• 当前位置:文章首页 >> 理论探讨 >> 理论精华 >>
  • 吴建瓴:土地财政应持续、征地制度应改革、建设用地流转先试点
  •  2012-12-29 11:39:52   作者:吴建瓴   来源:吴建瓴新浪博客   点击:0   评论:0
  •  【字号:
  • 土地财政应持续、征地制度应改革、建设用地流转先试点

     (2012-12-18 22:40:32)

    本文系土地学会年会上的讲稿全文。因原未完成稿被多地转载,赶紧将全文附上。以免片面、遗漏。

    土地财政、征地制度与建设用地流转

    吴建瓴 蒋青

    关键词:土地财政;征地制度;集体建设用地流转

        “土地财政”在媒体和学者中饱受诟病,征地拆迁矛盾愈演愈烈,集体建设用地“同地同权”呼声越来越高。但“土地财政”是因何而生、如何运作?征地强拆为何屡禁不止?集体建设用地为何难以广泛入市?最终改革应从何入手?以何为限?本文仅以多年实地跟踪、多方调研为基础,给出一家之言。

    一、土地财政的作用和改革方向

    在实施分税制之后,学自香港土地批租制的土地使用权出让制度日渐成熟,地方政府财政收入开始更多地依赖于土地出让收入,这一现象被广泛称之为“土地财政”。能够得到土地收入的是市、县两级地方政府财政,这是因为现行土地管理制度赋予了地方政府三大权力:一是地方政府通过规划的制定和调整,拥有决定土地用途的权力二是地方政府拥有土地一级市场独家工地垄断经营的权力三是地方政府具有征地的权力。其中,政府拥有土地一级市场垄断经营的权力是核心,也是现行土地管理制度的最特殊之处。这种制度安排为各地政府推动我国的快速工业化和广泛的城镇化提供了巨大的操作空间,是中国经济发展模式的核心竞争力,是中国特有的城市化道路的核心,对促进城镇化具有不可或缺的支撑作用。

    (一)政府土地垄断经营权降低了城镇化所需土地的交易费用

    工业化城镇化所需之土地并非简单通过转用和征收就可以直接满足要求,而需要统一规划后进行基础设施建设投资,由“生地”变“熟地”方可有效利用。而这一投资行为具有极强的利益外部化效应,政府操作可最大限度地将利益内化;反之,此过程如果交由市场完成,必然形成巨大的交易费用,最终会导致城镇化工业化的速度降低甚至停滞。

    以成都为例,城镇建设用地从2002年的58.44万亩扩大到2011年的197.02万亩。这上百万亩的新增建设用地按照规划其用途各不相同,需要大量的基础设施配套,如修路、修公园、建地铁、建学校、建医院等等。在政府作为建设用地唯一提供者的条件下,规划所带来的土地不同用途与不同价值、基础设施配套的投入及回报等均在地方政府内部解决,所有利益尽可能内化,“肉烂在锅里”。不用像市场交易形式那样在不同市场主体之间以反复博弈来完成,这就极大降低了土地非农利用的交易费用。

    如果全部交由市场来完成,由于对城市基础设施进行收费的成本太高,而投资者同样需要通过周边土地的升值得到回报。这就要求开发商在充分大的土地范围上进行开发,把不同用途的土地和基础设施配套投资带来的利益连“皮”带“肉”一起吃下。否则,“搭便车”者会蜂拥而至,交易条件会更加复杂,规划建设的目标就难以实施。与现有政府垄断土地一级市场的方式比较,它增加了更多的环节、更多的讨价还价的过程、更多的利益博弈,当然地导致更慢的发展速度乃至利益制约下的停滞。

    一些学者认为政府独家垄断土地经营的权力是行政配置资源,没有发挥市场配置资源的基础性作用。这一判断其实是忽视了交易费用和基础设施建设极强的外部性的存在。因为交易费用的存在,有些事项政府处理的成本较低,有些事项市场处理的成本较低,究竟交由市场或政府处理,取决于交易费用的比较,正如经济活动是交由企业处理还是交由市场处理那样。崇拜市场或迷信政府都不是科学的态度。而基础设施投资的利益外部性则要求一个充分大的操作主体才能形成较为适当投资回报的激励机制;另一方面,虽然在一个区域(县)只有独家的土地经营者,但在更大的范围内它并非唯一的土地经营者,城市与城市之间仍然在激烈竞争,政府垄断土地经营并不意味着它就必然低效率。如果地方政府对土地经营得不够好,它仍然会在城际竞争中败下阵来。因为投资者会对相邻区域进行比较选择,用脚投票。

