治和事务,不再直接控制经济和从事经营,经费直接从财政支出,不再从村支出。其次,村经济功能彻底公司化。这个是分两个层面,一个是有成员权的这些人分享土地的股份收益的这个公司化,就是建立以成员权为纽带的股份合作公司。另外一个,除了这个成员权以外,其他的资产彻底实现以资产为纽带的现代股份公司。第三,村自治功能的自治化。这就包括村委会成员的选举,还有村自治组织负责村范围内的公益事业、经济和政治权利的行使和社会事业。第四,对集体所有权和成员权进行明确的界定。这里包括要明确村小组为集体所有权的主体,行政村只是公共品的提供者;二是组织村庄议事会,进行成员权试点的确权和集体资产明晰化的量化;三是政府进行农村所有资源的确权登记工作。

      我就讲到这里,谢谢大家。

      于建嵘点评:

      刚才刘守英讲了一个非常重要的问题,实际上我认为他刚才讲的问题也是目前我们面临的一个很大的问题,现在一小部分人通过控制农村社区组织,在获得农地过程中的收益问题,实际上目前这是中国一个很大的问题。这个问题实际上引发了中国的很多社会矛盾,今天的社会矛盾,农村60%以上的上访都是关于这个问题。为什么出现了这个问题?刚才作为国务院发展中心的研究人员,刘守英先生回答了这个问题,我认为他回答得非常正确。现在我们之所以出现农民因土地流转过程中间农民的利益受到损害,这是由于我们村庄治理结构确实存在着问题。但是我认为,从最近发生的一些情况来看,实际上刘老师刚才讲的还有一种隐患,在这种情况下村庄治理结构与乡镇干部管理的方法也是有关系的。最近宜宾发生了一个问题大家都知道了,最近在媒体上炒得比较热,宜宾一个地方把农民的地给卖了,给了400万,村干部就把这个钱不发给你,只发了一个代金券。这样如果没有村干部的配合就干不了这个事情。

      刚才刘老师讲的这个问题的确讲到了一个关键,但是通过选举的方法能不能解决这个问题,我认为也是一个疑问,因为只要是一个共同不明确的财产它就可能存在这么多问题,而且村委会下面有乡镇,乡镇实际上通过党支部可以控制村委会。所以,今天我一再说,我说目前中国在这种情况下是不是更好的把这种利益个体化,更加明确化。一旦利益不明确,通过一种所谓的选举等等方式可能会增加成本,而且解决不了这个问题。所以,我最近想,只要土地流转出去或者讲发生了土地流转的问题,征地的问题,是不是就应该把这个钱就落实到老百姓头上去,而不要把它变成一个所谓公共财产管理不清。今天宜宾发生的问题实际上就是这个问题。刘老师刚才讲的观点我都同意,但是怎么确定农民的个体权力可能比那个更重要。我就大概发表这个意见,谢谢刘老师的演讲。

      备注:本文是刘守英在第六届中国农村发展论坛上的主体演讲,文稿选自天涯论坛直播文字。

    来源:天涯论坛

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