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  • 田孟:如何评价深圳土改经验?——评周其仁教授的“深圳土改报告”
  •  2014-09-18 01:50:57   作者:田孟   来源:   点击:0   评论:0
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    以周其仁教授领衔的“北京大学国家发展研究院综合课题组”近来发表了数篇关于“深圳土改”方面的研究报告(发表在《南方周末》的《深圳土改报告》和发表在《国际经济评论》的《更新城市的市场之门》)。该课题组认为,此轮深圳土改的经验,体现了“尽最大可能把大多数人的经济活动纳入合法框架”的新思路;顾名思义,在深圳出现大量非法行为,如何处理这类行为,周教授的思路是使之合法化,就像面对卖淫嫖娼问题,有人主张通过法律使之合法化,于是就合法化了,倒也是一种常见思路。周教授称此次深圳土改的突破,“对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义”(《深圳土改报告》)。深圳土改的新思路真是这样的吗?深圳的城市更新系列政策真的这么大的意义吗?本文尝试对这些研究报告进行评论。
     
    深圳为什么要搞“新土改”?
     
    由于靠近香港,深圳在改革开放之初,便迎来了大量的“三来一补”企业。这些企业需要劳动力,也需要厂房。于是,内地人口开始逐渐向深圳涌入。企业所需要的厂房以及这些外来人口在当地居住和生活设施,都需要占用土地。随着越来越多的企业入驻深圳,创造出更多的就业机会,从而吸引了更多的外地人向深圳汇集,也进一步扩大了用地需求,不断地刷新深圳城市和经济发展的速度。从1979年到2011年,深圳市建成区规模从3km²扩大到934km²;城镇人口从3万增加到1500万;GDP从1.96亿增长到11000亿。
     
    高速的城市发展给深圳的土地供应、发展规划、城市建设及管理、政府能力等都带来了全方位的和前所未有的考验,但对于当地原住民来说却是一个难得的机会。很多的农民和集体组织,除了出租自己的房屋以外,甚至私自在农用地上进行非农建设,建厂房、盖宿舍楼、建商铺等等。对此,当地政府既缺乏组织力量,也缺乏积极性进行管理。
     
    这种不受约束的发展模式,导致深圳存在土地产权与城市建设两大问题。具体表现在:
     
    第一,土地使用粗放。早期为企业提供厂房的业主,资金量一般很小(有些没有资金的,就拿土地与外来企业合作,但这些企业资金量也不大),导致厂房只能建一到两层,采取平面扩张,土地使用十分粗放。
     
    第二,土地利用细碎。由于早期入驻的企业不仅资金量小,而且规模也很小,因此,这些外来企业所需要的厂房一般也比较小,导致占地十分细碎。
     


    “城中村”中相邻的房子只隔窄窄的一条缝,深圳人都把它们叫做握手楼。
     
    第三,土地产权关系错综复杂。不同所有制类型的土地,前牙交错,相互交叉。这些土地上的建筑设施,几经易手,也存在非常复杂的产权关系。错综复杂的产权关系,既影响了经济社会的进一步发展,同时也妨碍了城市的建设、服务和管理。
     
    第四,当地农民和集体组织实质性地控制土地。由于这些土地及其之上的建筑物是当地原住民和集体组织的主要经济收入来源,而且涉及利益巨大,由他们实质性地控制这些土地,使当地政府采取措施通过征地获得土地资源面临巨大的社会风险。
     
    第五、地上建筑群存在安全隐患。由于早期的住房建设缺乏规划和管理,导致大量的贴面楼、握手楼、接吻楼和“一线天”的出现,很容易引发火灾等安全问题。
     
    随着深圳市城市经济发展,这些问题越来越突出地表现出来,推动深圳进行改革。早期“深圳土改”,主要包括以下内容:一、1987年12月,首次公开拍卖一幅国有土地的使用权,有助于解决深圳特区建设的资金问题,并实质性地推进了全国性的土地有偿使用制度的建立。二、1992年在原关内实施“统征”(即把全部土地征用为国有土地)。三、争取中央特殊照顾,于2004年在原关外实施“统转”(即把关外全体农村集体居民转为城镇户籍人口,从而把集体土地也转为国有土地)。至此,深圳市实现了城乡土地一体化(即全域土地国有化),破解了土地的城乡二元结构,彻底解决土地国有与集体所有的混杂问题。
     