    (二)从操作过程看,政府土地垄断经营权实现了一定程度上的结果稳定预期,从而更有效地为城镇化和工业化提供了融资基础。

    城镇化的过程就是公共服务设施水平提高过程,如修路、修公园、建地铁、建学校等。它们都需要大量的资金投入,而且这些资金最终都要收回,否则城镇化就难以持续。其收回的方式不外乎来自于税收或来自于土地的增值收益,由此就形成了所谓的税收财政模式土地财政模式

    无论哪一种模式,它都面临如何筹集资金的难题。城市化速度快慢,在较大程度上取决于它获得融资的能力。如果政府不能垄断土地一级市场,则只有通过税收逐步收回投入,通过发行市政债券为基础设施融资。它不仅需要有可信的征税体系,还需要有发达的债券市场和土地交易市场。而土地作为融资的抵押品,效率要远高于财产税作为抵押品。这是由于财产税征收本身,就是一个交易成本极高的过程。对于缺少土地作为抵押品的地方政府而言,其融资规模必然受到极大限制。在政府垄断土地一级市场的条件下,政府可用未来的土地增值收益为抵押进行融资,此时土地增值收益基本是可预期的。投资者能够充分信赖政府可以通过土地的出让收益收回基础设施建设的投入。

    在这样的操作路径下,金融机构基本不担心地方政府的债务问题,因为土地抵押得到的借贷资金投入基础设施建设,已经极大地提高了抵押品的价值。至于抵押土地手续是否完备、是否重复抵押或整体经济环境变化而导致金融风险,那是土地制度以外的问题。

    如果要放弃通过土地财政筹集建设资金,就须允许地方政府发行债券,就必须开征财产税。前者涉及类似主权信用层面;后者则受制于我们没有对居民财产大规模征税的传统,没有与之配套的公共选择制度。分灶吃饭的地方财政要做到“打酱油的钱不能打醋”,非常困难。以其他国家经验看,居民“抗税”比企业“偷税”更难处理,其交易成本要远比目前直接向开发商收取地价更高。

    所以,客观上土地垄断经营权为各地方政府推动我国的快速工业化和广泛的城镇化提供了巨大的操作空间,起到了不可或缺的支撑作用。在当今中国,只要存在城镇化和工业化的需求,就存在基础设施投资的需求,地方政府对土地的垄断经营权就必须保持。所谓“税收保运行,土地保建设”是现实的地方政府生存状态。否定了地方政府土地垄断经营权,我国的健康城镇化和快速工业化就会失去一个在看得见的将来无法替代的经济基础。

         (三)“土地财政”的产生和持续取决于土地垄断经营权而不是土地强制征收权,在保持土地垄断经营权的前提下区分政府征地和政府购地应该是改革方向。

         现实中频遭诟病的“土地财政”,其基础是地方政府对土地非农利用的垄断经营权。地方政府由此可以通过规划、建设,提升土地价值,筹集工业化、城镇化的发展资金。地方财政收入对土地出让收入的依赖,取决于土地是否具有升值空间,而不是强制性征地的权力或者是政府土地储备中心拥有的储备土地数量。大多数媒体和学者因地方政府财政的独立性(分灶吃饭的财政制度)带来的隐蔽性而对“土地财政”的实际运作知之甚少,因此通常将征地、拆迁中土地补偿纠纷导致的官民对抗归罪于土地财政;甚至提出“爷卖孙田”、“土地卖完”、“土地财政不可持续”等荒谬问题。

    首先,现实中所谓“土地财政”的运作,是以规划建设后的土地升值部分主要由地方政府财政获得为前提的,与政府是否拥有土地基本无关;只要有土地升值空间存在,独家垄断土地经营权就可以支撑土地财政。准确的说,土地财政的可持续取决于经济发展导致的需求可持续。

    其次,土地升值通常由公共规划和基础设施投资来实现,而投资资金又几乎完全靠土地价值升值导致的土地财政收入实现补偿,所以,在没有土地升值空间存在、没有基础设施投资需求存在时,政府也无法通过土地融资去盲目投资建设,土地财政就会自然消失。

    所以,讨论土地财政是否可持续这个问题基本上没有意义

    导致乱判“土地财政”的原因来自与之相联系的征地制度。现行土地法规设定的政府取得土地的渠道主要是征地和城市领域内的拆迁。这就把政府的独家土地垄断经营权与征地权混合在一起了。具体而言,就是混淆独家垄断购买权和强制购买权,造成了内在的逻辑混乱。征地,即强制购买含有强制低价和强制获取(强性拆迁)的意义,其正当性来自公益性需求,而现实中地方政府土地垄断经营权的应用范围远远超越了公益性需求,在此意义上,政府购入土地仍然沿用征地手段显然不合理。实际上,土地的公益性需求不可能获得多少回报,根本无法承担筹集基础设施建设资金的重任,只有非公益性用地需求才能获得足够的资金回报。所以,土地财政取得土地的方式应当尽快改革,在区分公益性与非公益性用地需求的基础上,将政府购买土地的行为界定为征地购地两种,保持政府对土地的垄断经营权继续发挥土地财政对健康城镇化的难以替代的作用。同时将极其负面的强制性征地坚决限制在公益性用地需求之内。

