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  •  2014-09-20 20:26:37   作者:耿羽   来源:   点击:0   评论:0
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  • 征地制度改革岂能催生土地食利阶层?

    ——与周其仁教授商榷征地相关问题 

    耿羽 

    (福建社会科学院社会学所助理研究员) 

    近日,周其仁教授和华生教授关于土地问题展开了全方位、多回合地辩论,周教授许多立论的基础,由批判征地制度而来。周教授历来主张当前的征地制度应该彻底变革,农民要拥有完整的土地转让权,农地农房可以自由入市。周教授认为征地制度引发大量矛盾,并且妨碍了农民增加收益。以上两点,似是而非,需要仔细辨析。不能站在道德制高点上笼统地说“给农民好处”,应追问“哪部分农民”?征地制度改革的方向,是让更多主体更合理地分享土地增值收益,而不是催生和壮大土地食利阶层。

    另外,本文仅就征地的一些基本问题展开讨论,关于周教授“区分公益和非公益征地”、“涨价归公、落价归谁”、“白菜涨价也要归公”等观点,可见贺雪峰教授和华生教授等学者的回应。

     

    减少矛盾纠纷?何种矛盾?

     

    周其仁教授反对征地制度一个重要理由是,征地制度引发大量矛盾。周教授指出,目前集体土地若想变为非农用地,只有通过征地一条途径,“这个唯一的途径,成为引发不稳定因素的火药线——据国家信访局统计,现在征地引发的纠纷每年约400万件,一半以上群体性事件由征地拆迁引发。”(《土地改革的诱饵与根子》)“现行土地管制与征地制度,引发无数社会冲突、权力腐败、利益输送和资源错配,早就表明其严重不适应城市化加速的现实需要,再不改革怕只有面临系统性崩溃的危险境地。”(《给农民更多的土地会损害农民的利益?》)

    征地中确实出现了各种各样的、数量庞大的矛盾和纠纷,但矛盾和纠纷层出不穷最根本的原因,不是由于征地制度,不是由于政府涉入其中,而是因为土地在转变用途过程中大幅提升了价值。有利益,就会有矛盾。涉及利益巨大,引发的矛盾自然不会少。边远山区村庄,没有开发机会,土地和房屋不值钱,村民处置起来就比较随意,空闲的田地可以交给亲戚邻居免费种,空闲的房子也可以送给亲戚邻居免费住,甚至一住好几十年。利益不大时,产权、边界什么的村民都不太在乎。

    若开发到来,一切都变得不一样了。原来“大方”的村民突然变得锱铢必较,什么都要算得清清楚楚。首先,要和政府算清楚,田里种了几株作物、种了什么作物,房里有几扇门、房上有几片瓦,要弄得明明白白。而且,还得据理力争,我家的情况不能按一般标准补偿,“我装修得这么好,怎么能按普通标准处理?光这红木楼梯都要多少钱?”“我这可是龙眼树,能和水稻一个价?”村民当然要争取,若真能按“特殊情况”处理,一根木梁、一扇窗户都能多补几千元。其次,要和邻居算清楚,你的田是你的田,我的房是我的房,“这块地以前让你做了晒谷场,现在要拿回来了。”“这房子是你的,但我住了这么多年,这也装那也修投资了这么多,补偿的钱必须分我一半。”最后,还要和家人算清楚,“女儿嫁出去就是泼出去的水,怎么还能回来分钱?”“老三你这么多年都不养老人,你说什么不应该拿这笔钱。”征地拆迁一来,家人之间都难免出现情感裂痕。

    有巨大利益,不同主体之间(不仅是村民和地方政府之间)就自然有激烈的博弈,激烈的博弈过程中自然有矛盾产生。征地拆迁有矛盾是正常的,没有矛盾才是天方夜谭。周教授对于成都土改中出现的种种矛盾,是很大度的,周教授对媒体说,“改革过程中必然会产生的矛盾和问题,没有关系,你让他们先去做,”村民和政府在博弈过程中自然会达到一个平衡点。(《土地改革的诱饵与根子》)无论征地还是成都模式的土改,都涉及土地利益再分配,因此不可避免催生博弈和矛盾。周教授既然能心平气和地理解后者,也应该以同样态度对前者有所理解,而不应该区别对待:成都土改中有矛盾发生是正常的,而征地中有矛盾发生,说明征地制度是错误的、罪恶的。