    上述几轮改革,使深圳的城市建设不再“双轨”运作,有助于城市管理体制的统一实施。但对于深圳市的土地利用和管理,并没有什么实质性的贡献,而且还因为改革而刺激了更多的小产权房出现。其主要原因在于,深圳市当地农民和集体组织实质性地掌握了土地,使政府很难获得对这些土地的实际控制权和对土地上的违法开发的落实执法权。一旦有风吹草动,这些实质性地掌握了土地的原住民和集体组织,就采取加紧土地开发和建设的策略,以此加大与当地政府进行利益博弈的筹码。好在当时深圳市新增建设用地的空间还比较大,对这些难以获取的土地,主要采取“绕过去”的策略,并没有直接处理(《南方周末》:《深圳土改,难复制的试点》)。
     
    新世纪以来,深圳市发展陷入越来越严峻的土地资源瓶颈。截止到2011年,深圳市的建设用地面积已达934km²,占市域面积的47%,逼近生态极限。而且,在土地利用总体规划约束下,到2020年,深圳市的可新增建设用地仅为42km²(《更新城市的市场之门》)。鉴于此,深圳市调整思路,为满足土地资源的需求,土地开发由“外延扩张”向“内涵挖潜”的模式转变,着重对存量建设用地进行再开发,提高土地利用效率。
     
    据刘守英提供的2010年深圳市土地变更调查统计数据显示,全市总面积1991.71平方公里,其中,建设用地为917.77平方公里。而深圳30多万原住民,掌控着约390平方公里建设土地(占全市建设用地的42%),但仅有1/4(95平方公里)为合法用地(刘守英:《深圳再土改,两个城市化归一》),近300平方公里的土地为非法占用——这些土地都是原农村集体用地,不仅地块分散、细碎,而且合法与非法土地犬牙交错。深圳市产业转型升级对土地资源的新要求,不可避免地要面对这些由村民和原集体组织继续实质性控制的土地。
     
    一方面是城市发展对建设、规划和管理的要求越来越高,另一方面是越来越紧迫的土地资源需求压力,迫使深圳市启动新一轮土地制度改革。
     
    周其仁课题组是如何解读和评价的?
     
    周其仁教授介绍了深圳市新一轮改革的措施和经验,主要分为两种类型,一种是在不改变现行体制的基础上的常规性的可行经验,另一种则突破了现行政策,即深圳市的城市更新系列政策。第一种类型主要包括以下三个方面:
     
    一、2003年以后,深圳市房屋租赁管理办公室改房屋租赁许可制为房屋租赁登记(备案)制,剔除六种禁止出租的情形外,对有合法产权的,采用登记制;对无法提供合法产权的,采用备案制。后者只需要能够提交街道办等基层组织开具的房屋利用权力证明、场地使用证明和租赁合同书,即可备案,租赁行为和流动人口均纳入管理(《更新城市的市场之门》)。这其实是淡化区分用地性质,重点加强对租赁行为本身的管理。
     
    二、深圳市市场监督管理局放宽了企业住所或经营条件场所登记条件,对暂时无法提供有效房产证明文件的房屋,由各区人民政府(管委会)和多种基层管理机构出具同意在该场所从事经营活动的证明,然后允许经营者凭此办理工商登记。(《更新城市的市场之门》)这其实是放宽场所用地性质的约束,注重加强对工商户和小微企业进行登记管理。
     
     
     


     
     