    在上述改革完成之后,真正需要警惕的是因为地方政府的短期行为特点,将基础设施建设以外的常态化需求都过度依赖于地方政府土地收入。所以,进一步的制度设计应当包括锁定土地财政与基础设施建设的对应关系。“打酱油的钱”坚决“不能打醋”。

         二、征地制度的现有矛盾及其改革方向

         随着城镇化、工业化的加速推进,非农产业对土地的高效利用推高了土地价值,以各种形式占用土地的利益集团(农民、集体、市民、城市公私机构)都强烈地表现出扩大自身在土地增值收益分配中份额的要求。在如何应对此类要求的方面,现有征地制度越来越难以适应,矛盾愈加尖锐。问题究竟在哪里?改革是否是彻底否定征地制度,甚至扩大到否定政府的土地垄断经营权?这值得深入探讨。

    (一)现行征地的“补偿”计价原则应改为“交易”计价原则。

    由于我们现行征地制度没有有效区分“征地”和“购地”,导致获取土地或房屋的代价均以原有物业用途补偿为计价原则,这就导致了征地纠纷几乎无处不在。被征地、拆迁的各利益主体都会强烈地要求按与政府规划、投资改变土地用途后的物业相关的价值参与分配,矛盾难以避免。事实上矛盾的尖锐化早已迫使各地政府做出让步,征地和城市拆迁的成本逐年上升就是明证,在大部分地区,补偿标准早已超出物业原有用途补偿的范围,这实际说明现实中“征地”早已悄悄向“购地”演化。但补偿制度的逻辑关系没有理顺,所以各地政府通常以“明补”不动、“暗补”上升的方式来解决。但在由此发生的矛盾冲突中,政府十分被动。每一次补偿标准的上升都会导致以前被拆迁人群的反弹。大多数农村采用的土地补偿收益集体分配、农民“失地不转非”的所谓“血战到底”制度,就是产生于对“征地”向“购地”演化的应对。

    因此,征地、拆迁制度的改革方向应当是:在严格区分政府“征地”行为和“购地”行为的前提下,以交易原则替换补偿原则,土地、安置、社保(就业)、青苗(作物)等等都应计入交易价格,一次性完成。改革征地拆迁的土地、房屋补偿制度为土地、房屋交易制度,将矛盾消化在价格博弈中。同时应该看到,单纯提高补偿标准的改革是毫无意义的, 问题的实质不是补偿多少而是按什么原则来计价。

    (二)现行的政府对群众的“一对多”分散补偿制度应改为“一对大一”的整体交易制度,彻底解决官民对抗矛盾。

    因征地、拆迁补偿纠纷导致的对抗性矛盾常常吸引媒体和学者们的关注,正是对于这类现象的片面解读导致对整体征地制度乃至土地财政的否定。现实中,此类矛盾通常是由补偿不到位、补偿价格不足、补偿分配不公导致的。我们多年调查,包括对媒体报到的部分拆迁冲突事件的跟踪研究,迄今没有发现真正拒绝征地、拒绝拆迁的农民或居民。事实上,由于征地、拆迁都起因于将对土地用途和基础设施的改变提升,绝大部分政府的补偿出价都远高于土地和物业原有用途价值,所以真正的反对者寥寥无几,对抗皆源自补偿及其操作过程是否得到认可的问题。某些地方政府承诺的补偿不及时支付引致群体性事件,和集体经济分配不公引致的群体事件,其原因实际上与现行土地制度无关。这是应该由其他的制度设计来解决的问题。真正需要土地制度改革来解决的是似乎最为棘手的“钉子户”问题。而这一问题确实是由征地补偿制度的补偿环节设计不当引致的。

    政府征地或购地行为都将导致土地用途及利用具体方式的改变,因此所需土地规模一般都会超过单个物业主体拥有土地的范围,而目前普遍采用的补偿方式都是政府一方对应每户甚至每个居民或农民,即“一对多”模式。政府基于公平原则和可操作性必须按统一标准给予补偿,但现实中有的利益主体会力求在补偿最大化的前提下提出超出统一补偿标准的诉求。而政府根本不可能公开地满足此类违反公平公正原则的诉求,于是提出超出统一补偿标准要求的“钉子户”就此产生。这实际上已是各地旧城改造中的首要难题。各地政府的解决办法无非两种:其一,动用各种手段压制或抹平其超额要求,包括采用强拆手段。本质上是将其意愿尽可能压制在统一补偿标准之内;其二,用其他可控的、不致引起集体反弹的方式满足其超出统一标准的补偿要求。用各种特殊理由单独提高补偿是常用方法。作为极端案例,我们会看到各地强拆致死恶性事件的发生反而常常成为拆迁项目顺利实施的转折点,原因就在于给死者家属再多补偿都不会引致群体性反弹。如此导致的“要想富就当钉子户”的逻辑让现行征地补偿制度走向死胡同。