    征地拆迁博弈过程中,要抑制的是无序博弈。也就是各主体不择手段地获取不当得利。有些地方政府急于推动征地拆迁的进度,或断水断电,或让政府人员停职直至做通家人亲戚工作,或趁村民不在家直接推到房屋然后谎称推错了,等等。而有些村民,看准地方政府“维稳一票否决”、“怕出事”的软肋,要挟政府说不给超额补偿就堵路、绑炸药、到北京上访,政府到最后只能忍气吞声地用“人民币解决人民内部矛盾”。征地拆迁博弈过程中,这些矛盾才是“不正常的”,亟待解决和理顺的。这更多是基层治理的问题,而并非征地制度的问题。

    周教授等人当然会说,无序博弈出现是因为政府介入其中,村民应该绕过政府,自主交易土地,与需求方直接谈判。如此能减少矛盾吗?现实中就有大把例子。很多地方政府为了规避政治风险,直接让开发商从“生地”环节进入,政府潜台词是,征地拆迁太麻烦了,尽惹事,你们开发商要做项目,就自行去解决征地拆迁的问题。村民和开发商直接碰面了,情形如何?巨大的利益带来繁多的矛盾,这不会因为博弈主体从A换到B而有所不同。而且,开发商往往比政府更无顾忌,更经常引发无序博弈,混混、打手、拆迁队、“保安”等各种来历不明的灰黑力量在征迁第一线若隐若现。情况更乱,矛盾更加激化。

    要以动态的思维看待矛盾。不发展自然没有矛盾,发展必然产生矛盾,发展中的问题要在发展中解决。僵化地、静态地要求征地中不出现任何矛盾,各主体暗自使用各种“办法”,反而催生更多的矛盾。处理矛盾应就事论事、依法治理,谁有错就追究谁的责任,而不是乱打板子。

     

    增加农民收益?何种农民?

     

    周教授反对征地制度另外一个重要理由是,征地制度剥削了农民,让农民收益减损。周教授认为,农民收入分三块,农产品收入、打工收入、土地增值收益。这么多年农民的第三块收入获得的太少,农民应该自由地支配自己的土地,分享城市化的价值。(《中国经济的下一个增长极——城市化与征地制度的改革》)农民要有土地的完全转让权,土地能够自由入市,这样农民能拿到土地增值收益大部分。

    土地“涨价归私”,是否合理?建设用地的价值,重要来源之一是区位。一块农地一夜之间有了巨大的非农使用价值,和农民的劳动和投资无关,这是城市化的结果,是城市公共品不断投入的结果,是城市辐射圈不断扩大的结果,是政府不断经营城市把路、商场、工厂、绿地、公园、学校、医院、水电设施盖到了那里的结果。个别农民只是因为地块和房屋恰好在那个位置,比较幸运而已。没有投入劳动和资金的主观努力,该地块的农民自然不应该将土地增值收益全部或大部分归己所有,而应由社会共享。这不是中国大陆的独创,华生教授有详细的分析,美、德、法、日、新加坡、台湾、香港等各国家和地区早已有此实践。(《土地涨价,收益应归谁?》)许多人喜欢援引美国征地给予的是“市场价”,但此“市场价”是“没有被征收时的市场价值”,可不是增值后的“市场价”。