    三、深圳市消防大队把消防鉴定验收制改为备案制,在消防设施、安全出口、消防车道、防火间距等技术标准方面,按照“从旧不从新”的原则实施管理。而市公安局对申领网吧牌照不要要求出具合法的房产证明,改为只要“虚拟空间合法”,不对终端的所在进行硬性要求。(《更新城市的市场之门》)这其实是不管建筑用地性质,着重加强对消防和网吧的管理。
     
    课题组认为,上述第一种类型的三个经验的“共性都是从实际出发,区别对待,尽最大可能把那些对他人与公众无害的经济活动纳入合法化的空间”(《更新城市的市场之门》)。
     
    深圳土改经验的第二种类型是指的深圳市的“城市更新”系列政策。其主要做法是引进市场开发主体,对项目地块上的全部物业重新规划,实施二次开发。其中,凡需要拆迁的,由开发商承诺原业主赔偿,双方达成协议后,政府再以协议出让国有土地的形式,将项目用地转给开发商。
     
    这些土地在二次开发中的增值收益分配是关键。在控制合法外土地不超过项目总用地30%的条件下,深圳市规定:首先,将违法土地按照二八比例进行分割,其中的20%无偿交归政府后,剩余的80%违法土地方才具有进行城市更新的资格;其次,在余下的可开发土地中,拿出15%规划用于公建配套用地。满足上述两个条件,政府将不再计较土地合法非法,全部项目用地都可以进入城市更新,并在更新后全部可以合法颁证(《更新城市的市场之门》)。据悉,该项政策获得了广泛的欢迎。截止到2012年10月,纳入城市更新计划的项目有342项,总占地面积达30km²。
     
    课题组认为,上述经验具有如下含义:第一,为非法土地转为合法,并进行再开发和再利用提供了另一个可行渠道。第二,而且是更为重要的,是政府转变职能,不再采用首先把土地集中在自己手上,然后再出让给市场的传统模式,而是在确保项目公共用地、保障过程的社会公正的基础上,把其余的事务交给市场,让各方按照契约原则进行交易。这种突破了“唯有国有化、才能市场化”模式的新模式,“对深圳以至全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义”,体现了“尽最大可能把多数人的经济活动纳入合法框架”的基本政策思路。以此为出发点,“就能够形成新一轮土改的可行思路”(《更新城市的市场之门》)。
     
    课题组的误区一:谁是“多数”?谁是幌子?
     
    土地虽然是国家所有,但是深圳土地上的房屋却还是由原住民掌握、收益和转让。在深圳的外来人口中,有高达700多万——约占全市总人口的一半的人口生活在由原住民实际控制的“违法建筑”里。这些外来人口的居住和经营行为与深圳原住民的经济活动一道,构造了一个“非正规深圳”。课题组认为,深圳土改的基本思路就是要“尽最大可能将大多数人的经济活动纳入合法框架”之内。
     
    诚然,深圳市政府将那些并非直接涉及违法开发利用土地的经营行为纳入到了城市管理的范围之内。即将城市管理和土地管理分开,回到城市管理本身,而不再通过土地管理来进行城市管理。具体做法是通过把“土地因素”从房屋租赁、人口管理、工商业经营、消防安全、网吧等诸种城市经济行为中剥离出来,使城市的管理机构和经营者双方都甩开思想包袱,从而有助于政府加强对这些城市经营活动本身的管理,而不再纠缠于用地合法性问题。
     
    但是,在土地管理方面,由于这些土地仍旧被当地原住民和集体组织实质性地控制,政府受制于现实状况,目前还无法有效地履行其对土地管理的职责。但这并不意味着政府就承认了这些非法建筑和非法用地行为的合法性。
     
    实际上,深圳市政府也不应该将这些非法建筑和非法用地纳入到土地管理的合法框架之内,因为这种行为本身并不是“大多数人的经济活动”,而只是极少数人的食利行为。按照刘守英的说法,真正实质性地控制了深圳集体土地的是约为30万人左右的当地原住民及由其组成的基层组织(《深圳再土改,两个城市化归一》)。相对于深圳1500多万的总人口来说,这部分人的违法的经济活动,还算不上是“大多数人的经济活动”。
     