    各地方政府在城镇化进程中实际上已经开始设法改变此类被动局面。成都在农村征地中采用的“经营性用房”统一配置方式;杭州等地出现的给被征地村集体“留地发展”政策,都体现的是改革现有补偿方式的趋势:将被征地和被拆迁的群体作为一个整体来实施“购地交易”是符合城镇化土地转用特征的交易方式。同一“购地”项目的被征地、拆迁的农民或居民本身就是同一利益主体。“一对大一”,政府对集体的交易方式可以在不影响群众整体利益的前提下避免官民矛盾。如果土地补偿不足,群众会整体提出要求,政府可以整体提高补偿,基本可以形成市场化交易。而群众之间的诉求差异则理应由共同利益主体内部协商解决。

    因此,土地补偿制度的改革应当是由政府对个体的“一对多”方式转变为“一对大一”的集体或社区决策方式。绝大部分“钉子户问题”导致的强拆矛盾完全可以避免。

    三、农村集体建设用地流转的改革方向应是“同地、同权、同责”。最好先在城市规划区外试行,暂时避免直接冲撞政府的土地垄断经营权。

    建设用地直接入市流转被许多专家学者认为是保护农民集体利益的有效方式,这使得关于此问题的讨论常常流于道德层面,无助于我们认清“同地不同权、同地不同价”现象的本质。

    涉及建设用地直接流转的农户和集体都非常赞成集体建设用地自主流转,原因在于建设用地直接流转的价值远高于现行征地补偿,这是一个简单的利益权衡。而问题的实质是政府的独家购地、规划、投资后卖地,土地总价要承担所有的规划建设成本;集体建设用地自主开发直接流转则无需承担这一成本责任。现实中已发生的集体建设用地流转,都是出于基础设施较好,区位优势已经显现的区域。这实际上是搭了政府规划投资建设的便车。这与政府经营土地过程中通过规划建设、公共配套、产业招商后拿出部分土地(多少取决于出地率)用于商业性招拍挂获得投资补偿,成本方面有天壤之别。

    一般说来,我国的土地价值主要取决于三方面内容:

    第一,区位。这包含已经具备的资源禀赋、基础设施条件等等,基本等同于农业用途土地肥沃程度等因素决定的级差地租一;

    第二,进一步规划、投资、建设、公共资源配套后形成的土地增值,这基本等同于农业用途土地连续追加投资后形成的土地增值,即级差地租二;

    第三,我国严格的土地用途管制所形成的土地用途属性价值,如建设用地指标的转让价值。有学者称之为用途级差,实际上是一种与当年外汇额度类似的政策属性。如果没有用途管制,就没有这一价值的存在。

    在目前的城镇化、工业化进程中,土地增值主要由上述第二部分的公共资源投入形成。出让土地的价值中应当必须体现这一部分成本。政府的独家土地垄断经营权,可以保证这一部分投入的回收;而现实中的城市规划区内的集体建设用地流转则因不用承担这部分责任而受到农民集体的欢迎。这实际上是一种公共利益的定向输送,显然不符合公平原则。另一方面,公共资源投入如果无法得到足够补偿,政府将无力进行规划、建设、配套,搭便车的集体建设用地流转也将无法广泛地发生,或者说不可持续。所以,集体建设用地入市流转必须要解决好承担基础设施投入等公共责任,才能顺利地推开。这一前提条件与集体建设用地该不该流转的道德讨论没有关系。

    集体建设用地流转的好处在于探索地方政府能否摆脱靠经营土地收入搞建设的唯一途径。但在城市规划区内实施,将与政府独家土地经营权形成正面冲突,人为造成社会危机。所以,关于集体建设用地入市流转的改革,应在现有城市规划区外进行充分试点,在“同责”的基础上完成“同地同权”的一整套制度建设,才可与政府经营土地模式并存。

  • 责任编辑:tm211
  • 相关文章
  • 发表评论
  • 评分: 1 2 3 4 5

        
  • ·请遵守中华人民共和国其他各项有关法律法规。
  • ·用户需对自己在使用本站服务过程中的行为承担法律责任(直接或间接导致的)。
  • ·本站管理员有权保留或删除评论内容。