    另外值得注意的是,即使“涨价归私”,归的是何种农民?不同区位的农用地转化为非农用地,土地增值收益是不同的。按照分享土地增值收益的能力,农民可以分为城中城郊农民和远郊农民。城中城郊农民只占农民比例不到5%,而远郊农民多达95%。城中城郊农民能够享受到开发的好处,而且还享受了许多额外的好处,如远超出土地开发权限度的出租房收益,村民的出租房不仅盖了,而且都超标加高盖到58层,一层内尽量多地分隔房间,楼与楼之间亲密“握手”,有了出租房,就可以过起舒服的吃租生活,很多村民成了“不在村地主”,村里收租,城中享受。等到拆迁或是旧村改造,城中城郊农民又能获得高额的补偿款,像北京、深圳城中村一拆就拆出若干个“千万富翁”。远郊的农民,因为土地所在的地理位置欠佳,则是盼望着开发而没有开发机会。一旦土地能够自由入市,那结果只能是:5%的城中城郊农民在已经享有巨大利益的基础上获得更大的利益,95%的远郊农民名义上能够“自主入市”,但因为没有开发机会而沦为空谈。远郊留在村中种田的农民,依然只能享受到土地的农业价值,远郊还有一部分村民到城里打工,他们的利益还会因为土地自由入市受损。周教授等学者主张城中村“大产权”化的理由之一是,城中村能为打工农民提供租金低廉的栖身之所。但城中村租金低廉正是因为其是“小产权”的、且多为违规扩建的,这部分出租房一旦摇身一变成了“大产权”、成了合法建筑,租金就会上涨、向城市商品房靠拢,这样农民工还能住得起吗?因此,所谓“土地自主入市”,看上去是在为“农民”鼓与呼,实际上只是为少数的、强势的农民鼓与呼,多数的、弱势的农民很难得到利益。

    周教授近年大力赞赏成都和重庆的城乡统筹改革,认为这两个地区通过“市场机制”“还权赋能”,解决了远郊农村不能分享土地开发利益的问题。事实真实这样吗?成都和重庆的土改,最重要的手段是“增减挂钩”。所谓“增减挂钩”,就是远郊农民腾出宅基地,腾出农村建设用地,换取城市建设用地指标的增加。农民腾出宅基地,政府给补偿。成都政府定的价格尤其高,一亩30万元。这样不就让远郊农民也能获得开发利益了吗?关键是,“增减挂钩”中,是指标值钱,而不是土地值钱。指标值钱,在于国家总体上控制了城市建设用地指标,各城市指标普遍不够用,因此指标有了价值。“增减挂钩”的土地指标价格,是各地政府自己定的,是政府财政的再分配,而不是什么市场机制在起作用。成都政府比较厚道,给农民的补助比较多,华北各地政府普遍分给农民的利益太少,农民不怎么乐意,怨气颇多。总之说来说去,成都和重庆的城乡统筹是用“行政之手”再向农民输送利益,而不是以“市场之手”在发现土地价值,如果真的如周教授主张的那样在土地领域取消“行政之手”,没有了建设用地指标管控,“增减挂钩”还会存在吗?土地指标还有价值吗?另外,这里只分析“增减挂钩”的一般机制,关于“增减挂钩”引起的诸多激进催赶农民“城市化”的负面后果,可详细参看贺雪峰教授的分析。(《地权的逻辑2》)

     

    地利共享,还是地利独占?

     

    当前征地制度并非没有问题,相反值得改进之处颇多。如一次性补偿没有顾及农民长远生活,一些农民拿到补偿后短时间内吃光喝光赌光;如中西部不少地方政府给农民的补偿款过少,农民不足以维持基本生计;如征地程序不公开,农民没有知情权;如“土地财政”不够透明,存在贪腐和不合理使用的情况。征地制度改革的方向是更全面地“地利共享”,而不是打造出一个不事生产、坐享其成的土地食利阶层。政府在土地开发和“土地财政”运用方面存在不少弊端,但矫枉不能过正,把土地增值收益集中于少数的城中城郊农民手中并不合理。

    “土地财政”是地方政府在“分税制”改革后的应对方式,地方政府要发展经济和建设城市,需要提供和持续增加公共服务和公共基础设施,而提供公共服务和公共基础设施是要有资金投入的。“土地财政”的本质,是通过出售土地未来70年的增值,为城市公共服务进行一次性的投资融资。(具体论述可见赵燕菁教授文章)有“土地财政”,各地方政府才有财力投入基础设施建造,才能为工业和商业发展提供平台,才能实现城市运营的自给自足,如此中央政府才有财力投入国家战略事业,才有财力协调和均衡各区域的发展。

    征地制度和“土地财政”的改革,应保证土地增值收益能为市民、城中城郊农民、进城打工农民、种田农民所共享。尤其是后两者,现在常常被排斥在土地增值收益分配的范围之外。“土地财政”要确保一部分资金投放到农村的农业生产、水利设施兴建、乡村义务教育等公共品方面,让暂时进不了城只能返乡的农民在农村中安居乐业,也要为进城打工农民提供保障房、就业、医疗等各种福利,让他们更有机会在城市中站稳脚跟。 

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