    因此,即使按照课题组的总结和建议,深圳市无论怎么从“尽可能地把大多数人的经济活动纳入合法框架”的政策思路出发,也不可能、而且也不应该最终到达把这些少数人的违法经济活动也纳入到合法的框架之内。
     
    课题组提出的由700万的外来人口和只有30万的原住民“一道”构造的“非正规深圳”,存在很强的迷惑性。因为,在“非正规深圳”里面,存在着两种不同性质的经济活动。
     
    一种是30万原住民凭借其实质性地掌握土地和地上建筑而获得收益。这种行为本质上是一种食利行为,而且这种行为没有合法性。而他们的食利所得,正是租住在这些违法建筑里的外来人口的工资性收入的一部分,实质上是深圳市城市经济发展剩余的一部分。
     
    另一种是在这些不合法的场所里进行的经济活动。由于目前非正规经济的管理和服务基础建设还不完善,在这些不合法的场所还无法得到有效处置的情况下,这些经济活动的存在具有必然性与合理性。从务实的层面上说,当地政府与其因为经济活动的场地不合法就对他们的存在置若罔闻,还不如将这些经济活动也一并纳入到城市经济管理的范围之内。
     
    但是,课题组却将这两种不同性质的经济活动一并构造,极容易掩盖了原住民的违法利用土地的经济活动乃是极少数人的违法经济活动这一事实。若是将他们的这些违法活动纳入到了合法框架,实际上就是错把少数当成了“多数”,把巨额的外来流动人的行为作为了少数人的土地食利行为的幌子。
     
    课题组的误区二:深圳“城市更新”的特殊性
     
    课题组认为,深圳市的城市更新政策,是政府转变职能,仅仅确保公共和配套设施的提供,而不再参与土地的具体开发,让原业主在缴纳“确权税”以后,自行决定土地开发模式,突破了“唯有国有化、才能市场化”的既有模式,“对深圳以致全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义”。这里的关键是“确权税”。
     
     
     


     
     
    开展城市更新,核心问题是土地增值收益的再分配。深圳市的城市更新系列政策,本质上是将政府未能实质性掌握的土地的增值收益部分地让渡给土地的实际控制人,以此来换取政府对部分违法土地的实质控制权。按照现行的深圳城市更新政策,政府将能够“无偿”获得20%的违法土地的控制权和项目建设的公建配套用地——这就是课题组所说的“确权税”。而政府作为代价,则是将这些原实际控制人之前所控制的项目内违法土地全部转为合法用地,且该项目扣减剩余下来的土地的开发权和土地增值收益也全部都给了他们。
     
    深圳的原住民,原本就是凭借自己实质性地掌握着土地,在违法但是却不被处置的状态下不劳而获地参与分享深圳城市经济发展所带来的巨大红利。通过深圳市的城市更新政策,他们之前的这种不劳而获不仅得到了合法性宽容,而且还因为城市更新的巨大让利而成为了千万乃至亿万富翁。城市更新制度性地鼓励不劳而获、拉大了贫富差距,本身是不具有正当性,因此不应该被其他地方政府所效仿,更不应该上升到国家层面推广。
     
    从现实层面来说,深圳市之所以能够采取这样的模式进行城市更新,主要是因为其独特的经济结构和收入模式。“以高新制造业和大型商业企业为代表的产业经济,为深圳市财政带来了远高于土地出让的收益。2005年,深圳市地方财政收入为400亿元,只卖了30亿元”(《南方周末》:《深圳新土改:城中村“更新”博弈》)。再以2013年为例,当年深圳的地方公共财政收入1,731亿元,政府性基金收入(土地出让收入是其中的主体)498.8亿元,两项加起来为2229.8亿元,其中政府性基金收入占22.4%。显然,土地财政收入不是深圳市政府的主要收入来源,税收才是深圳市经济收入的主要来源。
     
    而其他城市与深圳有着完全不同的处境和经济结构,这就决定了这些城市即使在开展城市更新的时候,就土地增值收益的再分配层面,需要更少地向土地的实际控制人让渡利益,也即要向后者收取更多的“确权税”。以毗邻的广州市为例,2013年广州市公共财政预算为1141.8 亿,政府性基金收入946.3亿元,合计为2088.1亿元,其中政府性基金收入占45.3%。显然,广州市对于土地财政收入具有比较高的依赖性。再以西南的成都市为例,2013年成都市公共财政预算为898.5亿元,政府性基金收入为1009亿元,其中政府性基金收入占两项收入的52.9%,在比重上超过了公共财政预算的收入。这说明,城市更新政策具体方案的制定,要看城市经济结构对土地财政的依赖程度,而不能贸然地照搬照抄。
     
    更重要的问题是,城市更新并非全国性的需要,而只是向深圳市这种类型的城市的一种个别需要。对于深圳这样的城市来说,城市更新改造升级并不是一个假问题。改革开放发展到现在,深圳从土地面积的平面扩张逐渐地向内涵式提升的方向转变,这既是外部环境变化和国家、区域发展战略调整的产物,同时,本质上也是深圳这个城市自身发展的内在需要。中国也正是需要几个像深圳这样的越来越现代化的大城市,才能够作为中国经济发展的增长极,实现经济社会的转型升级,最终跻身发达国家行列的必要物质基础。因此,对于深圳这样的先发城市,有进行城市更新升级的必要性和紧迫性。
     
    但是,深圳这种城市更新的必要性放到内地并不成立。内地绝大多数城市,还处于需要平面扩展的初级阶段。过早地强调内涵式转型升级,就有可能人为地约束了这些新兴城市的发展活力和机会。内地的很多城市,承担着吸纳农村人口和承接东部沿海产业梯度转移的重要任务,这就决定了这些城市必须有一个快速扩展的阶段。与深圳等地不同,对于这些内地城市来说,土地并非关键约束,资本稀缺才是核心。
     
    简单说,在深圳市提出“腾笼换鸟”、提档升级的时候,中西部大多数城市还正在“筑巢引凤”、低地价招商引资。对于深圳来说,30多年的发展积累,要求这个城市继续提升质量和发展层次,这是无可厚非的。但对于中西部绝大多数城市来说,最紧缺的是投资(鸟儿),而不是土地(笼子)。这时候照搬或推广深圳搞城市更新,就很不切合实际。
     
    因此,无论从哪个层面上讲,深圳市开展城市更新,具有着十分明显的特殊性,并不具有普遍的代表性,因此不宜推广。而深圳市通过城市更新政策制度性地向掌握土地实际控制权的原住民让渡本应该属于深圳全民的公共利益,本质上是土地管理失败的结果,是土地所有权人不能合法地行使和实现自己的所有权权能的表现,是地方政府一种不得已的选择,这并没有什么先进性可言。因此,这个政策并没有课题组说的那么“对深圳以致全国城市土地制度的变革具有实质的开拓意义”。
     
    小结:深圳土改的经验是什么?
     
    总的来看,深圳市的新一轮改革经验,核心是不再停留在对土地产权的瞎折腾上,而是比较务实地将土地管理和城市管理分开,进行分别处置。
     
    就城市管理来说,主要思路是不再“以土管城”,而是“就城管城”,不断地落实和加强城市管理。这一举措符合深圳市的实际情况和需要,将那些原本因为场所来源不合法便没有被城市有效管理的(灰色)经济活动,纳入到了正常的城市管理范围之内。
     
    但这并不是无原则地将任何的经济活动都纳入到合法框架,更不是将那些所占比重极少的原住民的违法建设和违法用地经济活动也纳入到合法框架之内。因此,课题组所谓的“非正规深圳”,其实将绝大多数人的灰色经济活动与人口所占比重极小的深圳市原住民的违法用地和建设行为混淆在了一起,是把少数人土地食利者当作“多数”,而把多数外来流动人就当做了这些少数人谋取不当利益的幌子。
     
    就土地管理来说,深圳市通过城市更新政策的巨额让利作为代价,试图去获取那些原本政府所不能实际控制的土地的控制权,这本身是一种不得已的选择,也并不先进。而且,一旦这种让利的方式被固化成为深圳市唯一的城市开发模式,那些始终控制土地的少数人将会凭借其具有的垄断优势,不断地向深圳市政府施压,要求最大限度地获得土地的增值收益——也即最低限度地缴纳“确权税”。这对深圳市来说,也是一个灾难,应该有所预警——征地留用政策就是前车之鉴。
     
    更重要的是,目前绝大多数内地城市还处于快速发展的阶段,城市更新还不具有普遍的重要性和需要。国家若是听信课题组的建议,推动“土地制度变革”,贸然将这种为解决局部地区实际需要的特殊政策上升为全国性的政策,就有可能会因为对中央通过土地进行宏观调控的思路产生误导,从而束缚了绝大多是城市的经济发展。
     
    课题组围绕着深圳城市更新政策所提供的建议,其核心点在于:通过制度突破,向那些“违法用地”的实际控制人提供更加便利的直接进入(主要是商住用地)市场的政策条件和制度环境。说得简单一些,就是要把深圳市城市经济社会发展所辐射到土地上的增值收益,最大限度地转移给那些实质性地占有了这些土地的大概只有30万左右的深圳原住民手里。这已经很明确地彰显出了文章的立场和诉求。因此,这份看起来很工整、完美的报告,客观上依然是土地食利者阶层利益诉求的宣言书罢了。
     
    不过,这份代表土地食利者阶层的利益的宣言书,却是以破解深圳土地困局,为了整体利益的一剂良方的面目出现。据说,它能够破解深圳城市发展用地的瓶颈,使那些当前“政府拿不走、农民用不好、市场难作为”的土地变为高效利用的土地资源。
     
    遗憾的是,当前深圳城市建设的土地困局,本来就是由于早期深圳政府起到的作用不足、导致城市发展的市场失灵的恶果。如果现在按照报告书的建议,深圳的土改进一步市场化,我们根本就没有能够看到这一方向能够保证接下来的深圳发展不会重蹈以往的覆辙。而且,把城市建设投资后产生的收益给非投资人,我们看不出这里面有多少有利于整体利益和公平原则的成分。
     
    显然,解开深圳土地困局的关键,是要积极发挥政府的作用。具体地说,深圳乃至全国的土地制度改革,必须要从土地产权不断衍生或细分的瘟疫中解放出来,集中注意力在土地规划、利用和管理上来。尤其是对于深圳这样的城市,城市管理远远比土地管理要重要得多。深圳市在这个方向上已经有所成就,应该继续扎实地尝试下去,而不要听信什么“土地确权、一确就灵”的童话。
     
    对于深圳来说,通过城市更新政策向土地食利者的让利,本质上是一种不得已的选择,并没有什么先进性可言。同时还需要警惕这些土地食利者阶层不断地扒开政策口子,不断吸允和蚕食整个城市机体的经济发展剩余,从而最终将整个深圳带入停滞的陷阱之中。
     
    对于全国层面来说,深圳的这种经验,只能算作一种教训,根本不值得效仿和推广。深圳教训警示其他城市要防微杜渐,尤其是地方当局,应该坚持原则和底线,敢于发挥作用,尽到应尽的管理责任。土地管理必须要在源头上加强,这对于新兴城市来说就有宝贵的借鉴意义。而一旦土地管理失控已成为既定事实,那么,加强城市管理,便是一种合乎实际的选择,这对于很多与深圳面临同样问题的城市,具有重要的借鉴意义。
     
    2014年9月12~13日写于东七楼副五楼


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